написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 3-4 (32-33) Декабрь 2007

Государственно-частное партнерство в образовании: законодательный аспект (рабочие материалы к "Круглому столу" в Государственной Думе ФС РФ (Москва, 18.10.07), подготовленные Федеральным агентством по образованию

Определение и признаки государственно-частного партнерства

Прежде всего, требуется определить содержание понятия "государственно-частное партнерство" (ГЧП). Многие авторы отмечают, что не существует точного определения ГЧП: "терминология, используемая для описания ГЧП, не стандартизирована" [1].

Определение и признаки ГЧП в международной практике

К международным документам, определяющим сущность ГЧП, относятся:

  • рекомендательные документы Европейского Союза, среди которых "Руководство по успешным государственно-частным партнерствам" [2], изданное Генеральной дирекцией Европейской комиссии по региональной политике в марте 2003 г., и "Зеленая книга о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях" [3], выпущенная Европейской комиссией в 2004 г.;
  • рекомендательный документ Экономической комиссии ООН по Европе под названием "Руководство о частно-государственном партнерстве для целей развития инфраструктуры" [1, разработанный в рамках форума по ГЧП в целях развития инфраструктуры;
  • доклад "Правовые барьеры в неавтономном финансировании развития инфраструктуры в России", подготовленный для Европейского банка реконструкции и развития г-ном Л.Нуэлем в 2005 г. [4].

В "Руководстве по успешным государственно-частным партнерствам" и "Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях"ГЧП определяется как "форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основой целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставления услуги" [3]. Помимо этого, выделены характерные черты ГЧП:

  • долгосрочный характер отношений;
  • полное или частичное финансирование со стороны частного сектора;
  • определяющая роль партнера - частного сектора;
  • распределение рисков между частным и государственным партнером.

Схема 1. Структура функций и форм деятельности образовательных учреждений, через которые реализуется механизм ГЧП.

Образовательные учреждения, реализующие профессиональные образовательные программы

Учреждения начального профессионального образования

  • Деятельность по реализации образовательного процесса (программ начального профессионального образования)
  • Научная деятельность
  • Финансовая деятельность
  • Хозяйственная деятельность
  • Подбор и расстановка кадров
  • Участие в ассоциациях, союзах и иных объединениях с целью развития и совершенствования образования

Учреждения среднего профессионального образования

  • Деятельность по реализации образовательного процесса (программ среднего профессионального образования и иных программ при наличии лицензии)
  • Научно-исследовательская и опытно-конструкторская деятельность
  • Инновационная деятельность
  • Финансовая деятельность
  • Хозяйственная деятельность
  • Подбор и расстановка кадров

Учреждения высшего профессионального образования

  • Деятельность по реализации образовательного процесса (программ высшего профессионального образования и иных программ при наличии лицензии)
  • Научно-исследовательская деятельность и научно-методическая деятельность
  • Финансовая деятельность
  • Хозяйственная деятельность
  • Подбор и расстановка кадров
  • Прочие виды деятельности, направленные на обеспечение функционирования и развития высшего профессионального образования

Учреждения послевузовского профессионального образования

  • Деятельность по реализации образовательного процесса (программ послевузовского профессионального образования)
  • Научно-исследовательская деятельность
  • Финансовая деятельность
  • Хозяйственная деятельность
  • Подбор и расстановка кадров
  • Прочие виды деятельности, направленные на обеспечение функционирования и развития послевузовского профессионального образования

В "Руководстве по успешным государственно-частным партнерствам" ГЧП определяется как "партнерство между государственным и частным секторами с целью осуществления проекта или оказания услуги, традиционно предоставляемой государственным сектором" [2, р. 16].

В документе Экономической комиссии ООН по Европеприводится определение государственно-частного контракта как формат взаимодействия государства и бизнеса, который "включает различные формы долгосрочных контрактов, заключенных между юридическими лицами и государственными органами. Их целью является финансирование, проектирование, внедрение и управление услугами, предоставляемыми общественному сектору" [1, p. 4].

Таким образом, отличительными чертами государственно-частного контракта, оформляющего отношения ГЧП, являются:

  • долгосрочность;
  • обязательное представительство как частного, так и государственного сектора;
  • цель - оказание общественно значимых услуг.

В ряде зарубежных исследований анализируются особенности функционирования ГЧП. В качестве примера можно привести работу М.Булт-Спиринга и Г.Девульфа "Стратегические аспекты государственно-частного партнерства: международный взгляд". В ней представлено определение, в соответствии с которым к ГЧП относятся отношения между государством и частным лицом на основе осуществления проекта, оформленные в соответствии с законодательством [5, p. 16].

Кроме того, М.Булт-Спиринг и Г.Девульф выделяют следующие черты ГЧП:

  • целью соглашения является достижение "взаимной дополнительной выгоды" и выполнение совместной задачи;
  • участники при заключении соглашения руководствуются собственными интересами;
  • доходы делятся пропорционально инвестициям участников и принятием риска;
  • соглашение о сотрудничестве официально оформлено [5, p. 18].

В вышеупомянутом источнике проведен обзор по другим определениям, которые встречаются в зарубежной литературе. Он представлен ниже с указанием основной идеи. Таким образом, ГЧП - это:

1)  (идея общей создаваемой стоимости) форма взаимодействия между государственным и частным сектором длительного характера, в котором участники производят продукты или оказывают услуги, характеризующаяся разделением рисков, расходов и доходов;

2)  (идея договора и разделения рисков) институциональная форма взаимодействия между государственным и частным сектором, которые, преследуя собственные интересы, работают в целях достижения общей цели, в рамках которой стороны принимают инвестиционные риски на основе заранее определенной формы распределения доходов и расходов;

3)  (идея совместного финансирования и управления) система, в которой общественная услуга или частное предприятие финансируется и управляется посредством партнерства между правительством и одним или несколькими компаниями частного сектора;

4)  (акцент на пустой нише, которую должно заполнить ГЧП) эффективное институциональное средство сглаживания проявлений фиаско рынка в форме привлечения капитала и установления общей ответственности в операциях между государственными и частными организациями на условиях сотрудничества;

5)  (форма реформы управления)инновационный инструмент взаимодействия образовательного характера, предполагающий передачу знаний, прежде всего, от бизнеса к правительству, призванный изменить формат функционирования правительства;

6) (инструмент решения проблем)разрешение противоречий, связанных с оказанием общественных услуг, этот инструмент позволяет осуществить коммерциализацию проблем, подрывающих рыночные механизмы;

7) (моральное обновление)механизм, позволяющий сделать государственных менеджеров участниками рынка;

8) (переложение риска)средство борьбы с фискальной напряженностью со стороны правительства, а также инструмент учета частных интересов;

9) (изменение общественных услуг)адаптация административных процедур и соотнесение запросов работников в форме создания партнерства;

10)(разделение прав)горизонтальное разделение контроля: взаимоотношения между бизнесом и государством видоизменяются через существо взаимодействия и доверия, взаимовыгодное разделение ответственности, знаний, рисков, взаимные уступки и урегулирование противоречий;

11)(общий термин) отношения, возникающие между частным сектором и государственными органами, как правило, с целью привлечения частных ресурсов и/или знаний для того, чтобы способствовать созданию общественных благ и оказанию общественных услуг.

Определение и признаки ГЧП для российских условий

На основе различных дефиниций ГЧП, приведенных выше, можно определить ГЧП как систему долгосрочных отношениймежду государством и представителями частного сектора по реализации определенного проекта на заранее определенных условиях распределения доходов или неимущественных выгод, расходов и рисков.

Основополагающими признаками ГЧП являются:

  • средне- и долгосрочный характер(в соответствии с рыночной практикой в области инвестиций среднесрочные проекты - длительностью от 1 года до 3 лет, долгосрочные проекты - длительностью свыше 3 лет);
  • соглашение о сотрудничестве официально оформлено (в рамках гражданско-правовых отношений (в контрактной форме) либо вне их);
  • полное или частичное финансирование со стороны частного сектора;
  • объектом является оказание общественно значимых услуг либо создание общественно значимого продукта;
  • целью соглашения является достижение "взаимной дополнительной выгоды";
  • имеет место делениедоходов или неимущественных выгод, расходов и рисков.

С учетом вышеизложенного ГЧП в профессиональном образовании - это система долгосрочных отношений между государством (субъектами его представляющими) исубъектами частного сектора экономики по реализации проектов в сфере профессионального образования на основе объединения ресурсов и распределения доходов или неимущественных выгод, расходов и рисков.

Из данного определения вытекают основные признаки ГЧП:

1)  средне- и долгосрочный характер отношений (на срок свыше 1 года) по осуществлению деятельности в сфере профессионального образования;

2)  представительство сторон государственным и частным сектором экономики;

3)  фиксация отношений (прежде всего правовая (контрактная) или же в форме соглашений о сотрудничестве, не связанных с возникновением гражданско-правовых обязательств);

4)  совместное объединение ресурсов для осуществления деятельности;

5)  распределение рисков, расходов и результатов между сторонами (государственным и частным сектором) в соответствии с объемами их участия в реализации проектов.

При этом необходимо учитывать особенности реализации ГЧП в сфере профессионального образования, которые проявляются в выполнении следующих обязательных условий:

1)  соблюдение приоритетов социально-экономической политики государства в сфере профессионального образования, а именно - обеспечение качественного образования и его равной доступности для всех граждан РФ, сохранение и выполнение всего объема социальных задач, стоящих перед государственными и муниципальными образовательными учреждениями (ОУ), своевременное и адекватное удовлетворение потребностей общества и экономики в высококвалифицированных трудовых ресурсах;

2)  рассмотрение каждого механизма ГЧП в качестве целостного проекта, в котором должны быть определены и зафиксированы:

  • цели и задачи механизма ГЧП;
  • порядок формирования и управления партнерской деятельностью;
  • урегулирование конфликтов интересов, система внутреннего контроля и управления рисками ГЧП;
  • порядок использования доходов и порядок распределения расходов, полученных в результате реализации ГЧП;
  • права и обязанности сторон партнерства;
  • требования к каждой из сторон партнерства;
  • условия и порядок предоставления отчетности и раскрытия информации о процессе реализации партнерской деятельности;
  • условия и порядок прекращения (расформирования) партнерства.

Участники ГЧП и их интересы

Определение ГЧП в профессиональном образовании требует ограничения круга участников, которые могут вступать во взаимодействие.

От лица государства(здесь понимается в расширительном плане, включая муниципальный уровень) могут выступать:

  • органы государственной власти, в том числе органы управления образованием, и органы местного самоуправления,
  • некоммерческие организации со стопроцентным государственным участием (государственные и муниципальные учреждения, фонды, государственные корпорации), осуществляющие деятельность в сфере образования; центральным звеном ГЧП, выступающим со стороны государства, являются государственные (федеральные или находящиеся в ведении субъекта РФ) или муниципальные ОУ начального, среднего и высшего профессионального образования;
  • государственные коммерческие организации (государственные и муниципальные унитарные предприятия, реализующие программы в сфере образования).

Со стороны частного сектора экономики в партнерские отношения могут вступать:

  • коммерческие и некоммерческие организации различной организационно-правовой формы с долевым участием государства или без его участия, в том числе негосударственные ОУ;
  • физические лица.

Классификация участников представлена на схеме 2.

Схема 2. Субъекты ГЧП.

Государство

Органы власти

  • федеральные;
  • субъекта РФ (в том числе органы управления образованием);
  • местного самоуправления

Образовательные учреждения

  • государственные;
  • муниципальные

Частный сектор экономики

негосударственные:

  • частные;
  • учреждения общественных и религиозных организаций

Прочие субъекты

- государственные:

  • коммерческие организации;
  • некоммерческие организации

- физические лица;

- долевое участие или без участия государства:

  • коммерческие организации;
  • некоммерческие организации

Государство заинтересовано в развитии форм и механизмов ГЧП, т.к. реализация данных проектов служит достижению следующих целей и задач:

  • повышениеинтеллектуального, технологического, имущественного и финансового потенциала профессионального образования в качестве условия обеспечения устойчивого экономического роста и модернизации экономики России;
  • повышениеэффективности управления государственным имуществом в области профессионального образования, получение значительного бюджетного эффекта, осуществление государственных расходов с большей эффективностью, достижение относительной экономии в расходовании государственных средств);
  • расширениеимущественной и финансовой базы профессионального образования за счет привлечения внебюджетных источников финансирования;
  • обеспечениеконкурентоспособности образовательных программ, повышение их качества; стимулирование сближения фундаментального и прикладного компонентов в образовании; создание новых специальностей в соответствии с потребностями растущей экономики России;
  • удовлетворениединамично изменяющегося спроса на рынке труда; обеспечение широкой доступности для населения профессионального образования на всех его уровнях; усиление инновационной составляющей образования.

Интересами частного секторав ГЧП являются:

  • получение экономических и неэкономических выгод в результате осуществления партнерских проектов;
  • получение конкурентных преимуществ;
  • повышение качества человеческого капитала;
  • распространение информации о компании в среде потенциальных наемных рабочих и потребителей продукции и услуг компании;
  • повышение эффективности бизнес-процессов за счет внедрения результатов научных разработок;
  • новые возможности для инновационного бизнеса;
  • удовлетворение потребностей в благотворительности.

Классификация механизмов создания и функционирования ГЧП

На основе проведенного анализа ГЧП ниже приведена системная классификация механизмов создания и функционирования ГЧП по различным признакам:

  • по направлению партнерской деятельности;
  • по инструментам финансирования и иного стимулирования, которые могут использоваться государством в ГЧП;
  • по инструментам финансирования, используемым бизнесом;
  • по механизмам распределения расходов и рисков в рамках ГЧП;
  • по выгодам, получаемым участниками.

Направления партнерской деятельности:

1)  управление имуществом государственных ОУ:

  • управление и распоряжение имуществом ОУ в пределах прав и с учетом ограничений, закрепленных российским законодательством, в том числе:
  • осуществление фактических и юридических действий с имуществом, закрепленным за ОУ, в интересах ОУ и на основе гражданско-правовых отношений между ним и лицом, осуществляющим управление;
  • эксплуатация и модернизация существующих объектов имущества;
  • сдача объектов имущества в аренду;
  • вклад имущества для осуществления партнерских проектов;

2)  осуществление партнерских инвестиционных проектов, преследующих коммерческие цели и направленных на расширение внебюджетных источников финансирования образовательной деятельности:

  • строительство зданий и сооружений, приобретение, установка и запуск оборудования и технологических комплексов, девелоперское освоение земельных участков, ведение хозяйственной деятельности (производство товаров, выполнение работ, предоставление услуг и др.) на контрактной основе;
  • учредительская деятельность в этой области;

3)  управление содержательным компонентом образования:

  • реализация совместных образовательных программ силами сотрудников государственных, муниципальных и негосударственных ОУ, специалистов компаний, разработка учебно-методического обеспечения;
  • проведение партнерских конференций, круглых столов, семинаров, презентаций, стажировок для повышения квалификации преподавательского состава, а также для более тесного сотрудничества между представителями практической деятельности и получателей образовательных программ;
  • издательская деятельность, нацеленная на популяризацию идей и практических решений, на основе которых осуществляется реализация различных образовательных программ;
  • создание образовательных центров или иных корпоративных институтов, направленных на осуществление программ в области подготовки или переподготовки собственных, а также сторонних кадров;

4)  экономическая поддержка образования:

  • финансирование капитальных и текущих затрат ОУ;
  • организация и финансирование стипендиальных программ для студентов;
  • организация и финансирование грантовых программ как для преподавателей, так и для студентов;
  • внедрение образовательных кредитов и различных видов льготного кредитования для людей, занятых в сфере образования;
  • организация негосударственного пенсионного обеспечения сотрудников ОУ [6];

5)  научно-исследовательская и научно-практическая деятельность:

  • организация, финансирование и проведение на партнерской основе научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ;
  • создание технополисов и технопарков [7] (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность);
  • формирование предприятий инновационного типа, венчурных фондов, бизнес-инкубаторов, центров трансфера технологий [8] (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность);
  • учреждение технико-внедренческих и инновационно-технологических зон [9] (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность).

Инструменты финансирования и иного стимулирования, которые могут использоваться государством в ГЧП:

  • снижение ставкипо региональным и местным налогам;
  • субсидии и субвенции, предоставляемые за счет бюджетных средств бизнесу для осуществления проектов в рамках ГЧП (согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.98 № 145-ФЗ данная возможность может быть предусмотрена федеральной или региональными целевыми программами, а также федеральными законами, органами субъектов РФ, решениями органов местного самоуправления в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса РФ). В качестве субсидии бюджетные средства предоставляются юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов; в качестве субвенции бюджетные средства предоставляются юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов);
  • вклад имущества в юридические лица,в форме которых создано ГЧП (от имени государства как собственника);
  • бюджетные ассигнования (в соответствии с условиями, установленными Бюджетным кодексом РФ, законодательством о государственных закупках и другими нормативными актами, регламентирующими порядок государственных расходов);
  • финансирование обеспечения размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и заключение государственного или муниципального контракта на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на срок более 1 года (в соответствии со ст. 72 Бюджетного кодекса РФ);
  • бюджетные кредиты (в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах);
  • выдача государственных и муниципальных гарантий (в соответствии со ст. 115 Бюджетного кодекса РФ государственной или муниципальной гарантией в целях настоящего Кодекса признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично);
  • инвестиционный налоговый кредит (в соответствии со ст. 66-67 Налогового кодекса РФ инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии необходимых оснований предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов (в частности, в связи с проведением научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства; осуществление внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов; выполнение этой организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению (к которым могут быть отнесены образовательные услуги);
  • отсрочки или рассрочки в уплате налогов (например, в отношении ГЧП, имеющего сезонный характер деятельности, либо при наступлении рисков - оснований, перечисленных в Налоговом кодексе РФ (ст. 61-65 Налогового кодекса РФ от 31.07.98 № 146-ФЗ));
  • компенсация снижения процентной ставки по кредитам для участников ГЧП в профессиональном образовании, выданным кредитно-финансовыми организациями (данная возможность может быть предусмотрена федеральной иди региональной целевыми программами, а также федеральными законами, органами субъектов РФ, решениями органов местного самоуправления в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса РФ);
  • предоставление обеспечений по обязательствам субъектов ГЧП в профессиональном образовании, основанным на договорах кредита, займа и лизинга;
  • осуществление государственных закупок на поставку товаров, выполнение работ (оказание услуг) по профилю, связанному с предметом ГЧП в профессиональном образовании;
  • снижение ставки арендной платы за землю и другое имущество для коммерческих организаций - участников ГЧП в профессиональном образовании;
  • содействие в маркетинге результатов, получаемых вследствие реализации партнерских проектов в рамках ГЧП; предоставление доступа к рекламе на льготных условиях для участников ГЧП.

Инструменты финансирования, используемые бизнесом:

  • прямое финансирование, заключающееся в предоставлении ресурсов по реализации конкретного проекта (финансовые вложения в инвестиционный проект, инвестирование в уставный капитал, в строительство новых имущественных объектов, в эксплуатацию существующих имущественных объектов, предоставление средств для проведения НИОКР, финансирование целевого набора студентов и т.д.);
  • косвенное финансирование, характеризующееся объединением ресурсов для удовлетворения общих потребностей субъектов сферы образования через общественные и благотворительные фонды, в том числе эндаументы;

Механизмы распределения расходов и рисков в рамках ГЧП:

  • прямое (четкое разделение, определяемое в зависимости от объектов, сроков или этапов);
  • косвенное(примерное распределение рисков и затрат с учетом нематериальных вкладов участников);

Выгоды, получаемые участниками:

  • экономические (разделение прибыли, дивиденды, скидки, пониженные процентные ставки, новая интеллектуальная собственность, прирост имущества и др.);
  • внеэкономические(решение социальных задач; создание благоприятного имиджа компаний; укрепление интеллектуальной базы образования и человеческого капитала, используемого в сфере образования; обеспечение соответствия выпускников учебных заведений структуре спроса на рынке труда и требованиям развивающейся экономики и др.).

Классификация форм ГЧП

Классификация форм ГЧП в международной практике

Взарубежной практике классификацию форм ГЧП проводят в соответствии с принятой моделью взаимодействия государства и бизнеса (см. табл. 1).Так, в "Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях" формы ГЧП подразделяются на:

· ГЧП контрактного характера;

· ГЧП институционального характера.

В рамках ГЧП контрактного характера отношения регулируются контрактами. Такая форма партнерства имеет следующие разновидности: отношения регулируются контрактами. Такая форма партнерства имеет следующие разновидности:

1)  частная финансовая инициатива(Private Finance Initiative) (PFI) (Великобритания) или "Эксплуатационная модель"(Betreibermodell) (Германия). В модели частной финансовой инициативы частные консорциумы обеспечивают финансирование проектирования и строительства объектов инфраструктуры для государственного сектора, а также их последующее содержание (эксплуатационные расходы, текущий ремонт, оплата труда обслуживающего персонала). При этом государственные органы являются прямыми пользователями объектов инфраструктуры. По завершении строительства государство начинает выплачивать частному консорциуму стоимость строительства и содержания объекта, включая начисленный процент. Средний срок контракта - 30 лет [10]. "Эксплуатационная модель" представляет собой модель организационной ифинансовой структуры, при которой проектирование, строительство общественного объекта и производство на нем передается частному партнеру [11]. Все услуги пользователю объектом частный партнер оказывает от имени и за счет государства (муниципалитета). Все правовые отношения возникают только между государством (муниципалитетом) и пользователем. При этом функционирование отдельной "эксплуатационной модели" регламентируется договором (Betreibervertrag) [12];

1)  модель "уступки"("Concessive model"). Частный партнер предоставляет общественную услугу, осуществляет строительство вместо, но под контролем государственного партнера. При недостатке платежей пользователей используются субсидии государства.

В рамках ГЧП институционального характера создается самостоятельный объект под проект. Такая форма имеет разновидности:создается самостоятельный объект под проект. Такая форма имеет разновидности:

  • совместное предприятие (англ. Joint Venture, нем. Kooperationsmodell);
  • специальная компания (Special Purpose Vehicle - SPV).

Таблица 1. Характеристика форм ГЧП в зарубежной практике. Возможности для российских условий

Параметр формы ГЧП

ГЧП контрактного характера

ГЧП институционального характера

Вид формы

Частная финансовая инициатива (PFI, Великобритания), "Эксплуатационная модель" (Betreibermodell, Германия)

Модель "уступки" ("Concessive model")

"Совместный объект"

"Объект передачи"

Характеристика

Частный партнер выполняет и управляет объектом в интересах государственного партнера. Платежи частный партнер получает регулярно только от государства

Частный партнер предоставляет общественную услугу, осуществляет строительство вместо, но под контролем государственного партнера. При недостатке платежей пользователей используются субсидии государства

Объект находится в совместном ведении государственного и частного партнеров

Объект находится под доминирующим контролем частного собственника

Примеры

"Строительство-управление передача" (Build-Operate-Transfer -ВОТ), "Проектирование-строительство-управление (Design-Build-Operate - DBO)

"Проектирование-строительство-финансирование-управление" (Design-Build-Finance-Operate - DBFO), "Проектирование-строительство-финансирование" (Design-Build-Finance - DBF)

Эндаумент-фонды, рекомендации по управлению которым выдаются донором

 

Государственный контракт, концессия, создание внутрифирменного объекта ("in-house" entity) "Строительство-владение-управление" (Build-Own-Operate - BOO), "Строительство-владение-управление-передача" (Build-Own-Operate-Transfer - BOOT)

Возможная правовая форма в России

Договор простого товарищества Концессионное соглашение

Договор подряда и другие виды договоров

Хозяйственные товарищества и общества с преобладающей долей государственного капитала

Хозяйственные товарищества и общества с преобладающей долей частного капитала

Управляющая компания

Классификация форм ГЧП в российской практике

Классификация форм ГЧПна основе различий в юридическом оформлении отношений в рамках партнерства с учетом российской практики представлена на схеме 3:

1) контрактная форма - без образования юридического лица: - без образования юридического лица:

  • договор простого товарищества [13]с закреплением существенных условий договора, прав и обязанностей участников ГЧП;
  • концессионное соглашение [14], по которому объекты сферы образования могут быть переданы от концедента концессионеру для строительства нового или модернизации существующего имущества;
  • иной договор в соответствии с действующим гражданским законодательством, в соответствии с которым стороны объединяют свои усилия для достижения конкретного проекта в сфере образования:
  • договор аренды [15];
  • договор подряда [16];
  • договор займа или кредита [17];
  • договор страхования [18];
  • договор доверительного управления имуществом [19]- передача в доверительное управление имущество, находящееся в собственности государственного ОУ, профессиональному управляющему;
  • договор поручения [20];
  • договор комиссии [21];
  • договор агентирования [22];
  • инвестиционный договор [23].
  • заключение соглашения о сотрудничестве либо подписание протокола о намерениях по осуществлению совместных действий в сфере профессионального образования (без наступления гражданско-правовых обязательств);

2) институциональная форма - образование нового юридического лица или новой институциональной конструкции: - образование нового юридического лица или новой институциональной конструкции:

  • создание коммерческой организации, в которой участники партнерства будут распределять доходы, риски и расходы пропорционально принадлежащим им долям, в форме полного или коммандитного товарищества, акционерного общества, а также общества с ограниченной или дополнительной ответственностью [24];
  • создание некоммерческой организации на основе взносов участников партнерства в форме фондов, учреждений, некоммерческого партнерства или автономной некоммерческой организации [25];
  • создание управляющей компании в целях обеспечения эффективного управления движимым и недвижимым имуществом в сфере образования с фиксацией приоритетных целей и задач, исходя из интересов общества и государства [26];
  • создание института общественного взаимодействия на основании решений органов государственного управления в форме экспертных советов, рабочих групп и др.

Схема 3. Классификация форм и механизмов ГЧП в российской практике.

Государственно-частное партнерство

Контрактная форма

Договор простого товарищества

Соглашение о сотрудничестве/протокол о намерения

Концессионное соглашение

Иной гражданско-правовой договор

Договор аренды

Договор подряда

Договор займа или кредита

Договор страхования

Инвестиционный договор

Договор доверительного управления имуществом

Договор комиссии

Договор поручения

Договор агентирования

Институциональная форма

Создание коммерческой организации

Создание некоммерческой организации

Создание управляющей компании

Создание институтов общественного взаимодействия на основании решения органов государственной власти или местного самоуправления

Выводы относительно достаточности и полноты действующего законодательства

Действующая в настоящее время нормативно-правовая база в сфере образования определяет общее правовое поле деятельности ОУ и других физических и юридических лиц в сфере образования. Базовое законодательство определяет понятие, статус и основные вопросы деятельности ОУ, в том числе экономические аспекты деятельности ОУ. Специальные нормативно-правовые акты регулируют порядок деятельности в отдельных сферах, в которых может быть реализовано ГЧП.

Вместе с тем на основе анализа основных положений базового и специального законодательства в сфере образования можно сделать вывод о недостаточности действующей нормативно-правовой базы для реализации эффективных механизмов ГЧП в сфере образования, позволяющих обеспечить не только развитие экономической базы учреждений профессионального образования, но и соблюдение конституционных прав граждан РФ на образование.

В рамках контрактной формы ГЧП в сфере образования ситуация довольно ясная - согласно действующему законодательству, государственное или муниципальное ОУ может реализовать любые механизмы ГЧП, не связанные с распоряжением или отчуждением имущества ОУ, т.е. заключать гражданско-правовые договора, направленные на реализацию партнерских, научно-исследовательских и других проектов в сфере образования, осуществление совместного финансирования деятельности ОУ или получение экономической поддержки ОУ со стороны субъектов частного сектора и др. Порядок юридического оформления таких взаимоотношений прописан нормами ГК РФ, а правоспособность ОУ осуществлять такие формы деятельности определяется положениями Закона об образовании, Закона о некоммерческих организациях, Бюджетного кодекса РФ.

Сложности в ГЧП в сфере образования возникают при реализации механизмов ГЧП институциональной формы, а также при реализации некоторых механизмов контрактной формы, которые по своей конструкции предполагают распоряжение или отчуждение имущества ОУ.

Если исходить из признаков ГЧП (взаимная выгода, четкое юридическое оформление отношений, распределение рисков и др.), то наиболее эффективные и юридически прозрачные формы ГЧП в сфере образования связаны с распоряжением имуществом ОУ и требуют четкого правового определения - это механизмы, направленные на повышение эффективности управления имуществом ОУ, а также механизмы участия ОУ в создании новых организаций.

В отношении таких конструкций нормы действующего законодательства недостаточно точно или неоднозначно определяют правовой порядок их реализации или соответствующих норм не существует:

1) Механизмы, направленные на повышение эффективности управления имуществом ОУ.

В соответствии с действующими нормами законодательства передача имущества ОУ в доверительное управление невозможна (п. 1 ст. 1003 ГК РФ). Кроме того, ОУ вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом только с согласия учредителя (например, при сдаче в аренду объектов имущества ОУ) (п. 1 ст. 298 ГК РФ).

Отчуждение имущества ОУ в целях повышения эффективности использования имущества также не может быть осуществлено без наличия согласия собственника (учредителя) и соответствующего нормативно-правового акта органа государственной власти или местного самоуправления (п. 4 ст. 39 Закона об образовании). Кроме того, невозможна приватизация ряда объектов производственной, культурной, социальной сферы, закрепленных за ОУ (п. 13 ст. 39 Закона об образовании).

Данные ограничения частично снимаются положениями Проекта закона об автономных учреждениях (АУ). В частности, через наделение АУ правом самостоятельного распоряжения имуществом АУ, не являющего особо ценным, а также за исключением случаев передачи АУ имущества другому юридическому лицу в порядке участия или учреждения. В то же время вопрос о неопределенности порядка отчуждения имущества АУ остается нерешенным.

Таким образом, в целях повышения эффективности управления имуществом ОУ при одновременном обеспечении соблюдения конституционных прав граждан в сфере образования целесообразно выделить следующие направления совершенствования нормативно-правовой базы в сфере образования:

  • определить для ОУ возможность и условия распоряжения определенными объектами имущества и доходами, полученными за счет внебюджетных источников - например, распоряжаться имуществом, приобретенным за счет внебюджетных средств, на условиях соблюдения уставных целей деятельности ОУ, информационной открытости и контроля использования такого имущества со стороны учредителя;
  • создать условия для повышения эффективности управления имуществом ОУ за счет развития контрактных форм ГЧП (например, договора аренды) - определения условий и порядка сдачи объектов имущества в аренду субъектам частного сектора.

2) Механизмы, связанные с участием ОУ в создании других юридических лиц.

В соответствии с действующим законодательством участие государственного или муниципального ОУ в создании других юридических лиц существенно затруднено. Это связано с неопределенностью порядка отчуждения государственной и муниципальной собственности в действующем законодательстве. Действие ФЗ от 21.12.01 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не распространяется на отчуждение имущества государственных и муниципальных учреждений, и в настоящее время законодательно не определены способы и порядок отчуждения имущества государственных и муниципальных учреждений, в том числе в сфере образования.

Данная неопределенность является на настоящий момент серьезным барьером для развития ГЧП в сфере образования. Проект закона об АУ также не в полной мере разрешает данный вопрос. С одной стороны, АУ вправе с согласия учредителя вкладывать имущество в уставные (складочные) капиталы других юридических лиц или иным образом передавать имущество другим юридическим лицам в качестве учредителя или участника. Но с другой стороны - если данные действия связаны с отчуждением имущества АУ, то порядок отчуждения имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью, должен быть определен нормативно-правовыми актами органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Таким образом, для дальнейшего развития ГЧП в сфере образования необходимо законодательно определить, может ли ОУ участвовать в создании других юридических лиц, а также определить порядок и условия участия ОУ в создании других юридических лиц (в какой форме, для каких целей, на каких условиях ОУ может создавать другие юридические лица, какое имущество может быть вложено в качестве вклада в уставный (складочный) капитал создаваемого юридического лица).

Кроме того, важным вопросом в развитии ГЧП в сфере образования является вопрос участия органов управления образованием в реализации механизмов ГЧП, направленных на развитие экономических механизмов в сфере образования. В настоящее время органы управления образованием вправе создавать учреждения, а участие в создании коммерческих организаций возможно только в порядке, определенном ФЗ от 21.12.01 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Возможным направлением совершенствования нормативно-правовой базы в этой области могли бы стать определенные изменения относительно роли и функций органов государственной власти и местного самоуправления как учредителей ОУ, например, по следующим механизмам ГЧП:

  • возможности участия органов государственной власти или местного самоуправления (учредителями) в создании Экспертных советов, рабочих групп и иных форм общественного взаимодействия;
  • возможности создания эндаумент-фондов для ОУ органами государственной власти или местного самоуправления (учредителями) или совместно с субъектами частного сектора;
  • возможности иного имущественного участия органов государственной власти или местного самоуправления (учредителями) в перспективных институциональных формах ГЧП для ОУ;
  • возможности участия органов государственной власти или местного самоуправления (учредителей) в механизмах ГЧП, направленных на повышение эффективности управления имуществом ОУ (например, заключения инвестиционных договоров в отношении использования имущества ОУ).

На основе проведенного анализа существующей нормативно-правовой базы, а также с учетом возможных форм и механизмов ГЧП в сфере образования, можно сделать вывод о необходимости внесения ряда изменений и уточнений в действующие нормативно-правовые акты, а также необходимости разработки и принятия дополнительных нормативно-правовых актов, что позволит создать условия для эффективного функционирования ГЧП в сфере образования.

В частности, развитию ГЧП в сфере образования будут способствовать следующие дополнения и изменения в действующем законодательстве, в том числе в рамках принятия Закона об АУ:

  • разграничение понятия ОУ и образовательной организации;
  • определение порядка отчуждения государственного или муниципального имущества, закрепленного за ОУ;
  • определение порядка и условий участия ОУ в уставных капиталах (фондах) других организаций (в особенности для АУ);
  • определение порядка распоряжения доходами и имуществом, приобретенным за счет доходов от предпринимательской деятельности;
  • определение возможных видов предпринимательской деятельности (в особенности для АУ);
  • определение полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления по участию в формах ГЧП как учредителя ОУ.

Концепция развития ГЧП в сфере образования, исходя из целей и задач управления государственным имуществом сферы образования, подлежащим сохранению в федеральной собственности (проект)

Раздел 1. Введение

Настоящая Концепция разработана в соответствии с Конституцией РФ и с учетом положений:

  • Гражданского кодекса РФ от 26.01.96 № 14-ФЗ (с изменениями от 12.08.96, 24.10.97, 17.12.99, 26.11.02, 10.01.03, 26.03.03, 11.11.03, 23.12.03, 29.12.04, 30.12.04, 21.03.05, 09.05.05, 18.07.05, 02.02.06);
  • Закона РФ 10.07.92 № 3266-1 "Об образовании" (с изменениями от 24.12.93, 13.01.96, 16.11.97, 20.07.00, 07.08.00, 27.12.00, 30.12.01, 13.02.02, 21.03.02, 25.06.02, 25.07.02, 24.12.02, 10.01.03, 07.07.03, 08.12.03, 23.12.03, 05.03.04, 30.06.04, 20.07.04, 22.08.04, 29.12.04, 09.05.05, 18.07.05, 21.07.05, 31.12.05, 16.03.06, 06.07.06);
  • Федерального закона от 22.08.96 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с изменениями от 10.07.00, 07.08.00, 27.12.00, 30.12.01, 25.06.02, 24.12.02, 10.01.03, 05.04.03, 07.07.03, 23.12.03, 22.08.04, 29.12.04, 21.04.05, 31.12.05, 06.07.06, 18.07.06, 16.10.06);
  • Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 09.09.99 № 1024);
  • Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 29.12.01 № 1756-р);
  • Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 23.12.05 № 803;
  • Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 17.05.03, 26.05.04, 10.05.06;

В Концепции рассматриваются вопросы развития ГЧП в сфере профессионального образования. При этом особое внимание в Концепции уделяется формам и механизмам ГЧП в сфере профессионального образования.

Под сферой профессионального образования понимаются ОУ профессионального образования, а также виды и направления деятельности, осуществляемые данными учреждениями в рамках целей, задач и компетенций, установленных соответствующим законодательством Российской Федерации, типовым положением об ОУ и уставом ОУ.

Развитие ГЧП в сфере профессионального образования рассматривается в следующих основных аспектах: формирование национальной модели ГЧП в сфере высшего образования (определение целей, задач, принципов функционирования ГЧП, роли и места государства в развитии ГЧП, участников ГЧП); обеспечение совершенствования системы финансирования сферы образования и повышения эффективности управления имуществом сферы образования за счет выбора и реализации наиболее эффективных форм и механизмов ГЧП, развития организационно-правовых условий и инфраструктуры, необходимых для реализации механизмов ГЧП.

Данная концепция ориентирована на государственные и муниципальные ОУ профессионального образования.

Под ГЧП в сфере профессионального образования для целей настоящей концепции понимается система долгосрочных отношений между государством (субъектами, его представляющими) и субъектами частного сектора экономики по реализации проектов в сфере профессионального образования на основе объединения ресурсов и распределения рисков, доходов и затрат.

Объектом Концепции являются отношения между субъектами государства и частного сектора в сфере профессионального образования по поводу использования материальных и нематериальных ресурсов сферы профессионального образования в целях обеспечения условий для реализации конституционных прав и потребностей граждан в сфере образования, а также для удовлетворения потребностей общества и рынка труда в качественном профессиональном образовании.

Предметом Концепции является определение целей, задач, основных принципов, форм и механизмов реализации ГЧП в сфере профессионального образования, а также основных изменений нормативно-правовой базы, регламентирующей применение механизмов ГЧП в сфере образования.

Концепция содержит следующие основные разделы:

Раздел 1. Введение.

Раздел 2. Анализ российской практики применения ГЧП в сфере профессионального образования.

Содержит краткий обзор форм и механизмов ГЧП в сфере профессионального образования, основных проблем и ограничений, препятствующих развитию ГЧП.

Раздел 3. Характеристика действующего правового поля, регламентирующего применение механизмов ГЧП в сфере образования: проблемы и недостатки.

Содержит краткий обзор ограничений в действующей нормативно-правовой базе, препятствующих развитию ГЧП в сфере образования.

Раздел 4. Национальная модель ГЧП в сфере высшего образования.

В этом разделе раскрываются основные элементы национальной модели ГЧП в сфере высшего образования - цели, задачи и принципы функционирования ГЧП в высшем образовании, роль и место государства в национальной модели ГЧП, участники ГЧП и требования, предъявляемые к ним.

Раздел 5. Организационно-экономические механизмы ГЧП в финансировании ОУ и управлении их имуществом, модели формирования и использования эндаументов в системе образования.

В данном разделе раскрываются основные организационно-экономические механизмы ГЧП в сфере образования - развитие форм и механизмов ГЧП, которые могут быть реализованы в условиях действующего законодательства; развитие перспективных форм и механизмов ГЧП в высшем образовании; развитие механизма эндаументов как перспективной модели финансирования ОУ; развитие системы регулирования, мониторинга истимулирования ГЧП.

Раздел 6. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей применение ГЧП в сфере образования.

В данном разделе рассматриваются основные направления совершенствования нормативно-правовой базы.

Раздел 7. План реализации концепции.

В данном разделе рассматриваются основные направления мероприятий по реализации Концепции.

Раздел 8. Выводы.

Раздел 2. Анализ российской практики применения ГЧП в сфере профессионального образования

ГЧП может быть реализовано в контрактной форме, не связанной с образованием юридического лица, в институциональной форме, связанной с созданием нового юридического или новой институциональной конструкции, в форме общественного взаимодействия,а также в форме соглашения без наступления гражданско-правовых обязательств.

В настоящее время в российской сфере образования возможности ГЧП используются недостаточно полно, практика применения ГЧП позволяет выделить лишь несколько примеров использования допустимых в рамках существующего законодательства форм ГЧП. Анализ и оценка имеющейся практики осложняются низким уровнем раскрытия информации о механизмах и условиях партнерства, результатах его реализации.

Среди механизмов контрактной формы существует практика взаимодействия государственных и муниципальных ОУ и субъектов частного сектора по следующим направлениям:

  • совместные проекты с университетами по проведению исследований и опытных разработок, создание исследовательского центра;
  • поддержка и модернизация университетской инфраструктуры в рамках проектов - поддержка материально-технической базы университетов, проведение реставрационных и ремонтно-восстановительных работ;
  • строительство новых объектов имущества для ОУ путем заключения инвестиционных контрактов с органами государственной власти;
  • совместное финансирование ОУ государством и субъектами частного сектора;
  • грантовая и стипендиальная поддержка студентов и преподавателей государственных ОУ со стороны бизнеса;
  • льготное кредитование и образовательные кредиты;
  • участие представителей субъектов частного сектора в разработке учебно- методического обеспечения, в образовательном процессе, руководстве кафедрами;
  • проведение конференций и семинаров;
  • организация практики для студентов ОУ на производстве компании-партнера.

Механизмы ГЧП контрактной формыв сфере образования оформляются, как правило, соответствующими гражданско-правовыми договорами - подряда, дарения, безвозмездного пользования имуществом, выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ или заключением соглашения или протокола о намерениях.в сфере образования оформляются, как правило, соответствующими гражданско-правовыми договорами - подряда, дарения, безвозмездного пользования имуществом, выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ или заключением соглашения или протокола о намерениях.

Практика реализации механизмов институциональной формы ограничивается единичными примерами по следующим направлениям:ограничивается единичными примерами по следующим направлениям:

  • учреждение субъектами частного сектора благотворительных фондов (в форме некоммерческих организаций);
  • создание исследовательских центров в форме юридических лиц, в которых участвуют государственные университеты и субъекты частного сектора;
  • открытие бизнес-школ, учредителями которых являются субъекты частного сектора - физические и юридические лица;
  • учреждение корпоративных университетов в форме некоммерческих партнерств с участием государственного университета и субъектов частного сектора.

Среди механизмов ГЧП в форме общественного взаимодействияможно выделить несколько примеров формирования попечительских советов для ОУ, в которых участвуют представители субъектов частного сектора (при этом данные советы могут иметь значительные полномочия только в негосударственных ОУ).можно выделить несколько примеров формирования попечительских советов для ОУ, в которых участвуют представители субъектов частного сектора (при этом данные советы могут иметь значительные полномочия только в негосударственных ОУ).

Вместе с тем на данный момент потенциал ГЧП в сфере образования используется не в полной мере, что подтверждается незначительным количеством проектов ГЧП, а также ОУ, которые активно взаимодействуют с субъектами частного сектора. Кроме того, практически не развиты механизмы, направленные на повышение эффективности управления имуществом в сфере образования.

Сложившаяся ситуация обусловлена, прежде всего, наличием ряда проблем и ограничений,препятствующих привлечению субъектов частного сектора в сферу профессионального образования на взаимовыгодных для обеих сторон партнерства условиях, среди которых можно выделить наиболее распространенные:

  • дефицитность действующей системы финансирования деятельности государственных и муниципальных ОУ для обеспечения повышения качества профессионального образования и инвестиционной привлекательности сферы профессионального образования [27];
  • низкая эффективность использования финансовых ресурсов, поступающих в систему профессионального образования, и управления имуществом государственных и муниципальных ОУ профессионального образования, обусловленные несовершенством действующих организационно-экономических механизмов в сфере профессионального образования [28]. В настоящее время в учреждениях профессионального образования отсутствуют реально работающие механизмы учета, мониторинга, оценки эффективности использования и контроля за целевым использованием имущества в сфере профессионального образования, что предопределяет невозможность реализации эффективного механизма контроля за имуществом, предоставленным со стороны субъектов частного сектора [29];
  • отсутствие современной учебно-лабораторной и материально-технической базы в ссузах и вузах [30]. Доля учебных заведений, требующих капитального ремонта, составляет 37-38% [31];
  • низкий уровень развития научно-исследовательской деятельности в сфере профессионального образования, особенно в высшем образовании. Слабая интеграция высшего образования и научной деятельности приводит к снижению потенциала развития научных исследований в России, снижению конкурентоспособности российского образования на международных рынках, снижению инвестиционной привлекательности сферы профессионального образования [28];
  • несоответствие уровня подготовки выпускников ОУ профессионального образования требованиям к профессиональной квалификации, предъявляемым рынком труда. Отсутствие устойчивых связей между ОУ и потенциальными работодателями приводит к возникновению дефицита кадров определенных специальностей, с одной стороны, и сложностями при трудоустройстве значительного числа выпускников учреждений профессионального образования - с другой [32];

·  отсутствие нормативно-правовой базы, позволяющей привлекать субъектов частного сектора для финансирования деятельности учреждений профессионального образования и активного участия в образовательном процессе на условиях, позволяющих обеспечить соблюдение интересов обеих сторон.

В этой связи актуальными становятся следующие направления развития ГЧПв сфере профессионального образования:

· расширение практики использования механизмов ГЧП, которые могут быть реализованы без изменения действующей нормативно-правовой базы;

· создание благоприятных организационно-правовых и экономических условий и механизмов, стимулирующих развитие практики ГЧП в сфере образования;

· развитие перспективных инновационных форм и механизмов ГЧП;

· совершенствование нормативно-правовой и нормативно-методической базы, регламентирующей применение ГЧП в сфере образования.

Раздел 3. Характеристика действующего правового поля, регламентирующего применение механизмов ГЧП в сфере образования: проблемы и недостатки

Одной из важнейших проблем, препятствующих развитию ГЧП в сфере профессионального образования, является отсутствие нормативно-правовой и методической базы (в части отраслевых и иных подзаконных нормативных актов), позволяющей реализовать эффективные механизмы ГЧП и обеспечить при этом выполнение стратегических целей и задач государства в области образования, а также интересов субъектов частного сектора как полноправного партнера государства в сфере профессионального образования.

В настоящее время в силу наличия ограничений в действующем законодательстве существенно затрудняется реализация таких механизмов ГЧП институциональной формы как создание коммерческих (или некоммерческих) организаций с участием государственного или муниципального ОУ или органов государственной власти и местного самоуправления.

Доходы и имущество, полученные ОУ от предпринимательской деятельности или за счет взносов физических и юридических лиц, поступают в оперативное управление ОУ (п. 2 ст. 299 ГК РФ), а следовательно, у ОУ не возникает права собственности на данное имущество и доходы [33].

Статья 47 Закона об образовании разрешает ОУ осуществлять долевое участие в деятельности других организаций. В то же время участие государственного или муниципального ОУ в создании других организаций будет означать передачу имущества или доходов ОУ в собственность другой организации, т.е. отчуждение имущества, закрепленного за ОУ. Однако согласно п. 4 ст. 39 Закона об образовании государственная и муниципальная собственность, закрепленная за ОУ на праве оперативного управления, может быть отчуждена только с согласия собственника и в порядке, предусмотренном нормативными актами соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. В настоящее время такой порядок не определен, а ФЗ от 21.12.01 № 128-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не действует в отношении отчуждения имущества государственных или муниципальных учреждений. Несмотря на закрепление за учреждением начального профессионального образования права собственности на денежные средства, имущество и другие объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности (п. 69 Типового положения об ОУ НПО), п. 2 ст. 299 ГК РФ не наделяет ОУ правом собственности на указанные доходы и имущество, поэтому их отчуждение фактически сильно затруднено [33].

Органы государственной власти и местного самоуправления не могут создавать некоммерческие организации, за исключением учреждений и государственной корпорации [34].

Закон об АУ не снимает существующих ограничений по участию ОУ в создании других организаций, но расширяет возможности АУ по самостоятельному распоряжению доходами и имуществом, полученными за счет внебюджетных источников.

АУ вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя (п. 5 ст. 3 Проекта закона об АУ).

АУ самостоятельно распоряжается имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного АУ за счет средств, выделенных ему учредителем. В то же время собственником имущества АУ является его учредитель. Передача имущества АУ при создании других организаций будет означать отчуждение имущества АУ. Однако согласно п. 4 ст. 39 Закона об образовании отчуждение государственной или муниципальной собственности, закрепленной за ОУ, будет возможно только с согласия собственника и в порядке, предусмотренном нормативными актами соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. В настоящее время такой порядок не определен, а ФЗ от 21.12.01 № 128-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не действует в отношении отчуждения имущества государственных или муниципальных учреждений.

Таким образом, развитие указанных механизмов институциональной формы потребует внесения изменений в действующую нормативно-правовую базу.

В условиях действующего законодательства в сфере образования также не могут быть реализованы такие механизмы ГЧП контрактной формы как:

  • доверительное управление имуществом, в том числе учреждение закрытых паевых инвестиционных фондов недвижимости (передача имущества ОУ в доверительное управление невозможна в соответствии с п. 3 ст. 1013 ГК РФ - имущество, находящееся в оперативном управлении, не может быть передано в доверительное управление);
  • вклад имущества для осуществления партнерских проектов с целью получения прибыли по договору простого товарищества (невозможно в соответствии с п. 2 ст. 1041 ГК РФ);
  • заключение долгосрочных договоров на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд (невозможно, т.к. при заключении каждого контракта необходимо выполнять процедуры, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.05 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд").

Ограниченность действующей нормативно-правовой базы, а также отсутствие методической базы не позволяет в настоящее время реализовать механизмы ГЧП, не связанные с отчуждением имущества ОУ, например:

  • управление и распоряжение имуществом ОУ в пределах прав и с учетом ограничений, закрепленных российским законодательством (с согласия учредителя);
  • осуществление партнерских инвестиционных проектов, а также совместной научно-исследовательской деятельности;
  • управление содержательным компонентом образования;
  • осуществление экономической поддержки образования (без согласия учредителя);
  • концессия как механизм ГЧП, который может быть реализован органами государственной власти или местного самоуправления в интересах ОУ.

Другим серьезным ограничением для развития потенциала ГЧП в сфере образования является действующий режим налогообложения государственных и муниципальных ОУ и субъектов частного сектора, участвующих в финансировании сферы образования.

Государственные и муниципальные ОУ имеют ограничения в использовании доходов от предпринимательской деятельности и иных внебюджетных источников, поскольку эти средства рассматриваются в качестве собственности учредителя. С другой стороны, будучи обложенными налогом на прибыль и НДС в части доходов от предпринимательской деятельности, ОУ рассматриваются государством в качестве обычных субъектов предпринимательства, чей интерес - свободно распоряжаться своими доходами после того, как произведена уплата налогов. Данный порядок налогообложения ограничивает экономический интерес государственных и муниципальных ОУ к расширению доходной базы.

Для субъектов частного сектора потенциал развития ГЧП ограничивается действующим налоговым режимом в отношении расходов на образование (расходы на финансирование образовательных проектов и ОУ, благотворительную деятельность в сфере образования): данные расходы уменьшают объемы налоговых платежей для физических лиц (вычет по налогу на доходы физических лиц в сумме расходов, но не более 25% от суммы дохода в налоговом периоде) и юридических лиц - сельскохозяйственных товаропроизводителей (по единому сельскохозяйственному налогу), но не уменьшают налоговые платежи юридических лиц по налогу на прибыль организаций.

В этой связи создание благоприятного налогового режима для участников ГЧП будет способствовать привлечению субъектов частного сектора к участию в финансировании сферы образования и реализации партнерских проектов.

В целом, в условиях действующего законодательства наблюдается недостаточный набор легальных, юридически прозрачных форм и стимулов участия субъектов частного сектора в управлении имуществом государственных и муниципальных ОУ, гарантирующих соблюдение имущественных и неимущественных интересов обоих партнеров, эффективность и взаимовыгодность партнерства.

Совершенствование нормативно-правовой базы, в том числе в сфере налогового законодательства, а также в области разработки методической базы является одним из важнейших направлений развития ГЧП в сфере профессионального образования.

Раздел 4. Национальная модель ГЧП в сфере высшего образования

Целью ГЧП в высшем образовании является создание ресурсных и финансовых условий для повышения эффективности и конкурентоспособности сферы высшего образования, роста инвестиционной привлекательности финансового потенциала высших учебных заведений, совершенствования экономических механизмов при одновременном обеспечении высокого качества образовательных услуг и соблюдении конституционных прав граждан в сфере образования.

Поставленная цель достигается через решение последовательного ряда задач, учитывающих стратегические цели государственной политики в области образования и организационно-правовые возможности создания ГЧП в Российской Федерации.

Настоящий перечень задач создания и функционирования ГЧП в сфере высшего образования приводится в соответствии с Конституцией РФ, Федеральной целевой программой развития образования на период 2006-2010 гг. создания и функционирования ГЧП в сфере высшего образования приводится в соответствии с Конституцией РФ, Федеральной целевой программой развития образования на период 2006-2010 гг. [35] и приоритетными направлениями ГЧП:

  • построение эффективной системы управления имуществом, закрепленным за ОУ, с сохранением социальной направленности его использования в виде фактических и юридических действий, имеющих целью строительство и реконструкцию зданий и сооружений, замену инженерных коммуникаций и оборудования, обеспечение средствами обучения, инвентарем, учебно-наглядными пособиями, лабораторным и научным оборудованием, приборами вычислительной и копировально-множительной техники и т.д.;
  • создание механизма добровольной экономической поддержки образования (благотворительные фонды, безвозмездное целевое финансирование) в виде финансирования капитальных затрат (приобретение основных фондов, земли, нематериальных активов) и затрат текущего характера (организация и финансирование стипендиальных и грантовых программ для преподавателей и студентов; организация и предоставление образовательных кредитов и займов; организация негосударственного пенсионного обеспечения сотрудников ОУ; приобретение предметов снабжения и расходных материалов, участие в оплате транспортных, коммунальных услуг и услуг связи и т.д.);
  • создание системы привлечения частных организаций в управление содержательным компонентом образованияпо ограниченному кругу вопросов и на условиях ограниченного объема прав путем реализации совместных образовательных программ компаний, разработки учебно-методического обеспечения; проведения партнерских конференций, круглых столов, семинаров, презентаций, стажировок для более тесного сотрудничества между представителями практической деятельности и получателей образовательных программ; организации издательской деятельности, нацеленной на популяризацию идей и практических решений, на основе которых осуществляется реализация различных образовательных программ; создание образовательных центров или иных корпоративных институтов, направленных на осуществление программ в области подготовки или переподготовки сотрудников компаний частного сектора экономики, а также работников системы образования;
  • создание партнерской основы проведения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, а также совместной научно-исследовательской деятельности (организация финансирования и создание технополисов и технопарков; формирование предприятий инновационного типа, венчурных фондов, бизнес-инкубаторов, центров трансфера технологий; учреждение технико-внедренческих и инновационно-технологических зон);

Решение поставленных задач создания и функционированияГЧП в сфере образования направлено на развитие высших учебных заведений как учебно-научно-производственных комплексов и усиление таких составляющих успешной деятельности вузов, как формирование ресурсной базы, взаимосвязь системы образования и рынка труда, расширение научно-исследовательской деятельности.

При этом специфика деятельности высших ОУ, которая заключается в приоритете развития системы образования в интересах личности, общества и государства, делает необходимым создание и сохранение действенных механизмов защиты субъектов образовательного процесса, соблюдение гарантий государства в области образования.

Принципами функционирования ГЧП в высшем образовании являются:

  • обеспечение устойчивого развития системы образования в интересах личности, общества и государства на основе баланса правовых, социальных и экономических целей его функционирования, в том числе приоритет бесплатного первого высшего профессионального и послевузовского образования в государственных и муниципальных ОУ в пределах образовательных стандартов; сохранение социальной направленности выстраиваемой системы управления имуществом ОУ в рамках ГЧП; максимальное использование возможностей благотворительного финансирования капитальных и текущих затрат высших учебных заведений;
  • сохранение фундаментальности и системности российского высшего образования, в том числе поддержание системы демократического государственно-общественного управления образованием;
  • установление ограниченного круга вопросов и строго определенного перечня прав, в пределах которых частные организации допускаются к участию в составлении и пересмотре образовательных программ высших учебных заведений;
  • повышение инвестиционной привлекательности вузов, в том числе достижение высокого качества и эффективности образования, научной и научно-технической деятельности; использование партнерских инвестиционных проектов, преследующих коммерческие цели, и направление их на расширение образовательной деятельности.

Роль государства в формировании и функционировании национальной модели ГЧП в сфере высшего образования. Государство в лице Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также органов государственной власти и местного самоуправления (Минобрнауки России, Рособразование, Росимущество, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, наделенные полномочиями по управлению государственным и муниципальным имуществом сферы образования) через механизм ГЧП осуществляет регулятивные функции и функции собственника имущества ОУ.

Регулятивная функция государства в формировании и функционировании модели ГЧП заключается в разработке идеологии национальной модели ГЧП, разработке и законодательном установлении правил функционирования ГЧП, определении состава участников и требований к ним, осуществлении контроля и надзора за соответствием деятельности ГЧП законодательству РФ.

Функции государства как собственника имущества ОУ, участвующих в ГЧП, заключаются в проведении взвешенной и последовательной политики по управлению имущественным комплексом ОУ, а также обеспечения привлечения внебюджетного финансирования высших учебных заведений в интересах повышения качества, эффективности и сохранения социальной направленности образовательного процесса как приоритетной цели государственной политики.

Таким образом, роль государствав формировании и функционировании национальной модели ГЧП в сфере высшего образования определяется следующим:

  • разработка идеологии и политики создания и функционирования ГЧП в сфере образования с учетом интересов коммерческих организаций и ОУ; координация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных на решение вопросов функционирования ГЧП;
  • формирование законченной и полноценной законодательной базы, регламентирующей вопросы создания и функционирования ГЧП и содержащей требования к составу и количеству участников, правила их взаимодействия, допустимые формы ГЧП, порядок их создания и прекращения; оказание содействия со стороны государства процессу создания института ГЧП в сфере образования;
  • создание нормативно-методической базы, включающей разработку правил допуска к участию в ГЧП коммерческих и некоммерческих организаций различных организационно-правовых форм, разработку механизмов, защищающих участников ГЧП от нарушения их прав, а также контроля целевого использования механизмов ГЧП, введение санкций за нарушение правил деятельности;
  • формирование системы раскрытия информации о деятельности ГЧП, включая состав, сроки и формы предоставления отчетности, создание публично доступных информационных баз;
  • создание и поддержание системы управления, мониторинга и надзора за деятельностью ГЧП в сфере образования, включая действенный механизм санкций и возмещения ущерба, нанесенного противоправными действиями в области ГЧП;
  • обеспечение благоприятных условий для создания не противоречащих законодательству форм ГЧП, в том числе усиление значимости социальных выгод и преимуществ, получаемых участником ГЧП, в виде повышения статуса социально-ориентированного инвестора, превращение данного статуса в фактор, повышающий стоимость бизнеса компании-инвестора; оптимизация законодательной и нормативной базы, облегчающей создание ГЧП;
  • стимулирование и инициирование создания ГЧП в сфере образования в рамках крупных проектов национального масштаба (создание технополисов, технопарков, академгородков, реализация проекта национального университета);
  • предотвращение негативного воздействия на систему образования нарушения законодательства в области ГЧП.

Идеология создания и функционированияГЧП определяет развернутую постановку цели создания института ГЧП на макроэкономическом уровне, объем мобилизованных на цели создания ГЧП ресурсов экономики, формализацию системы ценностей и задач деятельности указанного института. Она базируется на конституционных основах деятельности российского общества, предусматривающих равенство прав граждан на получение образования, защиту интересов личности, общества и государства, должный уровень образовательных услуг, ориентированных на развитие личности, формирование системы жизненных ценностей и социальных норм, соответствие мировому и российскому уровню культурного, технического и научного развития.

Такая идеология предполагает наличие приоритетных форм ГЧП, а также преимущественное использование механизмов, призванных стимулировать участие коммерческих организаций в ГЧП в виде:

  • подготовки специалистов высокого профессионального уровня;
  • применения налоговых льгот, снижения ставок по региональным и местным налогам, отсрочки или рассрочки в уплате налогов, предоставления инвестиционного налогового кредита бизнесу, принимающему участие в ГЧП, а также представления субсидий и субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ассигнований государственных и муниципальных гарантий, компенсаций снижения процентной ставки по кредитам, предоставление обеспечения и снижения ставок арендной платы;
  • повышения общественного статуса благотворителя;
  • устранения пробелов в законодательстве, детальная юридическая проработка вопросов, связанных с имуществом, находящимся в оперативном управлении, заключения долгосрочных договоров на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Приоритетными для государства формами ГЧП являются партнерские инвестиционные проекты, совместная научно-исследовательская и научно-практическая деятельность, управление имуществом ОУ, образовательная, конференциальная и издательская деятельность, экономическая и финансовая поддержка ОУ; развитие форм общественного взаимодействия в сфере образования, передача в концессию имущественных объектов сферы образования органами государственной власти или местного самоуправления, создание эндаумент-фондов для государственных и муниципальных ОУ; развитие ГЧП на основе соглашений, не налагающих гражданско-правовых обязательств.

Перспективной для применения ГЧП организационно-правовой формой вуза выступает форма АУ, которая является более открытой для субъектов частного сектора. Роль государства в формировании национальной модели ГЧП сэтой точки зрения может быть повышена за счет создания системы стимулов, во-первых, - для перехода вузов в форму АУ, а во-вторых - для обращения вузов к механизмам ГЧП. Для ускорения перехода потенциально готовых вузов в форму АУ государство должно разработать критерии оценки готовности и целесообразности вузов к такому переходу, а также ее механизм и процедуру.

Стимулирование таких вузов к применению в своей деятельности форм ГЧП возможно, в том числе, через рассмотрение ГЧП как элемента инноваций в образовательной деятельности, которая обеспечивается финансовой поддержкой со стороны государства.

Государство должно обеспечивать благоприятные внешние условия для осуществления инвестиций в сферу образования, к числу которых относится придание высокого общественного и социального статуса коммерческой организации, осуществляющей социально ориентированные инвестиции.

Социально ориентированные инвестиции являются одной из составляющих более широкой концепции социально ответственного инвестирования. Суть данной концепции проявляется в целенаправленном выборе инвестором объектов и методов инвестирования для выражения моральных принципов и убеждений и в целях содействия решению общественно значимых проблем и задач. Как правило, комплекс общественно значимых проблем можно классифицировать в рамках следующих направлений социально ответственного инвестирования - социальное (соблюдение прав человека, доступ к медицинской помощи, образованию, благотворительность и др.), этическое (отказ от инвестиций в производство и продажу оружия, военных конфликтов и др.), экологическое.

Инвесторы, в качестве которых выступают как физические лица, так и организации, государственные органы, международные организации, в своей инвестиционной деятельности могут придерживаться определенных критериев социальной ответственности перед обществом и окружающей средой. Государство, принимая и продвигая концепцию социально ответственного инвестирования на государственном уровне, выступает как самый заинтересованный и активный социально ответственный инвестор. Используя для своей инвестиционной и экономической политики принципы социальной ответственности: например, при инвестировании части средств Стабилизационного фонда РФ, при управлении пакетами акций акционерных обществ, находящихся в государственной или муниципальной собственности, оно подает пример населению и бизнесу.

Субъектов частного сектора на осуществление социально ответственных инвестиций может стимулировать осознание того, что компания, которая в своей производственной деятельности не вступает в противоречия с обществом, окружающей средой, основными моральными нормами, является более устойчивой для будущего успешного развития, имеет более привлекательную для инвесторов и партнеров репутацию, а также значительно повышает свою стоимость через развитие не только финансовых, но нефинансовых факторов.

Для реализации социально ответственного инвестирования необходимо принятие концепции социально ответственного инвестирования в Российской Федерации, определяющей общие принципы и возможные направления социально ответственных инвестиций, основные механизмы взаимодействия субъектов частного сектора, общества и государства для решения общественно значимых проблем и задач (в том числе механизмов ГЧП в таких сферах, как образование и наука, медицина, культура, транспорт и т.д.), описание результатов воздействия социально ответственного инвестирования на государственную политику, деятельность субъектов частного сектора, развитие объектов социальной сферы.

Требования к участникам ГЧП. ГЧП представляет особую форму сотрудничествамежду его субъектами (государством и бизнесом), построенную на объединении имеющихся ресурсов и использовании взаимных преимуществ его субъектами, которая преследует цель оказания общественно значимых услуг при условии достижения взаимной дополнительной выгоды на основе заранее определенной формы распределения рисков.

От лица государства субъектами ГЧП выступают: органы государственной власти, в том числе органы управления образованием, и органы местного самоуправления; некоммерческие организации со стопроцентным государственным участием (государственные и муниципальные учреждения, фонды, государственные корпорации), осуществляющие деятельность в сфере образования; государственные (федеральные или находящиеся в ведении субъекта РФ) или муниципальные ОУ начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные коммерческие организации (государственные и муниципальные унитарные предприятия, реализующие программы в сфере образования).

От лица частного сектора субъектами ГЧП выступают коммерческие и некоммерческие организации различной организационно-правовой формы собственности с долевым участием государства или без его участия, в том числе негосударственные ОУ; физические лица.

Особый статус участников ГЧП, а также приоритет общественно значимых целей его функционирования, включая социальный характер получаемых выгод и преимуществ, определяет особую систему экономических отношений между ними.

Субъекты частного сектора, наряду с получением выгод и преимуществ от участия в ГЧП, должны ориентироваться на соблюдение интересов государства в области государственной образовательной политики, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в сфере образования, а также принимать на себя определенные обязательств в рамках реализации механизма ГЧП.

В свою очередь, государство и субъекты, его представляющие, ориентируясь на достижение целей и задач ГЧП в сфере образования, должны обеспечить создание необходимых условий для эффективного взаимодействия с субъектами частного сектора, а также выполнение принятых на себя обязательств.

Таким образом, в рамках национальной модели ГЧП в сфере образования целесообразно формирование определенных требований к участникам ГЧП, выполнение которых будет способствовать достижению целей и задач ГЧП, а также соблюдению интересов субъектов частного сектора и государственных и муниципальных ОУ.

Готовность субъекта частного сектора к роли участника ГЧП определяется его правоспособностью, юридической чистотой, информационной прозрачностью и финансовой устойчивостью.

Правоспособность субъекта частного сектора определяется наличием у него гражданских прав на выполнение гражданско-правовых действий, соответствующих целям деятельности ГЧП и предусмотренных его учредительными документами, а также наличием соответствующих лицензий и разрешений органов государственной власти на осуществление деятельности, предусмотренной рамками ГЧП, в случае если такая деятельность требует наличия лицензии или разрешения.

Выполнение условия правоспособности субъектом ГЧП подтверждается также наличием у него значительного опыта устойчивого ведения бизнеса. Дополнительным критерием правоспособности может выступить членство субъекта частного сектора в саморегулируемых организациях, профессиональных союзах и объединениях.

Опыт производственной деятельности и положение на рынке (наличие клиентов в объеме не менее заданного, наличие опыта деятельности, объемы предоставляемых услуг/выполненных работ/произведенных товаров и т.п.) характеризуют операционную способность субъекта ГЧП и принимаются во внимание при определении его готовности к участию в ГЧП.

Условие юридической чистоты соблюдается субъектами частного сектора, входящими в состав ГЧП и/или выступающими инициаторами их создания, в случае если они не участвовали в судебных разбирательствах, на них не налагались санкции уполномоченных государственных органов, в их отношении не проводится процедура банкротства. Требования юридической чистоты целесообразно расширить за счет дополнительных условий: отсутствия прямых конфликтов интересов, аффилированности или зависимости от должностных лиц федеральных органов законодательной и исполнительной власти, ОУ.

В рамках требования информационной прозрачности субъекты частного сектора должны регулярно раскрывать информацию в соответствии с нормами российского законодательства, вести прозрачную систему учета и отчетности, формировать системы управления рисками, внутреннего и внешнего контроля.

Неотъемлемым требованием к субъекту частного сектора, претендующему на участие и участвующему в ГЧП, является финансовая состоятельность участника, что обусловлено необходимостью снижения рисков реализации проектов ГЧП для ОУ.

Критериями финансовой состоятельности являются: отсутствие у субъекта частного сектора просроченной задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами, убытков за последние 2 года финансово-хозяйственной деятельности; наличие инвестиционной программы, подтверждающей намерения и финансовую возможность компании участвовать в инвестиционных проектах в сфере образования, предусмотренных целями создания ГЧП.

Субъекты частного сектора, участвующие в ГЧП, должны иметь приемлемые экономические показатели деятельности в статике и динамике: объема и прироста выручки, чистой прибыли, операционной прибыли, чистых активов, ликвидности, финансовой устойчивости; рентабельности чистой прибыли, рентабельности продаж, активов, собственного капитала.

Наличие у субъектов частного сектора - участников ГЧП гарантийных механизмов выполнения принимаемых в рамках ГЧП обязательств может рассматриваться как дополнительный критерий, подтверждающий готовность участника ГЧП выполнить принимаемые обязательства.

Для определенных механизмов ГЧП целесообразно введение требования о предоставлении субъектом частного сектора технико-экономического обоснования совместного проекта, включающего подтверждение его совместимости с государственной образовательной политикой и стратегией социально-экономического развития страны - например, для проектов, направленных на расширение доходной базы ОУ или связанных со строительством и модернизацией объектов недвижимости в сфере образования. При этом принимаются во внимание уровень социально-экономического развития региона территориального расположения объекта ГЧП, соответствие целей и задач проектов ГЧП региональной политике развития образования.

Готовность ОУ к участию в ГЧП определяется его экономическим и управленческим потенциалом.

Уровень экономического потенциала ОУ определяется качеством и инновационностью образовательного процесса, степенью интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности, наличием у ОУ стратегии развития с учетом профиля деятельности, степенью открытости ОУ для взаимодействия с субъектами частного сектора, а также скоростью расширения доли ОУ на рынке образовательных услуг.

Уровень управленческого потенциала ОУ определяется степенью устойчивости структуры управления ОУ, ее гибкостью и эффективностью, профессионализмом руководящего персонала, наличием кадровой политики, информационной открытостью ОУ, ориентацией на рыночные механизмы развития, использование стандартов корпоративного поведения, наличие системы управления рисками.

Дополнительными критериями уровня развития экономического потенциала являются:

  • наличие среднесрочной программы развития вуза, учитывающих сильные и слабые стороны его территориального расположения, профиля деятельности, предпочтений абитуриентов и потребностей рынка труда;
  • наличие кадровой политики вуза, направленной на повышение профессионального уровня персонала, привлечение молодых преподавателей, обоснованный подбор и расстановку кадров, повышение доли участия профессорско-преподавательского состава в управлении ОУ, внедрение эффективных технологий управления персоналом;
  • наличие финансовой и инвестиционной политики вуза, направленной на расширение образовательной и научной деятельности за счет активного внедрения рыночных механизмов развития вуза;
  • наличие подготовленных инвестиционных проектов, перспективных для реализации через механизм ГЧП или реализованных инвестиционных проектов;
  • наличие системы раскрытия информации (юридической, образовательной, финансовой).

Таким образом, формирование и развитие национальной модели ГЧП в значительной степени определяется готовностью субъектов частного сектора и государства взаимодействовать друг с другом на партнерских началах.

Раздел 5. Организационно-экономические механизмы ГЧП в финансировании ОУ и управлении их имуществом, модели формирования и использования эндаументов в системе образования

Развитие организационно-экономических механизмов ГЧП в финансировании ОУ и управлении их имуществом является важнейшим направлением развития взаимодействия государства и частного сектора в сфере образования.

Основными направлениями совершенствования организационно-экономических механизмов ГЧП являются:

  • развитие форм и механизмов ГЧП, внедрение которых не требует изменения действующей нормативно-правовой базы;
  • внедрение перспективных форм и механизмов ГЧП;
  • формирование и развитие механизма эндаумент-фондов как перспективной модели финансирования ОУ;
  • создание системы регулирования и мониторинга ГЧП в сфере образования.

1. Развитие форм и механизмов ГЧП, реализация которых не требует изменения действующей нормативно-правовой базы. В рамках действующего нормативно-правового поля, а также с учетом специфики сферы образования, на практике могут быть реализованы механизмы ГЧП следующих форм: контрактной, институциональной, общественного взаимодействия, а также не влекущей за собой возникновения гражданско-правовых обязательств.

Организационно-экономическим механизмом ГЧП институциональной формы является долевое участие ОУ в деятельности других организаций посредством покупки акций и/или долей в уставном капитале юридического лица - частногопартнера.является долевое участие ОУ в деятельности других организаций посредством покупки акций и/или долей в уставном капитале юридического лица - частногопартнера.

Бюджетное учреждение может приобрести акции и/или доли в хозяйственном обществе. Указанная деятельность признается предпринимательской (ст. 47 Закона об образовании), источником ее осуществления являются собственные доходы ОУ, что не требует согласия учредителя. Указанное направление использования средств требует отражения в смете доходов и расходов бюджетного учреждения, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств. Для АУ участие в хозяйственных обществах возможно только с согласия учредителя, даже если источником средств являются доходы учреждения от использования имущества (п. 6 ст. 3 Закона об АУ).

Долевое участие в капитале юридического лица является одной из распространенных форм взаимодействия партнеров, позволяющих обеспечить максимальную защиту интересов обеих сторон, четкое распределение прав и обязанностей сторон, эффективный контроль использования финансовых ресурсов и мониторинг результатов деятельности юридического лица для реализации целей партнерства. Данный механизм широко используется в отношениях между юридическими лицами - представителями частного сектора, однако не получил распространения в сфере профессионального образования, где главным участником является государство в лице органов государственного власти и органов местного самоуправления, а также ОУ.

При реализации указанных механизмов необходимо учитывать ряд особенностей участия ОУ в капитале юридических лиц, которые выражаются в:

  • необходимости отражения доходов от долевого участия ОУ в капитале других юридических лиц в смете доходов и расходов, утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств;
  • соблюдении некоммерческих целей деятельности ОУ.

Данная специфика, с одной стороны, ограничивает возможности ОУ по участию в крупномасштабных проектах ГЧП, требующих четкости и прозрачности юридического и организационно-экономического оформления партнерских отношений, а с другой - уменьшает финансовую базу деятельности ГЧП в части возможности получения инвестиционного дохода от долевого участия.

В этой связи будут внедряться механизмы регулирования реализации подобных форм ГЧП как целостного проекта, определяющие:

  • возможность, порядок и условия долевого участия ОУ в уставных капиталах других юридических лиц в зависимости от приоритетности проекта ГЧП;
  • наиболее приемлемые организационно-правовые формы долевого участия ОУ в деятельности других юридических лиц, в том числе через создание для ОУ эндаументов;
  • механизмы и инструменты контроля соответствия данного механизма ГЧП целям, задачам и принципам функционирования ГЧП в рамках национальной модели ГЧП в сфере образования.

Механизмы ГЧП контрактной формы, которые являются наиболее приемлемыми и адекватными существующей специфике сферы образования и действующей нормативно-правовой базе, могут быть реализованы по следующим направлениям:, которые являются наиболее приемлемыми и адекватными существующей специфике сферы образования и действующей нормативно-правовой базе, могут быть реализованы по следующим направлениям:

1) Механизмы ГЧП в области управления имуществом. Эффективное управление имуществом ОУ является приоритетным направлением взаимодействия государства и бизнеса в сфере образования, основанного на долгосрочных партнерских отношениях ОУ и «уполномоченных компаний» - юридических лиц, выполняющих работы (предоставляющих услуги) в различных областях хозяйственной деятельности ОУ. Применение данной формы взаимодействия призвано решить комплекс проблем, связанных с недостаточным развитием материально-технической базы сферы образования.

Планируется, что реализация мероприятий в рамках данного направления будет выполняться в следующих формах:

  • осуществление фактических и юридических действий с имуществом, закрепленным за ОУ, в интересах ОУ на основе гражданско-правовых отношений (договора поручения или агентского договора)между ним и лицом, осуществляющим управление;

    Бюджетному учреждению предоставлено право распоряжаться имуществом только с согласия собственника (ст. 298 ГК РФ), но для фактической реализации указанного права требуется принятие нормативно-правового акта, регламентирующий порядок отчуждения имущества в сфере образования. Более того, статус бюджетного учреждения требует, чтобы все доходы учреждения были зачислены в доход соответствующих бюджетов (ст. 42 Бюджетного кодекса РФ).

    АУ предоставлено право самостоятельно распоряжаться имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного имущества, закрепленного за учредителем или приобретенного за счет его средств (п. 2 ст. 3 Закона об АУ), а также самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от использования имущества (п. 8 и 9 ст. 2 Закона об АУ).

  • эксплуатация и модернизация существующих объектов имущества на основе заключения долгосрочных договоров подряда;
  • сдача объектов имущества в аренду, в том числе с наложением на арендатора дополнительных обязательств по предоставлению возможности учреждению использовать объект аренды для целей, ради которых оно создано на основе договоров аренды или субаренды;

    Для бюджетного учреждения реализация механизма привлечения дополнительных средств за счет использования имущества сильно затруднена тем, что требуется получение согласия учредителя (если уполномоченная компания в рамках долгосрочного партнерства организует субарендные отношения, занимается эксплуатацией и модернизацией объектов имущества, переданных в аренду). В случае АУ порядок значительно упрощен: согласие учредителя требуется только относительно недвижимого имущества и особо ценного имущества, закрепленного за учредителем или приобретенного за счет его средств.

  • вклад имущества, приобретенного за счет собственных доходов, для осуществления партнерских проектов без цели получения дохода будет использоваться для достижения стратегических целей в сфере образования по управлению содержательным компонентом образовательного процесса, учету требований бизнеса к качеству подготовки выпускников ОУ;

    Возможен для договора простого товарищества (п. 2 ст. 1041 ГК РФ) только с согласия учредителя, поскольку имущество, вносимое учреждением и принадлежащее ему на праве оперативного управления, становится общим имуществом товарищей.

  • передача имущества в качестве займа в рамках соинвестирования строительства объектов имущества на основе договора займа будет использоваться как один из перспективных вариантов модернизации и усовершенствования материально-технической базы сферы образования;

    Для бюджетного учреждения реализация механизма возможна только с согласия учредителя, для АУ - согласие учредителя требуется только относительно недвижимого имущества и особо ценного имущества, закрепленного за учредителем или приобретенного за счет его средств (п. 2 ст. 3 Закона об АУ).

  • строительство и модернизация недвижимого имущества на основе инвестиционного договора (контракта; правовая возможность - аналогично договору соинвестирования). Такая практика уже применяется на территории г. Москвы, прогнозируется ее распространение на сферу профессионального образования других российских регионов. Более широкое применение специального типа гражданско-правового договора в сфере управления имуществом обеспечит разделение рисков и доходов, возникающих в рамках в ГЧП.

2) Механизмы ГЧП в сфере совместной инвестиционной и научно-исследовательской деятельности. Приоритетными организационно-экономическими механизмами ГЧП в рамках осуществления партнерских инвестиционных проектов, а также совместной научно-исследовательской деятельности,являются следующие:

  • передача имущества, поддержка и модернизация образовательной инфраструктуры в рамках согласованных с компанией проектов в целях объединения возможностей бизнеса и государства по построению эффективного использования инфраструктурных объектов сферы образования;
  • организация, финансирование и проведение на партнерской основе научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в целях сближения запросов компаний частного сектора на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические разработки и тематикой проводимых исследований;
  • образовательные программы в области подготовки или переподготовки кадров для корпоративных структур в целях подготовки кадров, соответствующих современным профессиональным стандартам.

Мероприятия по данному направлению планируется осуществить на основе заключения договоров дарения, безвозмездного пользования имуществом, подряда, о предоставлении услуг, о выполнении научно-исследовательских работ, трехсторонних гражданско-правовых соглашений.

Для бюджетного учреждения требуется обязательное отражение внебюджетных доходов в смете доходов и расходов с зачислением в доходы соответствующих бюджетов и последующим возвратом, в случае АУ предусмотрено самостоятельное распоряжение доходами.

3) Механизмы ГЧП по управлению содержательной составляющей образования. Реализация долгосрочных программ ГЧП в сфере управления содержательным компонентом образованияпризвана разрешить проблемы, связанные с повышением качества образовательных программ, проводимых ОУ, а также со сближением содержания образования с требованиями, выдвигаемыми со стороны компаний частного сектора. Выполнение мероприятий по данному направлению планируется проводить в разрезе:

  • проектов, связанных непосредственно с проведением образовательного процесса;
  • проектов в области проведения научно-практических и профессиональных конференций;
  • проектов в области содействия и организации издательской деятельности.

Возможно для ОУ на основе заключения договора о совместной деятельности, целью которой не является получение дохода (п. 2 ст. 1041 ГК РФ), договора подряда, договора возмездного оказания услуг с зачислением доходы в бюджет соответствующего уровня.

4) Механизмы ГЧП по экономической поддержке образования. Экономическая поддержка образованияявляется одним из механизмов, которые уже применяются в практике профессионального образования в рамках действующего законодательства, однако не получили широкого распространения. Для реализации форм партнерства ОУ согласие учредителя не требуется. Формами применения указанного механизма будут:

  • финансирование капитальных и текущих затрат ОУ на основе договора дарения или безвозмездного пользования имуществом;
  • организация и финансирование стипендиальных программ для студентов на основе заключения трехстороннего гражданско-правового договора «компания-студент-вуз»;
  • организация и финансирование грантовых программ как для преподавателей, так и для студентов на основе договоров о научно-исследовательской работе, договоров подряда, договоров возмездного оказания услуг;
  • внедрение образовательных кредитов и различных видов льготного кредитования для людей, занятых в сфере образования, на основании заключения партнерских соглашений, не несущих гражданско-правовых обязанностей, кредитных договоров, договоров на платное оказание образовательных услуг;
  • организация негосударственного пенсионного обеспечения сотрудников ОУ на основании заключения договора на негосударственное пенсионное обеспечение сотрудников ОУ.

Помимо указанных механизмов предполагается широкое распространение механизмов ГЧП, не налагающих гражданско-правовых обязательств.К таким, прежде всего, относится соглашение о долгосрочном сотрудничестве как наиболее гибкая форма для органа государственной власти или местного самоуправления и для ОУ, поскольку оно не подпадает под действие гражданского права. В рамках таких средне- и долгосрочных отношений возможно подписание отдельных гражданско-правовых договоров по выполнению работ или оказанию услуг в рамках конкретных совместных проектов.К таким, прежде всего, относится соглашение о долгосрочном сотрудничестве как наиболее гибкая форма для органа государственной власти или местного самоуправления и для ОУ, поскольку оно не подпадает под действие гражданского права. В рамках таких средне- и долгосрочных отношений возможно подписание отдельных гражданско-правовых договоров по выполнению работ или оказанию услуг в рамках конкретных совместных проектов.

Широкое распространение форм ГЧП в сфере образования может быть реализовано с учетом использования различных форм общественного взаимодействия,существующих в форме экспертных советов, общественных комитетов и позволяющих обеспечить координацию действий государственных и муниципальных органов управления образованием, ОУ, юридических и физических лиц - представителей частного сектора экономики по построению ГЧП, а также выполняющих функции общественного контроля.существующих в форме экспертных советов, общественных комитетов и позволяющих обеспечить координацию действий государственных и муниципальных органов управления образованием, ОУ, юридических и физических лиц - представителей частного сектора экономики по построению ГЧП, а также выполняющих функции общественного контроля.

Для обеспечения практики широкого распространения механизмов ГЧП в сфере профессионального образования будет разработана соответствующая нормативно-методическая база, состоящая из нормативно-методических рекомендаций, типовых положений, инструкций и других регулятивных документов. Помимо этого роль государства в расширении практики использования ГЧП в сфере образования будет выражаться в стимулировании субъектов частного сектора путем инициирования ряда крупных совместных с компаниями частного сектора проектов в области образования.состоящая из нормативно-методических рекомендаций, типовых положений, инструкций и других регулятивных документов. Помимо этого роль государства в расширении практики использования ГЧП в сфере образования будет выражаться в стимулировании субъектов частного сектора путем инициирования ряда крупных совместных с компаниями частного сектора проектов в области образования.

Реализация на практике вышеуказанных механизмов ГЧП позволит повысить эффективность управления имуществом в сфере образования, будет способствовать развитию материально-технической базы государственных и муниципальных ОУ, повысит прозрачность и эффективность взаимодействия ОУ и субъектов частного сектора. В то же время успешное применение данных механизмов ГЧП на практике невозможно без одновременного развития систем управления и финансирования ГЧП в сфере образования.

2. Перспективные формы и механизмы ГЧП в высшем профессиональном образовании и особенности его финансирования. Высшее профессиональное образование является важнейшим уровнем национальной системы образования, обеспечивающим подготовку высококвалифицированных кадров, без которых невозможно устойчивое развитие экономики страны, повышение ее конкурентоспособности на мировых рынках, социально-культурное развитие общества в целом.

В этой связи реализация перспективных высокоэффективных механизмов ГЧП, в том числе активно применяемых в западной практике, будет особенно актуальной для сферы высшего профессионального образования.

К перспективным механизмам ГЧП в высшем профессиональном образовании можно отнести различные механизмы, которые не могут быть реализованы в условиях действующего законодательства.

К механизмам ГЧП контрактной формы, являющимся перспективными, можно отнести:

  • создание коммерческих (или некоммерческих) организаций с участием государственного или муниципального ОУ, в том числе автономного ОУ;
  • учреждение коммерческих (или некоммерческих) организаций с участием государственных органов и органов местного самоуправления;
  • создание эндаумент-фондов для государственных и муниципальных ОУ в форме имущественных комплексов, не являющихся юридическим лицом и находящихся под управлением лицензированной управляющей компанией, или через механизм формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций (в соответствии с проектом закона о порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций).

Для реализации данных механизмов потребуется внесение изменений и дополнений в соответствующую нормативно-правовую базу, в том числе по вопросам о порядке отчуждения имущества ОУ, а также наличия ограничений на передачу имущества ОУ в доверительное управление. Для создания эндаумент-фондов в сфере образования потребуется внесение соответствующих изменений в законодательство о благотворительных организациях и благотворительной деятельности.

Решение вопроса о возможности отчуждения имущества ОУ в установленном порядке создавало бы для государственных и муниципальных ОУ возможность участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на условиях, предусматривающих максимально возможный объем участия, а также строго целевое использование полученных доходов на расширение доходной базы и развитие ОУ.

Перспективным является ряд механизмов ГЧП контрактной формы, реализация которых в условиях действующего законодательства невозможна,но имеет большой потенциал к существенному повышению качества высшего образования, совершенствованию системы его финансирования и повышению эффективности управления имуществом учреждений высшего образования.реализация которых в условиях действующего законодательства невозможна,но имеет большой потенциал к существенному повышению качества высшего образования, совершенствованию системы его финансирования и повышению эффективности управления имуществом учреждений высшего образования.

К механизмам государственно-частного партнерства, субъектомкоторого со стороны государства является ОУ,прежде всего, можно отнести:

  • доверительное управление имуществом ОУ, в том числе через учреждение закрытого паевого инвестиционного фонда недвижимости, в результате ожидается вовлечение в сферу образования профессиональных управляющих, способных при сохранении основных целей государственной политики в области образования существенно повысить эффективность управления имуществом;
  • вклад имущества для осуществления партнерских проектов с целью получения прибыли, который призван стать гибким инструментом использования имущества, позволяющим избежать отвлечения денежных средств и использовать принадлежащее имущество;
  • заключение долгосрочных договоров на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд, что позволит закрепить стратегическое партнерство между государством и бизнесом, позволяющее осуществлять оперативное взаимодействие для материально-технического обеспечения образовательных программ.

Для реализации указанных механизмов ГЧП на практике необходимо внесение изменений в действующую нормативно-правовую базу с целью расширения возможностей ОУ по эффективному управлению имуществом, что осуществимо в большей степени для АУ в силу их большей экономической независимости.

Перспективной формой ГЧП, субъектом которого со стороны государства может быть только орган государственной власти или орган местного самоуправления,является концессионное соглашение по строительству или реконструкции объектов имущества сферы образования. Концессионное соглашение при принятии необходимых нормативно-правовых актов станет основой для полномасштабной модернизации и переоснащения имущества сферы образования.

Применение перспективных механизмов ГЧП позволит реализовать юридически прозрачные формы взаимодействия государства и субъектов частного сектора в сфере высшего образования, обеспечивающие четкое распределение прав и обязанностей участников партнерства и соблюдение целей и задач ГЧП в сфере образования. При построении эффективной системы управления и мониторинга ГЧП в сфере образования значительно повысится ее инвестиционная привлекательность, что будет способствовать привлечению внебюджетного финансирования и повышению эффективности управления имуществом.

3. Формирование и развитие механизма эндаументов как перспективной модели финансирования ОУ. Выполнение целей и задач ГЧП в образовании в значительной степени зависит от совершенствования действующей системы финансирования ОУ и, в особенности, от развития инновационных моделей финансирования, позволяющих привлекать средства субъектов частного сектора в сферу образования.

Механизм эндаумента (эндаумент-фонда) является одной из таких перспективных моделей финансирования ОУ, которые широко распространены в зарубежной практике и направлены на расширение участия субъектов частного сектора в финансировании сферы образования.

Несмотря на то что в настоящее время эндаумент в российской сфере образования может быть реализован через благотворительный фонд (некоммерческую организацию), учреждение таких фондов не получило распространения в связи с неблагоприятным организационно-правовым статусом и режимом налогообложения в отношении благотворительных организаций.

В этой связи условиями развития механизма эндаументов в качестве источников финансирования государственных и муниципальных ОУ являются следующие изменения конструкции благотворительных фондов по российскому законодательству:

1) Создание благоприятного налогового режима для доноров, для эндаумент- фондов и ОУ.

Для этого целесообразно реализовать следующие мероприятия:

  • введение социальных налоговых вычетов или иных налоговых льгот в отношении перечислений физическими лицами средств в эндаумент-фонд;
  • введение налоговых льгот в отношении перечислений юридическими лицами средств в эндаумент-фонд (например, отнесение в качестве расходов на себестоимость);
  • введение льготного режима налогообложения в отношении доходов эндаумент-фондов, средства из которых направляются на финансирование государственных и муниципальных ОУ;
  • появление возможности учреждения благотворительного фонда в форме обособленного имущественного комплекса, не являющегося юридическим лицом, под управлением лицензированной управляющей компании, с налоговым режимом, подобным паевым инвестиционным фондам.

Для этого целесообразно внести соответствующие изменения в законодательство о благотворительной деятельности и благотворительных организациях, определяющие статус благотворительного эндаумент-фонда как обособленного имущественного комплекса, не являющегося юридическим лицом, требования к управляющей компании, цели и порядок формирования фонда, структуру органов управления фондом, порядок управления активами фонда, систему раскрытия информации о фонде. Кроме того, в целях защиты интересов благополучателей эндаумент-фондов и реализации эффективного контроля за деятельностью фонда целесообразно определить организационную инфраструктуру фонда как обособленного имущественного комплекса, состоящую из следующих элементов:

  • специализированной организации, осуществляющей хранение активов и контроль операций управляющей компании с активами эндаумент-фонда (подобно специализированному депозитарию для паевых инвестиционных фондов);
  • оценочной компании, осуществляющей независимую оценку рыночной стоимости активов эндаумент-фонда;
  • аудиторской компании, осуществляющей аудиторскую проверку ведения бухгалтерского учета и составления отчетности эндаумент-фонда.

2) Диверсификация форм благотворительных фондов (как это происходит применительно к эндаумент-фондам в зарубежной практике, которые существуют в десятках разновидностей в зависимости от потребностей доноров, характера инвестиций и задач, стоящих перед получателями донорского финансирования).

Для этого целесообразно внести изменения в законодательство о благотворительных организациях и благотворительной деятельности, а также сформировать соответствующую методическую базу, определяющую порядок формирования и функционирования эндаумент-фондов в сфере образования в зависимости от формы фонда.

3) Разрешение органам государственной власти и органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям выступать учредителями благотворительной организации. Для этого целесообразно определить порядок и условия участия органов государственной власти и местного самоуправления в создании благотворительных организаций.

4) Возможным вариантом создания эндаумент-фондов является реализация механизма формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций, предложенного в рамках Проекта закона о порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций. Согласно данному проекту, эндаумент-фонд формируется в форме специального фонда (некоммерческой организации), благополучателями деятельности которого являются государственные или муниципальные ОУ. Фонд является собственником целевого капитала, формируемого за счет благотворительных пожертвований, и управляет им для реализации целей в сфере образования, указанных благотворителями. Для реализации механизма формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций требуется принятие соответствующего закона и внесение необходимых изменений в Налоговый кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ.

В целом, для эффективного функционирования механизма эндаументов в сфере образования необходимо внести изменения в Закон о благотворительной деятельности и благотворительных организациях, определяющие общий порядок формирования и функционирования эндаументов:

  • цели формирования эндаумент-фондов;
  • особенности формирования эндаумент-фондов;
  • требования к донорам фонда (благотворителям), порядок передачи денежных средств фонду (на основании договора пожертвования или завещания);
  • права благотворителей в отношении информации о формировании фонда и использовании доходов фонда, а также возможности отмены пожертвования в случае нецелевого использования средств фонда или иных правонарушений;
  • порядок управления средствами эндаумент-фондов;
  • структуру органов управления, систему контроля и отчетности эндаумент-фондов.

В целом, формирование и развитие эндаумент-фондов в сфере профессионального образования будет способствовать расширению доходной базы ОУ, повышению их финансовой стабильности, привлечению субъектов частного сектора к финансированию сферы образования и участию в благотворительной деятельности.

4. Система регулирования, мониторинга и стимулирования ГЧП в сфере образования. Эффекты от применения механизмов государственно-частного партнерства будут зависеть от наличия комплексной системы управления ГЧП в сфере образования. В связи с этим одним из важных подходов к участию государства в совместных с бизнесом проектах является подход, согласно которому ГЧП должно рассматриваться как совокупность отношений, подлежащих контролю и мониторингу.

Построение системы управления и мониторинга ГЧП связано с созданием специализированных подразделений органов управления образованием на всех уровнях, на которые будут возложены функции по координации действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также ОУ на каждом из этапов создания ГЧП.

Координирующие функциибудут реализованы в части представительства интересов государства при принятии решений о распоряжении имуществом для его использования в проектах ГЧП, организации бюджетного финансирования в пределах обязательств, лежащих на государстве в ГЧП, управлении крупными проектами ГЧП, имеющими федеральное значение, включая их инвестиционную составляющую, и организации доступа к инструментам финансирования ГЧП, которыми располагает государство.

В дополнение к этому будет учрежден Экспертный совет по ГЧП Минобрнауки России по аналогии с Экспертным советом по ГЧП Минтранса России. На экспертный совет будет возложено выполнение следующих задач:

  • исследование основных проблем развития образования;
  • анализ состояния нормативно-правовой базы;
  • организация подготовки заключений по проектам ГЧП;
  • проведение консультаций и выяснение мнений представителей бизнеса, общественности, работников сферы образования по вопросам развития сферы образования;
  • осуществление иных мероприятий, направленных на наиболее полное удовлетворение потребностей сферы образования.

Помимо этого, представляется целесообразным создание обособленного юридического лица - отраслевого центра,инициирующего наиболее крупные программы ГЧП в сфере образования и осуществляющий управление ими. К выполняемым им функциям относятся инициация и участие в разработке крупных проектов ГЧП, организация документального сопровождения предпроектных процедур, подготовка технико-экономического обоснования инвестиционных проектов и проектно-сметной документации, организационное сопровождение получения разрешения на строительство объекта, координация и обеспечение согласованного взаимодействия участников инвестиционного процесса в рамках ГЧП, контроль и надзор за исполнением участниками установленного порядка и сроков реализации проектов, а также принятых условий эксплуатации объектов в порядке и объеме переданных им прав и полномочий идр.инициирующего наиболее крупные программы ГЧП в сфере образования и осуществляющий управление ими. К выполняемым им функциям относятся инициация и участие в разработке крупных проектов ГЧП, организация документального сопровождения предпроектных процедур, подготовка технико-экономического обоснования инвестиционных проектов и проектно-сметной документации, организационное сопровождение получения разрешения на строительство объекта, координация и обеспечение согласованного взаимодействия участников инвестиционного процесса в рамках ГЧП, контроль и надзор за исполнением участниками установленного порядка и сроков реализации проектов, а также принятых условий эксплуатации объектов в порядке и объеме переданных им прав и полномочий идр.

Для эффективного функционирования системы управления и мониторинга государственно-частных отношений в сфере образования будут разработаны и приняты нормативно-методические рекомендации, которые станут единой методологической основой конструкции ГЧП в разрезе каждой из его форм.

Методологическая база формы ГЧП в сфере образования будет содержать:

  • характеристику целей создания партнерства;
  • порядок его формирования;
  • характеристику системы управления партнерством, включающей детализацию прав и обязанностей участников, требований к участникам, порядок расходования средств и распределения доходов, ответственности и рисков, порядок управления рисками и разрешения конфликтных ситуаций, регламент предоставления отчетности и раскрытия информации о реализации проекта;
  • порядок прекращения партнерства.

Особое место в создании эффективной системы управления и мониторинга ГЧП в сфере образования занимает построение системы раскрытия информации,включающей состав, сроки и формы предоставления отчетности о реализации конкретного проектах в рамках ГЧП. Раскрываемая информация является основой для проведения процедур планирования, контроля и мониторинга, а также для оценки эффективности применения форм и механизмов ГЧП в сфере образования. В результате этого принимается решение о продолжении, расширении или прекращении проектов в рамках ГЧП в сфере образования.

В рамках обеспечения широкого распространения форм ГЧП в сфере образования важное значение должны иметь институты общественного взаимодействия,существующие в форме экспертных советов, общественных комитетов и позволяющие обеспечить координацию действий государственных и муниципальных органов управления образованием, ОУ, юридических и физических лиц - представителей частного сектора экономики по построению ГЧП, а также выполняющие функции общественного контроля.существующие в форме экспертных советов, общественных комитетов и позволяющие обеспечить координацию действий государственных и муниципальных органов управления образованием, ОУ, юридических и физических лиц - представителей частного сектора экономики по построению ГЧП, а также выполняющие функции общественного контроля.

В рамках создания эффективной системы регулирования и мониторинга ГЧП в сфере образования необходимо построение системы финансирования ОУ, позволяющей обеспечить благоприятные условия для участия субъектов частного сектора в финансировании ОУ.

Одним из важнейших направлений развития системы финансирования сферы образования является формирование конвейерной системы доступа к инструментам финансирования,обеспечивающим участие государства в ГЧП. К таким инструментам финансирования относится предоставление субъектам частного сектора - участникам партнерства льгот по региональным и местным налогам; субсидий и субвенций; бюджетных кредитов, инвестиционных налоговых кредитов; государственных и муниципальных гарантий; отсрочки и рассрочки в уплате налогов; компенсации снижения процентной ставки по кредитам; снижения ставки арендной платы и др.обеспечивающим участие государства в ГЧП. К таким инструментам финансирования относится предоставление субъектам частного сектора - участникам партнерства льгот по региональным и местным налогам; субсидий и субвенций; бюджетных кредитов, инвестиционных налоговых кредитов; государственных и муниципальных гарантий; отсрочки и рассрочки в уплате налогов; компенсации снижения процентной ставки по кредитам; снижения ставки арендной платы и др.

Конвейерная система обеспечения доступа к инструментам финансирования будет реализоваться через введение соответствующих нормативно-правовых актов и методических рекомендаций,регламентирующих виды инструментов, условия и порядок их предоставления, порядок взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, ОУ, субъектов частного сектора - участников ГЧП, а также механизмы контроля и мониторинга за использованием инструментов финансирования.регламентирующих виды инструментов, условия и порядок их предоставления, порядок взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, ОУ, субъектов частного сектора - участников ГЧП, а также механизмы контроля и мониторинга за использованием инструментов финансирования.

Формирование системы налогового стимулированиятакже является важным направлением развития системы финансирования сферы образования, способствующим привлечению частных инвестиций в сферу образования со стороны юридических и физических лиц, развитию благотворительной деятельности в сфере образования и расширению доходной базы самих ОУ.

В целях поощрения частных инвестиций в сферу образования будет целесообразным введение ряда налоговых стимулов:

  • освобождение от налога на добавленную стоимость издательской деятельности государственных и муниципальных ОУ;
  • введение авансового характера возмещения государственным и муниципальным ОУ сумм налога на имущество и земельного налога;
  • включение в состав себестоимости коммерческих организаций расходов на подготовку кадров через государственные и муниципальные ОУ в части получения специалистами высшего и среднего специального образования (в отличие от действующего порядка);
  • введение социальных налоговых вычетов или иных налоговых льгот в отношении перечислений физическими лицами средств в благотворительный фонд;
  • введение налоговых льгот в отношении перечислений юридическими лицами средств в благотворительный фонд или - напрямую - на благотворительные цели (например, отнесение в качестве расходов на себестоимость);
  • введение льготного режима налогообложения в отношении доходов благотворительных фондов - юридических лиц, средства из которых направляются на финансирование государственных и муниципальных ОУ;
  • создание режима налогообложения благотворительных фондов, подобных паевым инвестиционным фондам, если будет введена в действие правовая конструкция благотворительного фонда - имущественного комплекса без учреждения юридического лица.

    Таким образом, для развития системы финансирования сферы образования по указанным направлениям будет целесообразно разработать и принять нормативно-правовые акты и методические рекомендации в целях:

  • обеспечения доступа субъектов частного сектора к инструментам финансирования ГЧП, предоставляемым со стороны государства;
  • внедрения системы налоговых стимулов для развития ГЧП в сфере образования.

В целом развитие системы финансирования сферы образования позволит существенным образом расширить доходную базу ОУ, повысить экономическую стабильность их деятельности, будет способствовать развитию благотворительности в сфере образования, повышению привлекательности участия в ГЧП в сфере образования для субъектов частного сектора.

Раздел 6. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей применение механизмов ГЧП в сфере образования

Совершенствование нормативно-правовой и методической базы, ее адаптация к целям и задачам сферы образования является важнейшим условием развития ГЧП в сфере образования.

При этом совершенствование нормативно-правовой и методической базы целесообразно осуществлять в рамках основных направлений развития организационно-экономических механизмов ГЧП в сфере образования.

Вцелях развития приоритетных механизмов ГЧП, не требующих изменения действующей нормативно-правовой базыв сфере образования, целесообразно обеспечить разработку комплексной методической базы, которая позволит создать условия для широкого распространения на практике таких механизмов. В методическую базу могут быть включены методические рекомендации, направленные на обеспечение активного использования приоритетных форм и механизмов ГЧП в сфере профессионального образования.в сфере образования, целесообразно обеспечить разработку комплексной методической базы, которая позволит создать условия для широкого распространения на практике таких механизмов. В методическую базу могут быть включены методические рекомендации, направленные на обеспечение активного использования приоритетных форм и механизмов ГЧП в сфере профессионального образования.

Для развития перспективных форм и механизмов ГЧПцелесообразно обеспечить формирование нормативно-правовой и методической базы, позволяющей реализовать механизмы ГЧП, связанные с участием ОУ в создании новых организаций. Для этого будет необходимо определить:целесообразно обеспечить формирование нормативно-правовой и методической базы, позволяющей реализовать механизмы ГЧП, связанные с участием ОУ в создании новых организаций. Для этого будет необходимо определить:

  • порядок отчуждения имущества ОУ, в том числе порядок отчуждения неэффективно используемого имущества в сфере образования;
  • порядок и условия участия ОУ в создании других юридических лиц (организационно-правовая форма и цели участия, условия участия ОУ в создании других юридических лиц, виды имущества, которое может быть вложено в качестве вклада в уставный (складочный) капитал вновь создаваемого юридического лица, и максимальный объем участия, порядок распределения доходов от деятельности созданного юридического лица).

В целях формирования и развития механизма эндаументов как перспективной модели финансированияОУцелесообразно разработать и принять нормативно-правовые акты и методические рекомендации, которые будут направлены на создание благоприятного режима налогообложения для физических и юридических лиц, участвующих в финансировании ОУ, эндаумент-фондов, а также внесения необходимых изменений в законодательство о благотворительных организациях и благотворительной деятельности, позволяющих обеспечить учреждение и распространение различных форм благотворительных эндаумент-фондов в сфере образования.

В целях развития и эффективного функционирования системы мониторинга и регулирования ГЧП целесообразно разработать и принять нормативно-методические рекомендации, которые станут единой методологической основой конструкции ГЧП в разрезе каждой из его форм. целесообразно разработать и принять нормативно-методические рекомендации, которые станут единой методологической основой конструкции ГЧП в разрезе каждой из его форм.

Методологическая база формы ГЧП в сфере образования будет содержать:

  • характеристику целей создания партнерства;
  • порядок его формирования;
  • характеристику системы управления партнерством, включающей детализацию прав и обязанностей участников, требований к участникам, порядок расходования средств и распределение доходов, ответственности и рисков, порядок управления рисками и разрешения конфликтных ситуаций, регламент предоставления отчетности и раскрытия информации о реализации проекта;
  • порядок прекращения партнерства.

В рамках развития системы регулирования ГЧП целесообразно формирование нормативно-правовой и методической базы, обеспечивающей широкое применение на практике инструментов финансирования ГЧП, предоставляемых субъектам частного сектора со стороны государства, а также введение в действие системы налогового стимулирования для участников ГЧП в сфере образования. целесообразно формирование нормативно-правовой и методической базы, обеспечивающей широкое применение на практике инструментов финансирования ГЧП, предоставляемых субъектам частного сектора со стороны государства, а также введение в действие системы налогового стимулирования для участников ГЧП в сфере образования.

Таким образом, развитие нормативно-правовой и методической базы в сфере образования будет способствовать расширению возможностей ОУ по участию во взаимовыгодных партнерских проектах, привлечению субъектов частного сектора к финансированию ОУ, повышению эффективности финансирования и управления имуществом в сфере образования, реализации стратегических целей и задач государства в сфере образования.

Раздел 7. План реализации Концепции

Реализация Концепции будет осуществляться постепенно, с учетом необходимости формирования национальной модели ГЧП, изменения и дополнения нормативно-правовой базы, адаптации механизмов регулирования в сфере образования, ОУ профессионального образования, привлечения субъектов частного сектора к участию в ГЧП в сфере образования, а также на основе мониторинга и контроля за развитием ГЧП в сфере образования.

Мероприятия по реализации Концепции будут осуществлять по следующим направлениям:

  • формирование национальной модели ГЧП в сфере образования через внедрение концепции социально ориентированных инвестиций, развитие нормативно-правовой базы ГЧП в сфере профессионального образования, создание законодательной базы для перехода вузов в форму АУ;
  • развитие практики использования механизмов ГЧП, которые могут быть реализованы в условиях действующего законодательства через создание необходимой нормативно-методической базы;
  • развитие перспективных форм и механизмов ГЧП через развитие действующей нормативно-правовой базы и создание необходимой методической базы;
  • формирование и развитие системы регулирования, мониторинга и стимулирования ГЧП в сфере образования через создание специализированных подразделений органов управления образованием, координирующих выполнение проектов ГЧП, отраслевых центров, системы раскрытия информации о проектах ГЧП, системы контроля и мониторинга за реализацией ГЧП.

Раздел 8. Выводы

Реализация концепции развития ГЧП в сфере образования позволит обеспечить:

  • выполнение конституционных гарантий в сфере образования;
  • удовлетворение потребностей общества в качественном и доступном профессиональном образовании;
  • повышение инвестиционной привлекательности ОУ профессионального образования;
  • повышение эффективности использования ресурсов в системе образования;
  • расширение взаимодействия государства и субъектов частного сектора в сфере образования;
  • интеграцию образования и науки.

Нормативно-правовые акты Российской Федерации и ЕС и исследовательские работы по ГЧП в сфере образования

Документ

Наименование

Статус

Международные документы

1.

Генеральная дирекция по региональной политике ЕС

Руководство по успешным ГЧП [2]

Рекомендательный документ

2.

ЕС

Зеленая книга о ГЧП и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях [3]

Рекомендательный документ

3.

Экономическая

комиссия ООН по

Европе

Руководство о ГЧП для целей развития инфраструктуры [1]

Рекомендательный документ

4.

ЕБРР

Правовые барьеры в неавтономном финансировании развития инфраструктуры в России, 2005

Доклад Л.Нуэля

Действующие Федеральные законы РФ

1.

ФЗ РФ

«Об образовании»

Действующий

2.

ФЗ РФ

«О высшем и послевузовском профессиональном образовании» № 92-ФЗ от 10.07.00

Действующий

3.

ФЗ РФ

«Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ от 03.11.06

Действующий

4.

ФЗ РФ

«О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» № 275-ФЗ от 30.12.06

Действующий

1)

Создание эндаумент-фонда государственного учреждения образования и управление целевым капиталом через собственную управляющую компанию в соответствии с оговоренными в договоре пожертвования целями и задачами

2)

Создание эндаумент-фонда АУ образования и управление целевым капиталом через собственную управляющую компанию в соответствии с оговоренными в договоре пожертвования целями и задачами

3)

Создание общества с ограниченной ответственностью совместно с АУ образования и внесение материальных ресурсов (движимого/недвижимого имущества, денежных средств) в качестве вклада в уставный капитал данного общества и управление им в соответствии с действующим законодательством

Постановления Правительства РФ/подзаконные акты Минэкономразвития

1.

Постановление Правительства РФ

«О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы» № 803 от 23.12.05

Действующее

2.

Постановление Правительства РФ

«Об утверждении формы предложения о создании автономных учреждений» № 325 от 28.05.07

Действующее

3.

Приказ Минэкономразвития

«Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа государственного или муниципального учреждения» № 261 от 20.07.07

Действующее

4.

Постановление Правительства РФ

«О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» № 337 от 31.05.07

Действующее

5.

Постановление Правительства РФ

«Об условиях и порядке формирования задания учредителя для автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания учредителя»

Проект внесен в Правительство РФ

6.

Постановление Правительства РФ

«Об утверждении порядка опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества»

Проект внесен в Правительство РФ

7.

Постановление Правительства РФ

«О порядке осуществления функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения»

Проект находится на согласовании

8.

Постановление Правительства РФ

«Об утверждении порядка создания федерального бюджетного учреждения по решению учредителя автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности»

Проект находится на согласовании

Разработчик Минобразования и науки/Федеральное агентство по образованию

1.

Приказ Рособразования

«О ходе оптимизации сети подведомственных образовательных учреждений» № 921 от 25.05.07.

Действующее

2.

Образовательный кодекс РФ

п. 1.2. «Обзор массива действующих норм и институтов по вопросам образования, закрепленных Законом РФ «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и иными федеральными законами»

Разработка завершена. Разработчик - Сектор научных договорных работ юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова

3.

 

п. 1.4. «Аналитическая записка о пробелах, противоречиях, фактах несоответствия нормам международного права федерального законодательства по вопросам образования»

4.

 

Другие разделы находятся в стадии разработки

Разработчик - Сектор научных договорных работ юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова

5.

Конкурс ФА по образованию Ф-156 (1)

Разработка форм и механизмов ГЧП в профессиональном образовании (1 этап)

Разработка завершена. Разработчик - Финансовая

академия при Правительстве РФ, компания «Еврофинансы»

6.

Конкурс ФА по образованию Ф-156

(2)

Разработка форм и механизмов ГЧП в профессиональном образовании (2 этап)

В стадии разработки. Разработчик - Финансовая академия при Правительстве РФ, компания «Еврофинансы»

7.

Конкурс ФА по образованию Ф-209

Разработка и порядок определения условий перехода бюджетных учреждений высшего профессионального образования в автономные учреждения на основе оценки их экономического и управленческого потенциала

Разработка завершена. Разработчик - АНХ при Правительстве РФ

Примечания.

1. Guidelines on Private Public Partnerships for Infrastructure Development // UN, Economic Commission for Europe. Dec. 2000.

2. Guidelines for Successful Public-Private Partnerships // European Commission Directorate-General Regional Policy. March 2003.

3. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. Commission of the European Communities. Brussels, 30.04.04. В практике Европейского Союза Зеленая книга является документом, предлагаемым к обсуждению общественности и нацеленным на изменение действующих законов и процедур.

4. Legal Impediments to Non-Sovereign Financing of Infrastructure in Russia. Report. Valid as at November 2005. Prepared for the European Bank for Reconstruction and Development.

5. Bult-Spiering M., Dewulf G. Strategic Issues in Public-Private Partnerships: an International Perspective. Blackwell Publishing Ltd., UK, 2006.

6. Федеральный закон от 07.05.98 № 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах".

7. Пункт 6 подразд. 2 Федерального закона от 10.04.00 № 51-ФЗ "Об утверждении федеральной программы развития образования, Распоряжение Правительства РФ от 10.03.06 № 328-р "О государственной программе "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий").

8. Cтатья 17 Федерального закона от 14.06.95 № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации".

9. Федеральный закон от 22.07.05 № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации").

10. Batty D., Weaver M. Q&A: Private Finance Initiative. 2006. (society.guardian.co.uk/privatefinance/story/0„802670,00.html).

11. http://www.vbd-beratung.de/ - Die VBD Beratungsgesellschaft fur Behorden mbH. - Die VBD Beratungsgesellschaft fur Behorden mbH.

12. de.wikipedia.org.

13. Глава 55 Гражданского кодекса РФ (ч. 2) от 26.01.96 № 14-ФЗ (ГК РФ).

14. Статья 4 Федерального закона от 06.07.05 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

15. Глава 34 ГК РФ.

16. Глава 37 ГК РФ.

17. Глава 42 ГК РФ.

18. Глава 48 ГК РФ.

19. Глава 53 ГК РФ.

20. Глава 49 ГК РФ.

21. Глава 51 ГК РФ.

22. Глава 52 ГК РФ.

23. Приложение 6 к постановлению Правительства Москвы от 27.04.04 № 255-ПП.

24. Глава 4 § 2 ГК РФ.

25. Федеральный закон от 12.01.96 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

26. Глава 53 ГК РФ.

27. Кузьминов Я. Фактор экономического роста // Экономика России: XXI век. 2003. № 11.

28. Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 23.12.05 № 803, раздел "Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации".

29. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, утвержденная постановлением Правительства РФ от 09.09.04 № 1999 (разд. 2 "Управление унитарными предприятиями и учреждениями").

30. Российское образование к 2001 г. Аналитический обзор / Федеральное агентство по образованию.

31. Ежегодный Национальный доклад о состоянии и развитии системы образования (2001-2004 гг.), опубликован Федеральной службой государственной статистики (www.stat.edu.ru).

32. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года, одобренная распоряжением Правительства РФ от 29.12.01 № 1756-р.

33. Постановление ВАС РФ от 28.09.04 № 5804/04.

34. Статья 31 Федерального закона от 12.01.96 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Постановление ВАС РФ от 21.12.04 № 11359/04.

35. Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 гг., утвержденная Постановлением Правительства РФ от 23.12.05 № 803.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100