написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 3-4 (32-33) Декабрь 2007

ЧГП в сфере здравоохранения в России

Политические и экономические преобразования последних лет в странах с переходной экономикой создали условия для объединения усилий государства, бизнеса и гражданского общества в решении социальных задач. Представители трех секторов подошли к пониманию гигантских возможностей сотрудничества и объединения ресурсов, знаний и опыта.

Такое сотрудничество, называемое частно-государственным партнерством (ЧГП), представляет собой институциональные отношения между государством, в лице органов государственного управления, и частными организациями, представляющими как бизнес, так и гражданское общество. В рамках ЧГП государственные и частные структуры действуют совместно для решения проблем или оказания услуг, имея общее понимание целей, методов и форм сотрудничества. Механизмы, основанные на данной модели, успешно применяются для решения широкого спектра проблем.

Концепцию ЧГП можно рассматривать как в узком, так и в более широком смысле. На программном уровне ЧГП определяется как сотрудничество между частным и государственным секторами в совместных проектах, направленных на развитие инфраструктуры и оказание социальных услуг. Как правило, такие проекты основаны на формах финансирования, предполагающих выделение средств бизнесом в расчете на будущую прибыль, а не на основе поручительства или гарантий. В рамках проектов государственные структуры устанавливают стандарты и критерии для объектов и услуг, а структуры бизнеса отвечают за финансирование, разработку, создание и управление проектом в соответствии с заданными стандартами и критериями. Впоследствии частные подрядчики получают средства от государственных заказчиков в соответствии с результатами проекта либо получают прибыль от коммерческой деятельности в рамках проекта (эксплуатация объекта или оказание услуг). Такие проекты привлекательны для бизнеса, поскольку приносят стабильный доход в течение длительного времени. Хотя в подобных проектах государство и частный сектор играют главную роль, важна также и роль некоммерческих организаций (НКО) - прежде всего как экспертов, чьи знания и опыт играют решающую роль при определении стандартов и специфики создаваемых инфраструктурных объектов и оказываемых услуг, а также как организаторов общественного надзора за соблюдением условий контракта.

Более широкая, признанная в международном масштабе интерпретация ЧГП определяет его как любое сотрудничество между государством и структурами бизнеса при оказании услуг обществу. Это определение подчеркивает социальную направленность ЧГП и означает, что концепция ЧГП включает и те проекты, при реализации которых бизнес не получает непосредственной прибыли, но вносит вклад в социальную стабильность и общественное развитие, реализуя, таким образом, долгосрочные цели в регионах своего присутствия. В таких социально-ориентированных ЧГП значительно повышается роль НКО, которые могут выступать не только в качестве экспертов, но и в качестве организаторов и координаторов осуществляемых программ.

Роль ЧГП в здравоохранении

ЧГП, доказавшие свою эффективность в таких областях, как развитие транспортной инфраструктуры или защита окружающей среды, могут быть столь же эффективны в борьбе с социально значимыми заболеваниями. Масштаб и многообразие вопросов, стоящих перед каждой национальной системой здравоохранения, делают ЧГП наиболее эффективным решением целого ряда проблем. Правительства могут обеспечивать руководство и правовое регулирование, необходимые для развития услуг в области охраны здоровья, но они слишком часто нуждаются в финансовых ресурсах и экспертной поддержке. Структуры бизнеса обладают ресурсами и опытом, но обычно не располагают сведениями о масштабах распространения заболеваний и их последствиях, вследствие чего не способны оказать заметное влияние на развитие эпидемий. Что касается гражданских общественных организаций, то они располагают необходимыми знаниями, в том числе об оптимальных формах работы, имеют связи на местном уровне, но им не хватает ресурсов для осуществления проектов.

Таким образом, при объединении ресурсов государственных структур, бизнеса и некоммерческого сектора возможности общества противостоять эпидемиям ВИЧ/СПИДа и туберкулеза многократно возрастают. Развитие ЧГП стало важнейшим фактором успеха во всех странах, достигших заметных результатов в профилактике и лечении этих заболеваний. ЧГП добиваются успеха за счет одновременного привлечения ресурсов многих участников, что позволяет усиливать программы, проводимые министерствами здравоохранения или местными сообществами, действующими в интересах охраны здоровья, за счет усилий различных правительственных структур, представителей частного сектора, СМИ и ряда благотворительных организаций и частных лиц в сообществах, затронутых проблемой [1].

Сферы использования ЧГП

ЧГП не являются решением любых проблем здравоохранения. Существует ряд базовых принципов использования ЧГП, в соответствии с которыми ЧГП оказывается особенно эффективным в следующих случаях:

  • проблема здравоохранения является комплексной и требует разностороннего подхода, к примеру, не только проведения информационной кампании, но и создания ресурсной базы, инфраструктуры, обучения персонала, лекарственного обеспечения и т.п.;
  • государственные структуры не имеют возможности самостоятельно реализовывать крупномасштабные инфраструктурные проекты, обеспечивать качество услуг, своевременно осуществлять качественные изменения в сфере обеспечения здоровья населения [2];
  • кризисные явления в обществе требуют незамедлительного участия многих людей и организаций;
  • в различных сферах рынка независимо друг от друга используются сходные модели оказания услуг;
  • только структуры гражданского общества обладают достаточным кредитом доверия, позволяющим убедить население в том, что бизнес или государство действуют в общественных интересах [3].

Значительные усилия, прикладываемые для достижения согласия между представителями государства, бизнеса и гражданского общества, окупаются в случае существования ряда взаимосвязанных проблем, для решения которых требуется комплексный подход [4].

ЧГП в сфере здравоохранения можно в целом разделить на 6 категорий в зависимости от назначения:

1. Создание продукции. Международная инициатива по разработке вакцины против СПИДа (IAVI) является ЧГП, работающим над ускорением разработок вакцины, предотвращающей заражение ВИЧ-инфекцией. Участниками ЧГП являются представители академической науки, биотехнологии и фармацевтические компании, получающие необходимую поддержку со стороны структур гражданского общества и государственных органов.

2. Улучшение доступа к продукции в сфере здравоохранения. Всемирный альянс по борьбе с лимфатическим филяриозом представляет собой ЧГП, в которое входят министерства здравоохранения стран-участниц, а также более 40 общественных организаций и бизнес-структур, добивающихся снижения заболеваемости лимфатическим филяриозом путем улучшения доступа к необходимым лекарственным препаратам и искоренения условий распространения данного заболевания.

3. Механизмы международной координации. Всемирный альянс по вакцинации и иммунизации (GAVI) представляет собой многостороннее ЧГП, объединяющее ресурсы государственного сектора и частных структур, направленное на расширение охвата и повышение качества иммунизации в странах с низким уровнем жизни. Данное ЧГП координирует деятельность структур бизнеса, государства и гражданского общества на международном уровне, а также осуществляет развитие партнерства на местах.

4. Укрепление служб здравоохранения. Африканское всестороннее партнерство по ВИЧ/СПИДу (ACHAP) представляет собой ЧГП между правительством Ботсваны, Фондом Билла и Мелинды Гейтс и Фондом компании "Мерк", направленное на поддержку государственного противодействия ВИЧ/СПИДу и улучшение возможностей государства в борьбе с этим заболеванием.

5. Адвокация и образование.Африканское партнерство по малярии представляет собой ЧГП, объединяющее ресурсы "ГлаксоСмитКляйн" и местных некоммерческих организаций для осуществления программ, направленных на изменение поведения для улучшения профилактики и лечения малярии в уязвимых сообществах.

6. Регулирование и обеспечение качества.Международная конференция по согласованию технических требований для регистрации фармакологической продукции для нужд человека (ICH) представляет собой ЧГП, объединяющее регулирующие органы и производителей в качестве равных партнеров при обсуждении научных и технических сторон процедуры тестирования, с целью обеспечения доступности, безопасности, качества и эффективности медицинских препаратов.

Изучение мирового опыта позволяет выделить 5 основных направлений использования ЧГП в сфере здравоохранения.

1.Создание новых видов медикаментов и совершенствование существующих. В данной области ЧГП может сыграть существенную роль в развитии НИОКР в сфере здравоохранения, создания и развития научных центров и производственных лабораторий, которые будут разрабатывать новые перспективные виды медикаментов, а также совершенствовать существующие лекарственные препараты.

2. Улучшение доступа к фармацевтической продукции. Здесь ЧГП может использоваться, например, для расширения сетей аптек, развития компаний по производству фармацевтической продукции, способствовать распространению вакцин и лечебных препаратов.

3. Улучшение медицинских услуг. Возможными направления ЧГП в этой области могло бы стать развитие больниц, лечебных центров, санаториев и т.п., а также обеспечение их современным оборудованием, распространение передовых технологий.

4. Улучшение обмена информацией между медицинскими учреждениями и расширение доступа к информации в сфере здравоохранения. В данной сфере существует множество вариантов ЧГП. Например, в штате Миннесота в США создана специальная электронная сеть по обмену информацией, которая соединила докторов, госпитали и научные центры штата в сфере медицины. Такая информационная сеть позволяет получить мгновенный доступ к информации по каждому больному в случае возникновения экстренных ситуаций или при обычном лечении. Она же позволяет обмениваться информацией о последних достижениях в сфере медицины, о новом опыте и т.п. С использованием модели ЧГП также создаются специализированные информационные центры, библиотеки, электронные базы данных, проводятся семинары, лекции, публикуется специализированная литература.

5. Повышение качества услуг и совершенствование нормативно-правовой среды здравоохранения. В целом мировой опыт подсказывает, что ЧГП в здравоохранении используется в тех сферах, в которых рыночные механизмы не могут привлечь бизнес-сообщество и которые государство не имеет возможности самостоятельно профинансировать и эффективно организовать. Только объединение усилий обеих сторон создает возможности для воплощения в жизнь таких проектов, способных значительно улучшить ситуацию в области здравоохранения, создать рабочие места, способствовать более устойчивому развитию местных сообществ.

Условия для успешной работы ЧГП

Для обеспечения работоспособности ЧГП необходимо обеспечение следующих условий:

1.  Партнерства действуют в соответствии с национальными приоритетами в сфере здравоохранения, дополняя, а не дублируя государственные инициативы, соответствующие специфике национальной системы здравоохранения.

2.  Все партнеры согласны вносить вклад в достижение общих целей и решение общих задач, несмотря на различие целей и задач.

3.  Партнеры заинтересованы вносить соответствующий вклад, совместно нести риски и содействовать процессу принятия решений. Лишь в этом случае существование партнерства не является формальностью, обеспечивая вклад в улучшение здравоохранения [5]. Партнеры вовлекаются на основе их заинтересованности в долгосрочных отношениях, уровня знаний и опыта.

4.  Источники финансирования ясно определены на долгосрочную перспективу; в случае одновременного привлечения государственных и частных источников финансирования организованы соответствующие структуры, способные управлять финансовой частью проекта.

5.  Организовано эффективное управление с целью снижения операционных издержек межсекторных отношений, управляющие структуры способны длительное время обеспечивать процесс сотрудничества [6].

Роль государства

Ни одно ЧГП не может работать без заинтересованности государства, которая принципиально важна для обеспечения общего политического руководства и предоставления ресурсов в сфере здравоохранения [7].

Задачи государственных структур в рамках ЧГП:

  • развитие стратегий программ, основанных на практическом опыте;
  • принятие и проведение в жизнь законов и правовых норм, необходимых для эффективной и бесперебойной деятельности ЧГП;
  • финансирование образования, служб здравоохранения и социальных служб;
  • обеспечение вовлеченности заинтересованных государственных органов.

Участие государства может исходить от двусторонних агентств по развитию, федеральных структур, региональных, местных и муниципальных структур [8].

Роль частного сектора

В международном масштабе все более широко признается ключевая роль социально ответственного бизнеса в решении социальных проблем, в том числе в противодействии распространению таких социально значимых заболеваний, как ВИЧ/СПИД, туберкулез, малярия, полиомиелит и т.п. [9]. Используя свой опыт и возможности для противодействия распространению ВИЧ/СПИДа и других социально значимых заболеваний, бизнес-структуры способны продуктивно работать в сотрудничестве с гражданским обществом [10].

Задачи бизнеса в рамках ЧГП:

  • мобилизация высококвалифицированных специалистов и ресурсов делового сообщества;
  • развитие в рамках компании принципов корпоративной этики, обеспечивающих предотвращение стигматизации и дискриминации, понимание сотрудниками путей уменьшения рисков, связанных с ВИЧ-инфекцией;
  • оказание поддержки сотрудникам, живущим с ВИЧ/СПИДом [11];
  • предоставление экспертной поддержки в таких областях, как исследовательская деятельность, технологии, производство и распространение продукции, маркетинг и управление [12];
  • расширение услуг здравоохранения через использование имеющейся инфраструктуры и системы поставок.

Программы, осуществляемые на рабочих местах, идеально подходят для предоставления обучения и лечения для сотрудников и членов их семей. Распространение данного успешного опыта на широкие слои населения является не менее важным [13]. Эта задача достижима лишь при партнерском участии государства и гражданских организаций, способствующих охвату сельского населения и групп повышенного риска.

Роль гражданского общества

НКО и международные организации играют значительную роль в ЧГП, эффективно сотрудничая с государственными структурами и обеспечивая связь между государством и частным сектором [14]

Задачи некоммерческого сектора в рамках ЧГП:

  • обеспечение сотрудничества между ключевыми структурами в регионе;
  • распространение информации об опыте успешной работы на национальном и международном уровне [15];
  • обеспечение доступа к труднодоступным группам населения благодаря непосредственным личным контактам [16];
  • контроль над тем, чтобы лекарственные препараты и медицинские услуги доходили до людей, нуждающихся в них, и ЧГП действовали в интересах получателей услуг [17];
  • обеспечение финансирования широкого спектра деятельности ЧГП - от медикаментозного обеспечения до анализа эпидемиологической ситуации [18].

Распределение ролей в партнерствах в сфере здравоохранения

В успешных ЧГП каждый из участников - государство, частный сектор, гражданское общество - как правило, несет ответственность за ряд аспектов деятельности партнерства. При этом роли партнеров меняются по мере изменения ситуации. Основные роли участников в рамках ЧГП:

  • Руководитель - адвокация борьбы с заболеваниями, увеличения финансирования, активизации деятельности, улучшения политического климата, привлечение внимания к проблеме стигматизации и правам человека совместно с другими партнерами и международной общественностью;
  • Исполнитель - реализация плана действий, рекомендаций и стратегий, принятых партнерством;
  • Эксперт и Критик - надзор за деятельностью партнерства, обеспечение независимой экспертизы, способствующей максимально эффективной реализации планов и стратегий;
  • Инструктор и Советник - обеспечение партнеров информацией как о конкретных потребностях и ресурсах того или иного сектора, так и о технических приемах, передовом опыте разработки и осуществления тематических программ; анализ путей развития и деятельности программ, планирование мониторинга и оценки;
  • Представитель - обеспечение связи между партнерством и внешними заинтересованными сторонами, повышение информированности общества, обеспечение поддержки и мобилизация новых ресурсов для осуществления задач партнерства [19].

Текущие задачи развития ЧГП

Для эффективного развития ЧГП в сфере здравоохранения наиболее актуально решение следующих задач:

Развитие взаимодополняющих региональных законодательств. Успешная работа ЧГП, осуществляющих противодействие ВИЧ/СПИДу, туберкулезу и малярии на уровне регионов, зависит от способности федеральных структур обеспечить общие для всех регионов стандарты сбора данных, адаптации и использования опыта успешной работы, законодательные условия для защиты прав человека, законодательства в области употребления наркотиков и лечения наркотической зависимости, ценообразования в сфере лекарственного обеспечения, производства и распространения дженериков, миграции.

Четкие правовые рамки. ЧГП регулярно сталкиваются с трудностями из-за недостаточно четкого правового регулирования деятельности общественных организаций. Механизмы правового регулирования деятельности НКО часто запутаны и рассредоточены в национальном законодательстве [20].

Законодательные и экономические условия деятельности ЧГП в сфере здравоохранения в России

Законы РФ, регулирующие ЧГП

ЧГП является одной из наиболее перспективных форм взаимодействия бизнеса и государства в современной экономике, позволяющей эффективно использовать ресурсы частного и государственного секторов для решения широкого ряда задач.

В России дискуссия о необходимости развития ЧГП велась, начиная с начала 90-х гг., однако активные действия, способствующие развитию ЧГП, стали предприниматься лишь в последние 3 года. За это время заявления о необходимости развития ЧГП прозвучали из уст Президента РФ, премьер-министра, ряда руководителей правительства. Так, в 2004 г. на встрече с представителями деловых кругов В.Путин заявил: «Еще одно перспективное направление - это участие бизнеса в реализации инфраструктурных проектов государства». 04.10.07 на заседании российского правительства министр экономического развития России Э.Набиуллина также призвала всемерно развивать различные формы ЧГП.

Инициатива, озвученная на высоком политическом уровне, получила поддержку со стороны государственного аппарата: началась проработка нормативно-правовой среды для развития ЧГП со стороны парламента и профильных министерств и ведомств, прежде всего МЭРТ РФ, был предпринят ряд шагов для развития институциональной среды ЧГП. Официальный статус механизм ЧГП получил в 2004 г. в принятых «Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2008 года».

До настоящего времени ключевым ведомством, действующим в сфере развития ЧГП, являлся МЭРТ РФ. Активную роль призваны играть также отраслевые министерства и ведомства, в сфере которых могут реализовываться проекты ЧГП: Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и др. В условиях существенного перераспределения административных и финансовых полномочий в Правительстве РФ между МЭРТ и Министерством регионального развития в ближайшей перспективе, безусловно, возрастет также роль Минрегионразвития в данной области.

Парламент РФ также играет немаловажную роль в формировании нормативно-правовой среды ЧГП: как в вопросе утверждения федерального бюджета, в котором предусматриваются общие расходы государства, в том числе и в возможных проектах ЧГП, так и в развитии законодательной базы, относящейся к сфере ЧГП, чтобы ускорить «настройку» нормативно-правовой среды под концепции ЧГП. Внедрение практики ЧГП потребует изменения многих законодательных актов, и от того, насколько быстро это изменение будет происходить, будет зависеть и скорость внедрения ЧГП в жизнь.

В настоящее время законодательное регулирование ЧГП в России осуществляется в рамках общего и специального законодательства. К общим законам относятся Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, Градостроительный кодекс, Налоговый кодекс, антимонопольное законодательство и др. К специальным законам можно отнести ФЗ от 21.07.05 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», ФЗ от 22.07.05 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», ФЗ от 21.07.05 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ФЗ от 30.12.95 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», Постановление Правительства РФ от 06.02.04 № 57 «Об инвестиционном фонде РФ». Помимо этого, к группе специального законодательства можно отнести отраслевые законы и нормативно-правовые акты: ФЗ от 27.02.03 № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», законопроекты о платных автомобильных дорогах и о магистральном трубопроводном транспорте и др. Несмотря на существенные подвижки, Россия находится еще только в начале долгого пути развития ЧГП, при этом дополнительные сложности создает тот факт, что нормативное регулирование приходится развивать одновременно с закладыванием институционального фундамента и определением самой концепции ЧГП.

Формы ЧГП в России

На настоящий момент выделить несколько основных форм ЧГП, используемых в России:

  • государственный контракт;
  • концессия;
  • соглашение о разделе продукции.

В то время как государственный контракт является усеченной формой ЧГП, направленной на поставку товаров и услуг для государственных органов, а соглашения о разделе продукции были разработаны, прежде всего, для сферы природных ресурсов, наибольший интерес и наибольшие возможности для использования ЧГП в России предоставляет форма концессии. Принятие в 2005 г. ФЗ «О концессионных соглашениях» создало условия для применения в России этой наиболее распространенной за рубежом формы ЧГП.

Концессия - это наиболее универсальная, но и наиболее сложная форма ЧГП. ФЗ «О концессионных соглашениях» разрабатывался в России более 12 лет. Закон направлен на создание частным инвесторам благоприятных условий для инвестиций в государственные объекты, а также призван обеспечить эффективное использование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и повышение качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям.

Установленный формат концессионных соглашений содержит в себе элементы различных договоров, в основном подряда и аренды. Согласно международной классификации форм ЧГП - это схемы ВОТ (строительство-управление-передача) и ВООТ (строительство-владение-управление-передача). Согласно закону, реализация конкретных концессионных проектов должна осуществляться на основе типовых концессионных соглашений (ТКС), отдельно утверждаемых Правительством РФ для каждой сферы использования ЧГП. Нормы ТКС служат основой для заключения уже непосредственно концессионных соглашений для тех или иных проектов, находящихся в сфере ТКС. Таким образом, наличие ТКС является необходимым условием для заключения концессионных соглашений. Они закрепляют права и обязанности сторон по отдельным проектам, являясь основным инструментом регулирования отношений между государством и компаниями при реализации проектов ЧГП.

В настоящее время создание и подписание ТКС - важнейшая задача для развития ЧГП в конкретных сферах. В 2006-07 гг. Правительство РФ приняло ряд ТКС. В частности, Постановление Правительства РФ от 09.02.07 № 90 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения», Постановление Правительства РФ от 22.12.06 № 791 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования», Постановление Правительства РФ от 05.12.06 № 747 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении гидротехнических сооружений» и др.

В настоящее время подготовка проектов ТКС осуществляется Департаментом инвестиционной политики МЭРТ РФ в сотрудничестве с отраслевыми министерствами и ведомствами. После согласования проекта ТКС с Аппаратом правительства РФ документ выходит в форме Постановления Правительства РФ. Таким образом, разработка и принятие ТКС представляет собой достаточно длительную процедуру, требующую согласования между различными ведомствами. При этом оперативность принятия отдельных ТКС в немалой степени зависит от сложившихся межведомственных отношений, а также от наличия политической воли и лоббистского ресурса по каждому из направлений.

Опыт принятия первых ТКС показал, что процесс этот может проистекать с высокой долей сложности, и эффективный процесс взаимодействия между ведомствами еще не выстроен. С учетом вышеизложенного, существующая практика заключения ТКС не является оптимальным механизмом развития ЧГП. Принятие ТКС для каждого из сотен и тысяч проектов ЧГП требует слишком длительного времени и неоправданно больших затрат. Более того, недавно принятые ТКС уже вызывают нарекания со стороны делового сообщества. В то же время другого пути развития концессий пока не предусмотрено.

На наш взгляд, концессия - перспективная форма ЧГП для сферы здравоохранения. Более того, в законе «О концессионных соглашениях» в ст. 4 «Объекты концессионного соглашения» прямо предусмотрены объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, а также объекты здравоохранения. Использование концессионных механизмов может существенно повысить качество медицинского обслуживания населения, его обеспечения современным оборудованием, а также госпиталями, поликлиниками, исследовательскими центрами и прочими объектами сферы здравоохранения.

Однако развитие ЧГП в области здравоохранения требует разработки специализированного ТКС, которое закрепит основы взаимодействия частного сектора и государства при работе с объектами здравоохранения. Однако такое ТКС пока не принято. В то же время существующий закон «О концессионных соглашениях» направлен, прежде всего, на поддержку крупных проектов в области развития инфраструктуры. И хотя в этой сфере достигнут определенный прогресс по сравнению с 90-ми годами, когда основным приоритетом государства было развитие форм ЧГП, способствующих освоению природоресурсных богатств страны, это не вселяет оптимизма с точки зрения других областей использования ЧГП, в том числе в сфере здравоохранения.

В российской практике ЧГП используется также и широкая трактовка практически любого партнерства бизнеса и государства. Типичным в последние годы является использование понятия ЧГП как способа объединения любых усилий государства и бизнеса в развитии различных хозяйственных объектов и целых регионов. При этом происходит простое распределение объектов хозяйственной деятельности на той или территории или в секторе экономики, когда не используется ни одна из законодательно предусмотренных форм ЧГП, а разделяются лишь роли и ответственность за дальнейшую эксплуатацию различных производственных сооружений и объектов строительства. В таком случае государственные и частные вложения дополняют друг друга, не будучи вообще юридически оформленными, например, строительство и эксплуатация аэропортов, подготовка к зимней Олимпиаде-2014 и т.д.

Особенности российского законодательства, препятствующие ЧГП

Бизнес-сообщество заинтересовано в развитии ЧГП, т.к. данная форма партнерства позволяет открыть сферы, ранее считавшиеся недоступными для частных инвесторов, в первую очередь - развитие крупных инфраструктурных объектов. Компании рассматривают ЧГП прежде всего как проекты, из которых они могут извлекать прибыль. Если проекты ЧГП не являются рентабельными, то бизнес-сообщество не будет иметь интереса к инвестированию в эти сферы.

Интерес государства к проектам ЧГП также очевиден, поскольку проекты ЧГП позволяют финансировать крупные проекты за счет привлечения частных инвестиций. Прорабатываемые в настоящее время направления ЧГП имеют высокий мультипликативный эффект и способны оказать влияние на экономику страны в целом. Кроме того, ЧГП позволяют повысить качество государственных услуг населению, снижают финансовую нагрузку на налогоплательщиков, способствуют эффективному развитию объектов государственного имущества и т.д. В то же время ряд существенных аспектов ЧГП до сих пор законодательно не отрегулирован. Так, реализация проектов в сфере ЧГП приводит к работе частных структур на объектах государственной или муниципальной собственности. Однако деятельность на таких объектах с участием частного сектора в настоящее время имеет значительные пробелы в нормативном регулировании. Деятельность на объектах государственной собственности требует значительного изменения законодательства во многих странах, и Россия - не исключение.

Бизнес, инвестируя в объекты государственной собственности, несет существенные риски. Изменение государственных приоритетов, перемены в законодательстве или просто действия конкретных чиновников могут нанести существенный урон компании-инвестору. По мнению многих специалистов в сфере ЧГП, с экономической точки зрения концессия - это видоизмененный и узконаправленный вариант договора аренды с чрезмерным уклоном в сторону интересов государства. Это является важным сдерживающим фактором для инвестирования в объекты социальной инфраструктуры, в частности, в сфере здравоохранения. Развитие ЧГП требует четкого законодательного разграничения объектов государственной и муниципальной собственности, а также объектов, которые могут передаваться бизнесу в управление, владение и пользование.

Помимо недостаточной ясности с правами собственности, законодательство «О концессионных соглашениях» содержит в себе ряд недоработок, усложняющих действия частных инвесторов. В частности, законом не урегулированы исключительные коммерческие права концессионера на объект концессии, отсутствует механизм разделения возможных рисков между сторонами, не закреплены права действующих операторов на приоритет в конкурсе на заключение договора концессии при прочих аналогичных предложениях и т.п.

Как уже было отмечено выше, законодательно закрепленная необходимость принятия ТКС также вызывает нарекания в профессиональной среде. Нередко звучат предложения изменить норму закона, касающуюся ТКС, и придать им не обязательный, а рекомендательный характер.

В целом необходимо отметить, что нормативно-правовое регулирование сферы ЧГП должно быть реализовано на основе прямого и открытого диалога бизнеса и власти с участием НКО, выражающих интересы общественности. Когда будут учтены и закреплены в нормах права интересы всех сторон партнерства, оно будет иметь шансы на устойчивое воплощение в жизнь.

Роль НКО важна как на этапе разработки ТКС, так и при реализации конкретных проектов ЧГП. НКО, представляющие интересы общественности, должны оказывать позитивное давление на органы власти в дальнейшем развитии и расширении сфер использования ЧГП. НКО могут успешно транслировать существующий российский и зарубежный опыт реализации проектов ЧГП, привлекать внимание общественности, бизнеса и власти к наиболее насущным сферам, требующим безотлагательных действий. НКО, представляющие интересы делового сообщества, могут более активно лоббировать внесение поправок в существующее законодательство или участвовать в разработке ТКС. НКО, представляющие интересы потребителей, могут отслеживать качество проделываемой работы и услуг в ходе реализации проектов ЧГП.

Однако в современных российских условиях не следует преувеличивать возможности НКО в сфере ЧГП, т.к. понимание процессов и специфики ЧГП в этой среде пока невелико и требует дальнейшего углубления. К тому же, любые предложения Общественной палаты РФ и других НКО имеют лишь рекомендательный характер, что не позволяет им реально отстаивать интересы общественности в рамках ЧГП в законодательной и исполнительной ветвях власти.

Особенности структуры государственного управления, препятствующие ЧГП

Успех проектов ЧГП во многом зависит от согласованности действий государства и бизнеса при разработке и реализации проектов. В то же время систему государственных ведомств, вовлеченных в реализацию проекта, сложно рассматривать как единого партнера для компании. Каждое министерство и ведомство имеет свои задачи и приоритеты деятельности, порой конкурирующие между собой.

Эта сложность возникает во многих странах, применяющих концепцию ЧГП. В частности, разработка ТКС в сфере здравоохранения, а затем и заключение конкретных концессионных соглашений потребует многих согласований Минздравсоцразвития РФ как минимум с МЭРТ РФ, с Министерством финансов РФ и Аппаратом Правительства РФ, прежде чем эти документы будут одобрены. Помимо этого, конкретные концессионные соглашения требуют согласования внутри системы здравоохранения: между Министерством и федеральными агентствами и службами.

Отсутствие единой системы управления проектами ЧГП - одна из основных причин, сдерживающих развитие ЧГП в России. Фактически, сегодня функция управления проектами ЧГП возложена на МЭРТ РФ и частично на Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ). Министерство финансов РФ также оказывает существенное влияние на реализацию проектов ЧГП, предоставляя разрешение на использование бюджетных средств.

Играя лидирующую роль в развитии ЧГП в России и являясь ключевым лоббистом этой концепции, МЭРТ РФ опирается в своей работе на отраслевые министерства и ведомства. Однако это взаимодействие затруднено в виду отсутствия прямых рычагов воздействия МЭРТ РФ на отраслевых регуляторов. Согласно ФЗ «О концессионных соглашениях» после принятия ТКС решение о заключении конкретного проекта принимается на основе конкурса Правительством РФ, региональной или муниципальной властью в зависимости от прав собственности на объекты концессионного соглашения. Таким образом, в случае федерального финансирования каждый проект должен пройти экспертизу и одобрение на уровне Правительства РФ. Такая процедура не может быть быстрой и требует многих межведомственных согласований.

Помимо министерств и ведомств, важными институциональными участниками развития ЧГП стали Инвестиционный фонд РФ (создан в 2005 г.) и Российская венчурная компания (создана в 2006 г). Скорее всего, передача в Минрегионразвития из МЭРТ Инвестиционного фонда, а также функций управления федеральными целевыми программами (ФЦП) существенно повысит роль последнего в регулировании и финансировании ЧГП во всех секторах и регионах РФ.

Нужно отметить, что создаваемая в настоящее время институциональная структура управления проектами ЧГП направлена, прежде всего, на реализацию крупных инфраструктурных и венчурных проектов. Например, Инвестиционный фонд финансирует проекты только от 5 млрд руб. Такой существенный барьер доступа к финансированию со стороны Инвестиционного фонда оставляет за гранью реализации множество менее масштабных, но не менее значимых проектов, к которым относятся и проекты в сфере здравоохранения. На настоящий момент из Инвестиционного фонда до сих пор не было профинансировано ни одного проекта по развитию социальной инфраструктуры. Как было отмечено выше, ТКС в сфере здравоохранения пока не принято. Разработка подобного документа должна основываться на как можно более широком охвате сфер здравоохранения, в которых может быть использована концепция. Несомненно, что внедрение ЧГП в здравоохранении создаст возможности для привлечения дополнительных ресурсов для развития и модернизации отечественного здравоохранения, повышения качества услуг для населения.

Разработка ТКС в сфере здравоохранения потребует активной деятельности со стороны Минздравсоцразвития РФ, а также его структурных подразделений, включая Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральную службу по труду и занятости, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи. В настоящее время Минздравсоцразвития РФ не проявляет заметной активности по внедрению принципов ЧГП в здравоохранении. В отсутствие существенного интереса у бизнеса к реализации проектов ЧГП в этой сфере важную роль по лоббированию этого направления призваны сыграть НКО, в особенности региональные, т.к. внедрение ЧГП в сфере здравоохранения может быть особенно востребовано на уровне регионов и муниципалитетов.

Особенности государственного бюджетного планирования, препятствующие ЧГП

Проекты ЧГП, как правило, имеют существенную стоимость и, как следствие, долгий период окупаемости. Одно только строительство крупного объекта может осуществляться на протяжении нескольких лет. В связи с этим частный инвестор должен иметь гарантии, что после запуска проекта его прямое или косвенное финансирование со стороны государства не будет приостановлено после очередного бюджетного года, что, учитывая специфику бюджетного процесса, представляется вполне реальным.

Логика бюджетного процесса закладывает для бизнеса серьезный элемент нестабильности в реализацию проектов ЧГП, поскольку в зависимости от изменения политической ситуации или приоритетов руководства страны бюджетное финансирование проектов может быть приостановлено. Ежегодное голосование бюджета фактически означает ежегодный риск для участников реализации проектов в сфере ЧГП.

Наглядным примером возможностей и рисков, связанных с бюджетным финансированием, служат осуществляемые в настоящее время национальные проекты. В частности, на национальный проект «Здоровье» в настоящий момент выделяются огромные средства. Однако совершенно не ясно, что станет с финансированием этого направления после завершения 2008 г., когда политические приоритеты могут существенным образом измениться. Следует заметить, что указанные риски были значительно снижены в связи с переходом на 3-летний бюджетный цикл.

Необходимые изменения в законодательстве, структуре управления и бюджетировании

В настоящее время как государственные органы власти, так и деловое сообщество в целом позитивно настроены на взаимодействие в формате ЧГП при реализации крупных проектов. Однако если этот позитивный настрой не будет подкреплен развитием соответствующей институциональной и нормативно-правовой основы ЧГП, то ожидания каждой из сторон могут не оправдаться.

Прежде всего, необходимо способствовать формированию общей благоприятной среды развития ЧГП. В проектах ЧГП отражаются все проблемы взаимодействия бизнеса и государства. Для эффективного развития ЧГП требуется, прежде всего, повышение доверия бизнеса и власти друг к другу, повышение прозрачности взаимодействия, снижение коррупции в стране. Наряду с этим требуется более широкое информирование государственных и частных кругов о самой концепции ЧГП, которая пока далеко не всеми воспринимается как важный фактор общественного развития. Важным направлением является также дальнейшее развитие нормативно-правовой базы ЧГП.

Совершенствование нормативно-правовой базы и институциональной среды ЧГП должно основываться на практике совместной реализации проектов. Однако на сегодняшний день главной проблемой для успешного развития ЧГП является отсутствие устоявшихся практик, моделей и опыта, в которых процедуры могли бы быть отработаны и алгоритмизированы понятным и стандартным образом. И даже опыт уже существующих и достаточно успешных проектов ЧГП должным образом не пропагандируется и не мультиплицируется, что отражает низкий уровень политической поддержки этой формы объединения возможностей и усилий бизнеса и государства.

Дальнейшее развитие ЧГП в России также потребует поддержки и предоставления гарантий бизнесу со стороны государства, в том числе гарантий соблюдения условий проектов при смене приоритетов социально-экономического развития как на федеральном, так и на региональном уровнях, развития компенсационных механизмов в случае нерентабельности проектов, гарантий неизменности правил тарифного регулирования и закрепления уровня минимальных тарифов, развития и процедур разрешения споров и т.п. Целесообразно закладывать и проводить эти изменения в закон «О концессионных соглашениях».

Международный опыт свидетельствует, что реализация проектов ЧГП требует координации усилий различных ведомств. Именно поэтому в странах, добившихся успеха в использовании ЧГП, были созданы специализированные государственные органы или корпорации, ответственные за реализацию проектов ЧГП. Данный опыт был бы крайне востребован в России. Использование принципа «одного окна» при организации проектов в сфере ЧГП существенно упростит задачу для компаний в случае их участия в таких проектах. Помимо работы над конкретными проектами, такой орган способствовал бы дальнейшему развитию концепции ЧГП в стране, развитию нормативно-правовой и методологической базы.

В развитых странах проекты ЧГП - это не столько крупные многомиллиардные проекты, это, прежде всего, проекты среднего или малого масштаба, направленные на улучшение качества жизни населения в конкретных регионах или муниципалитетах. Таким же путем должно двигаться и развитие проектов ЧГП в России. Поэтому сегодня в России требуется привлекать внимание органов власти, бизнеса, НКО и в целом заинтересованной общественности к многообразию возможных форм ЧГП. В данной области роль некоммерческого сектора может стать определяющей.

Создавая возможности для реализации крупных проектов общенационального масштаба, необходимо также способствовать развитию условий для средне- и маломасштабных проектов, распространению модели ЧГП на региональном уровне, а также вовлечению в эту сферу среднего и мелкого бизнеса.

Сфера здравоохранения - это именно та область, в которой такие проекты крайне необходимы для повышения качества медицинских услуг населению и внедрения современных технологий профилактики и лечения заболеваний. Однако такие перспективы для России пока еще достаточно далеки, учитывая как проблемы юридического оформления различных форм ЧГП на региональном уровне, так и сложности, связанные с практической реализацией проектов. Учитывая, что понимание преимуществ сотрудничества бизнеса и власти в рамках ЧГП еще только начинает формироваться на федеральном уровне, можно предположить, что распространение ЧГП на региональном и местном уровне потребует еще больше времени.

Важным резервом в развитии ЧГП в форме государственного контракта, а также реализации социальных благотворительных проектов российских корпораций является существенное повышение числа и объемов государственных заказов и корпоративных пожертвований на оказание различных услуг, в том числе и медицинских, на тендерной основе в среде российских НКО. Такая практика используется во многих развитых странах мира, поскольку качество и эффективность этой работы, реализуемой НКО, как правило, существенно выше, чем государственных служб и ведомств. К тому же, и персонал компаний не отвлекается на непрофильную для них работу. Это, однако, не означает, что наиболее технологически и профессионально сложные медицинские услуги могут и должны быть переданы в НКО от ведущих и компетентных государственных и частных медучреждений.

Роль государства, бизнеса и НКО в развитии ЧГП

Для более активного использования ЧГП в области здравоохранения государство, бизнес и гражданское общество должны проявить активность в равной мере. Учитывая тот факт, что здравоохранение не воспринимается государственными структурами, в том числе - действующими в области здравоохранения, как приоритетная сфера реализации проектов ЧГП, НКО должны привлечь внимание федеральных и региональных властей к возможностям использования ЧГП в здравоохранении.

Здравоохранение также не воспринимается и деловым сообществом как важная область для совместной кооперации с государством. Согласно исследованиям Ассоциации менеджеров, проекты в сфере транспортной инфраструктуры, ЖКХ, энергетики, строительства и промышленности представляют для компаний гораздо больший интерес, чем сфера здравоохранения. Так, интерес компаний к сфере транспортной инфраструктуры более чем в 3,5 раза выше, чем к здравоохранению, а к ЖКХ - более чем в 3 раза.

Показательным примером использования модели ЧГП в здравоохранении служит проект создания Нижегородского онкологического научного центра (НОНЦ). Этот проект разрабатывается уже несколько лет. Для разработки плана развития проекта с использованием механизмов ЧГП были привлечены ведущие британские консультанты, имеющие 25-летний опыт в этой области.

Тем не менее проект продвигается очень медленно. Одна из причин - отсутствие интереса к проектам ЧГП в российском здравоохранении. По мнению директора российского офиса «Грант Торнтон» В.Кипчатова, в российском здравоохранении до сих пор нет интереса к ЧГП, также до сих пор нет не только специальных подразделений, но и конкретных специалистов, отвечающих за данную сферу: «Чтобы построить НОНЦ, эту глыбу придется сдвигать не только на региональном, но и на общегосударственном уровне». По мнению участников проекта, внедрение успешного мирового опыта ЧГП в области здравоохранения на опыте НОНЦ будет означать сдвиг и начало глубокого реформирования существующего в российской медицине порядка.

Одним из объяснений отсутствия интереса к проектам ЧГП в здравоохранении со стороны бизнеса и государства служит недостаточная информированность делового сообщества и органов власти о возможных формах взаимодействия с использованием механизмов ЧГП в области здравоохранения. Другая причина - недостаточно высокая стоимость проектов в сфере здравоохранения. Компаниям проще самостоятельно профинансировать строительство больницы или лечебного центра и затем оперировать этим объектом на правах частной собственности, чем использовать сложный и недостаточно проработанный механизм ЧГП.

В то же время все более активной становится деятельность бизнеса в области поддержки и развития здравоохранения, осуществляемая в рамках корпоративной социальной ответственности (КСО). Многие крупные компании вкладывают существенные ресурсы в развитие больниц, поликлиник, лечебных центров, санаториев, особенно в регионах своего присутствия. Создаваемые и поддерживаемые бизнес-структурами в тесном сотрудничестве с государственными органами объекты инфраструктуры здравоохранения служат важным вкладом в поддержание должного уровня медицинского обслуживания населения. В рамках КСО компании также софинансируют проекты в сфере профилактики, лечения, диагностики, вакцинации против различных заболеваний и пр.

Однако такие социальные инвестиции в форме благотворительной поддержки со стороны российских компаний, в отличие от ЧГП, носят зачастую разовый и несистемный характер и меняются в зависимости от текущих интересов власти и бизнеса в конкретных ситуациях и регионах. Основное отличие корпоративной благотворительности от бизнес-проектов ЧГП состоит в том, что проекты ЧГП, с точки зрения делового сообщества, направлены на извлечение прибыли, в то время как КСО и благотворительность не ставят перед собой таких целей.

Еще одной формой развития местных сообществ, в том числе в сфере здравоохранения, являются фонды местных сообществ. По своему содержанию эта форма близка к ЧГП. Фонды финансируются за счет крупного и среднего бизнеса, органов власти, частных лиц, международных грантов. В попечительский совет фонда, как правило, входят представители всех трех секторов: НКО, власти и бизнеса. В Российской Федерации в настоящее время уже действуют 20 фондов местных сообществ и число их постепенно растет.

С 2003 г. функционирует Партнерство (ассоциация) фондов местных сообществ, призванное организовывать обмен опытом в этой области и дальнейшее распространение этой формы эффективного трехстороннего взаимодействия на новые регионы страны. Хотя такая институциональная форма объединения усилий бизнеса, государства и НКО и не является ЧГП как таковой, однако в условиях непосредственного участия НКО в соединении финансовых усилий государственных органов и бизнеса в различных сферах деятельности обеспечивается их прозрачность, некоррупционность и высокая эффективность. Тем не менее, она может все же рассматриваться как еще одна форма ЧГП. Просто в данном варианте партнерства роль НКО не ограничивается функциями поддержки, консультирования и обучения, а институционализируется в форме равноправного партнерства с бизнесом и государственной властью.

Другим примером организующей роли НКО в рамках ЧГП может служить проект Российского медиа-партнерства, в рамках которого некоммерческая организация «Трансатлантические партнеры против СПИДа» берет на себя координирующую роль, используя потенциал коммерческих медиа как эффективного информационного носителя, в то же время обеспечивая информационную поддержку государственной программы по профилактике ВИЧ.

* * *

Таким образом, первоочередной задачей для развития ЧГП в здравоохранении является привлечение внимания государства, бизнеса и общественности к возможностям ЧГП. Здесь активную роль призваны сыграть НКО, которые могут продемонстрировать органам власти федерального и регионального уровня, а также деловому сообществу возможности использования ЧГП. Целесообразно проведение конференций, круглых столов, распространение материалов по вопросам ЧГП с участием всех заинтересованных сторон. Только совместное обсуждение проектов, поиска путей и форм кооперации между государством и бизнесом способно сформировать понимание, повысить доверие между сторонами и, в конечном итоге, вести к развитию ЧГП в различных формах и модификациях. Наиболее эффективным способом будет реализация первых проектов ЧГП в здравоохранении, которые наглядно смогут продемонстрировать позитивные возможности от ЧГП.

В дальнейшем необходимо закрепление этих практик нормативно-правовыми рамками. Для этого, согласно нормам ФЗ «О концессионных соглашениях», необходимо разработать ТКС в отношении объектов здравоохранения. Наличие такого ТКС откроет возможности для дальнейшего распространения этой практики в области здравоохранения. Здесь активную роль призвано сыграть Министерство здравоохранения и социального развития РФ, профильный комитет Государственной Думы РФ.

Также важным направлением могло бы стать формирование единого межсекторного (государство, бизнес, НКО) центра по сбору заявок на проекты ЧГП в здравоохранении. Данный центр мог бы способствовать выстраиванию диалога с профильными ведомствами, обобщать лучшие практики в области ЧГП в здравоохранении, развивать методологию ЧГП и т.п., а также представлять интересы здравоохранения в различных государственных ведомствах.

Источники.

1. www.eu2004.ie

2. www.theparliament.com

3. www.albany.edu/sph/nephli/scholars/projects

4. www.nascio.org/publications/documents

5. www.health-policy-systems.com/content/2/1/5

6. www.weforum.org/pdf/ppp_health_summary.pdf

7. www.globalhealth.org/reports

8. www.eu2004.ie/templates

9. www.weforum.org/pdf/ppp_health_summary.pdf

10. www.globalhealth.org/reports

11. www.eu2004.ie/templates/document_file.asp?id=6200

12. www.globalhealth.org/reports/text.php3?id=295

13. www.weforum.org/pdf/ppp_health_summary.pdf

14. www.weforum.org/pdf/ppp_health_summary.pdf

15. www.eu2004.ie/templates/document_file.asp?id=6200

16. www.icnl.org/journal/vol2iss3/p_ngogov.htm

17. www.globalhealth.org/reports/text.php3?id=295

18. www.weforum.org/pdf/ppp_health_summary.pdf

19. www.eu2004.ie/templates/document_file.asp?id=5861

20. www.eu2004.ie/templates/document_file.asp?id=6200

*По материалам, подготовленным организацией "Трансатлантические партнеры против СПИДа / Глобальная бизнес-коалиция против ВИЧ/СПИДа, туберкулеза и малярии".

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100