написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1-2 (30-31) Июль 2007

Особенности правого регулирования вопроса арендной платы в договоре аренды публичного имущества

Сафаралиева С.Г., директор Консультационного центра Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев

Проблема правового регулирования договора аренды публичного имущества в современном российском законодательстве связана с осуществляемыми в нашей стране экономическими преобразованиями. Переход России к рыночной форме хозяйствования неизбежно приводит к расширению сферы гражданско-правового регулирования имущественных отношений, складывающихся в различных сферах деятельности. На сегодняшний день каждое публично-правовое образование: Российская Федерация в целом, субъекты РФ, муниципальные образования - является собственником своего имущества и в этом качестве вправе самостоятельно решать, каким образом будет использовано находящееся в его собственности имущество. При этом спектр объектов государственной и муниципальной (публичной) собственности, несмотря на осуществляемую приватизацию, продолжает оставаться достаточно широким и многообразным и, следовательно, предполагающим самые разнообразные формы и методы его использования.

Арендные отношения - наиболее древние известные человечеству частноправовые отношения. Универсальный механизм договора аренды в одинаковой мере оказывается не просто приемлемой, но и объективно необходимой формой эффективного использования имущества при любом общественном устройстве, особенно в условиях рыночной экономики. Договор аренды позволяет достичь баланса между интересами арендодателя - государства и арендатора - частного собственника. Сохраняя целевое использование публичного имущества и извлекая из него прибыль, арендодатель сохраняет данный объект в своей собственности. В то же время широкие права арендатора предоставляют ему большие возможности использования этого объекта в имущественном обороте. В этой связи вопрос арендной платы является одним из важных вопросов договора аренды публичного имущества, от решения которого во многом зависит эффективность использования публичного имущества.

Пристальное внимание к данной проблеме отчасти объясняется тем, что арендная плата за эксплуатацию недвижимости, значительные объемы которой сосредоточены в собственности государства, способна стать источником существенных поступлений в бюджет. Всякое произвольное увеличение или уменьшение величины арендной платы ущемляет интересы арендатора-предпринимателя либо наносит ущерб арендодателю-государству. Просчеты ведут к негативным последствиям: к необоснованно большим доходам одних или огромным убыткам других.

Однако как в методологическом плане, так и в части практической реализации задача оптимизации системы арендных платежей представляется весьма непростой. С одной стороны, в условиях дефицита бюджета необходимо максимально адаптировать арендную политику к фактическому состоянию рынка недвижимости, прежде всего, в части ценообразования (размеров арендной платы). С другой стороны, государственные задачи поддержки малого предпринимательства и социально-значимых программ обусловливают определенные ограничения при разработке рыночно ориентированных ставок арендной платы.

Следует заметить, что гражданское законодательство (ст. 614 ГК РФ), предусматривая положения по арендной плате, устанавливает лишь обязанность арендатора своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). Порядок, условия и сроки внесения арендной платы должны определяться договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.

Исходя из определения договора аренды в современном гражданском законодательстве (предоставление арендатору за плату имущества во временное владение и пользование), следует вывод, что условие об арендной плате относится к существенным условиям всякого договора аренды. Однако договор аренды, в котором отсутствует указание на размер подлежащей взиманию с арендатора арендной платы, в отличие от общего правила, касающегося существенных условий договора (ст. 432 ГК РФ), не может быть признан незаключенным. Это стало возможным благодаря специальному правилу, установленному ГК РФ на случай, когда договором аренды не определены порядок, условия и сроки внесения арендной платы. Согласно этому правилу в подобных случаях будет считаться, что стороны ввели в договор порядок, условия и сроки внесения арендной платы, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.

Современный ГК, в отличие от Основ законодательства об аренде, отличавшихся примитивным подходом к определению размера арендной платы: амортизационные отчисления от стоимости арендованного имущества плюс часть прибыли, которая может быть получена от общественно необходимого использования взятого в аренду имущества, на уровне не ниже банковского процента, - включает целый ряд вариантов указания в договоре арендной платы. При этом значительно расширяется сфера волеизъявления сторон. Таким образом, приходим к выводу о том, что современное гражданское законодательство предусматривает лишь некоторые положения по арендной плате, в большей степени предоставляя возможность участникам договора аренды решать данный вопрос.

Думается, в условиях свободного рыночного оборота, участниками которого являются равноправные партнеры, это оправдано и необходимо.

Действительно, избрав такую форму использования имущества, как договор аренды, собственник вправе самостоятельно оценить сдаваемое в аренду имущество и соответственно определить необходимый ему размер арендной платы. В свою очередь, противоположная сторона - арендатор, заключая договор аренды, руководствуется собственными интересами, самостоятельно определяя приемлемость предполагаемой арендной платы. В итоге достигается обоюдное соглашение, выгодное обоим контрагентам.

Иная ситуация складывается по поводу аренды публичного имущества. Договор аренды публичного имущества, как отмечалось ранее, отличается особенностями, выражающимися как в субъектном составе договора, так и в его объекте. Особый правовой режим объектов договора аренды публичного имущества во многом обусловлен их высокой стоимостью, экономической значимостью, а также стремлением обеспечить публичный интерес. Значение объектов договора аренды публичного имущества для арендодателя (государства) прямо пропорционально степени участия этих объектов в гражданском, хозяйственном обороте. Тем самым объект договора выступает как способ извлечения государственных доходов. При этом для государства очень важен именно договор аренды, т.к. он позволяет не только сохранить соответствующее имущество в собственности, но и, при целевом его использовании, является постоянным источником дохода. В то же время аренда - это воспроизводство и возврат государству капитала собственности (через определенное время). Одновременно арендатор, используя имущество, выплачивая арендную плату, также имеет постоянный источник дохода (плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью). Таким образом, находясь в аренде (т.е. в обороте), объект договора аренды способствует, при сохранении прежнего, появлению нового собственника.

Предоставляется, что государству - арендодателю гораздо выгоднее передавать имущество в аренду, нежели, к примеру, продавать его. В этой связи вопрос о цене объекта аренды, на наш взгляд, один из самых важных. В то же время очевидно, что в вопросе определения арендной платы государство оказывается в двояком положении: с одной стороны, оно выступает равноправным субъектом договора аренды публичного имущества и в этом качестве правомочно решать вопросы арендной платы с противоположным контрагентом, а с другой - государство представляет публичную собственность и уже в этой роли обязано обеспечить эффективное ее использование, обеспечивая тем самым публичный интерес.

При рассмотрении вопроса регулирования договора аренды публичного имущества в правовом контексте выявляется специфика договора, обусловленная как его объектами, так и субъектами. И если в отношении объектов договора закон вносит определенную ясность (имеется возможность их определить), то в вопросе субъекта существует множество проблем. В свою очередь, данная специфика позволяет говорить об особенностях в регулировании вопроса арендной платы.

Речь в данном случае идет об отсутствии единого субъекта, представляющего государство в договоре аренды публичного имущества. Так, участвовать в договоре аренды публичного имущества в качестве арендодателя государство может как посредством государственных предприятий и учреждений, так и через систему своих органов, наделяемых общей или специальной компетенцией. В соответствии с гражданским законодательством органы государственной власти, выступающие от имени государства в имущественном обороте, действуют от его имени в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ). Тем самым органы государственной власти самостоятельно определяют «сами для себя» свою компетенцию, необходимую для выступления в обороте. Кроме того, специфика правового положения государства в российском гражданском праве проявляется и в том, что государство, будучи организацией, не признается, тем не менее, юридическим лицом (классификация субъектов гражданского права, как известно, выделяет государство как особое лицо).

Несовершенство указанных форм позволяет говорить об отсутствии единого равноправного участника договора аренды публичного имущества. Так, к примеру, сдача в аренду недвижимого имущества, являющегося федеральной собственностью и находящегося за рубежом, закрепленного на балансе государственных предприятий и учреждений, за исключением отдельно стоящих зданий, сооружений, неиспользуемых земельных участков на срок свыше 1 года, осуществлялось только по согласованию с Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом (ныне Федеральное Агентство по управлению федеральным имуществом), а на срок свыше 5 лет - по решению Правительства РФ1. Кроме того, в целях эффективного использования федерального недвижимого имущества, расположенного за рубежом, действует Предприятие по управлению собственностью за рубежом Управления делами Президента РФ (ФГУП «Госзагрансобственность»). Одной из уставных задач данного предприятия является предоставление в аренду, в том числе в пользование, объектов федеральной собственности за рубежом жилищно-коммунального и социально-культурного назначения2.

Интерес вызывает и анализ некоторых статей Положения о Федеральном Агентстве по управлению федеральным имуществом (утверждено Постановлением Правительства РФ от 27. 11.04 № 691). Так, ст. 5.31 предусматривает полномочия Федерального Агентства по управлению федеральным имуществом по заключению договоров аренды земельных участков по результатам торгов. Далее, ст. 5.28 предусматривает, что Федеральное Агентство принимает также меры для обеспечения поступления в федеральный бюджет наряду с дивидендами по находящимся в федеральной собственности акциям акционерных обществ, средств от приватизации, также и доходов от использования иного федерального имущества. Можно предположить, что под доходами от использования иного федерального имущества понимаются и доходы от сдачи федерального имущества в аренду3.

В этой связи возникают вопросы:

1) кто в данном случае, выступая от имени арендодателя, правомочен обсуждать вопрос арендной платы в договоре;

2) кому должна перечисляться в таком случае арендная плата?

Прежде всего, хотелось бы отметить, что оба эти вопроса взаимосвязаны. Так, отсутствие единого субъекта, представляющего арендодателя, позволяет манипулировать с вопросом о порядке учета арендной платы. Гражданское законодательство в решении данного вопроса полностью полагается на волю сторон договора аренды публичного имущества. В свою очередь, отсутствие единого порядка в законодательстве позволяет по-разному регулировать данные отношения.

Так, к примеру, ранее действовавшее письмо Министерства финансов РФ и Государственной налоговой службы РФ4 устанавливало порядок уплаты арендной платы при сдаче в аренду объектов недвижимости и других основных средств комитетам по управлению имуществом на основании заключенных ими договоров аренды с арендаторами в соответствии с Указом Президента РФ от 14.10.92 № 1230 «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданных в аренду».

Установленный указанным письмом порядок предусматривал ежемесячное перечисление арендной платы в соответствующий бюджет, в отличие от практики зачисления такой платы на расчетные счета комитетов по управлению имуществом с последующим перечислением ее в соответствующий бюджет.

Более того, арендная плата поступает на счет балансодержателя в случае, когда на имущество находится на балансе у балансодержателя и последний несет определенные расходы по содержанию этого имущества. В частности, движимое имущество, которое предприятие, организация и учреждение имеет право сдавать в аренду. В этом случае при сдаче имущества в субаренду получаемая арендная плата должна включаться у балансодержателя в состав нереализованных доходов и распределяться в установленном порядке в составе валовой прибыли.

В свою очередь, Федеральный закон «О железнодорожном транспорте» от 25.08.95 № 153 устанавливает особый порядок распоряжения имуществом предприятий железнодорожного транспорта, перечисления и использования средств, полученных от операций с этим имуществом, согласно которому средства, полученные от сдачи в аренду недвижимого имущества, подвижного состава и контейнеров, находящихся в федеральной собственности, зачисляются в общую сумму доходов предприятий железнодорожного транспорта и могут направляться только на приобретение подвижного состава и контейнеров, развитие производительных мощностей и строительство объектов социальной сферы указанных предприятий, на балансе которых находится это имущество.

В то же время Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 12.07.96 в ст. 6 предусматривает порядок, согласно которому доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и используются указанными организациями в качестве источника дополнительного бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы.

Постановление Правительства Москвы от 19.06.07 № 486-ПП «О порядке учета доходов от сдачи в аренду государственного имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям г. Москвы» устанавливает свой порядок учета доходов бюджета г. Москвы, получаемых от сдачи в аренду государственного имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям г. Москвы, согласно которому, в частности:

  • платежи арендаторов в полном объеме зачисляются в состав доходов бюджета г. Москвы и учитываются в качестве доходов от использования имущества в соответствии с бюджетной классификацией;
  • арендодателями обеспечивается контроль над перечислением арендаторами государственного имущества арендной платы в бюджет г. Москвы…5

Таким образом, можно заключить, что в современном российском законодательстве отсутствует единый механизм поступления, учета и расходования средств, поступающих от аренды публичной собственности. Однако и существующие различные порядки предусматриваются вне зависимости от какого-либо определенного, общепринятого критерия, способного как обеспечить максимально эффективное использование публичного имущества, так и исключить возможные злоупотребления.

В этой связи актуальным является и вопрос о фигуре балансодержателя. Не являясь, согласно нормам гражданского законодательства, субъектом договора аренды публичного имущества, балансодержатель, тем не менее, присутствует в договоре на стороне арендодателя, приобретая право участвовать в решении вопроса арендной платы. Так, только после принятия постановления Правительства РФ от 30.07.98 № 685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества»6 был установлен новый порядок внесения арендных платежей за пользование федеральным недвижимым имуществом, согласно которому арендная плата должна была перечисляться не балансодержателю, а на лицевой счет соответствующего территориального органа Минимущества (ныне Федеральное Агентство по управлению федеральным имуществом), т.е. полноценному субъекту договора аренды публичного имущества. Установление такого порядка должно было способствовать исключению злоупотреблений со стороны балансодержателей по расходованию государственных денежных средств. Как было отмечено выше, одной из задач Федерального Агентства по управлению федеральным имуществом на сегодняшний день является принятие мер, обеспечивающих поступление в федеральный бюджет наряду с другими доходов от использования федерального имущества. Думается, в данном случае речь может идти и о доходах от сдачи федерального имущества в аренду.

Однако и в этих условиях, на наш взгляд, сохраняются условия для возможных злоупотреблений. Можно сказать, что такая проблема существовала всегда. Д.И.Мейер, в частности, отмечал, что государственные органы, заключившие договоры от имени казны, «не только не имеют интереса охранять ее выгоды, но даже из личных корыстных побуждений могут действовать прямо к ее ущербу»7. М.И. Брагинский, анализируя, как данная проблема решалась в дореволюционной России, вспомнил о Положении, о казенных подрядах и поставках, где, в частности, говорится: «Договоры, с казной заключаемые, должны быть хранимы столь твердо, паки они были за собственноручным подписанием императорского величества. Если бы даже по обстоятельствам польза обеих действующих сторон требовала… оставить действие договора, а также обе стороны были на то согласны, то они не могут иметь места без разрешения высшего начальства»8.

Представляется, что существующая свобода в решении вопроса арендной платы в договоре аренды публичного имущества должна быть ограничена. Речь, однако, идет об ограничениях, вводимых исключительно в гражданском законодательстве. Данные, частноправовые нормы, хотя и находятся под воздействием публично-правовых начал, призваны не формировать, а обеспечить публичные интересы. Более того, наличие данных норм в ГК РФ раз и навсегда позволит решить так называемую проблему законотворчества субъектов. Отношения по аренде публичного имущества в субъектах РФ регулируются, как правило, законом об управлении государственным имуществом. К сожалению, на сегодняшний день нет должного научного объяснения всех процессов формирования законодательства в субъектах РФ, каждый регион вершит свое законодательство и старается поменьше информировать федеральный центр и своих соседей о своем положении. Это объясняется как желанием субъектов РФ скрыть свои недоработки от «посторонних глаз», так и боязнью того, что центр, узнав о фактах противоречия регионального законодательства федеральному, постарается принять меры по отмене коллизионных актов регионального уровня. В результате этого федеральные органы государственной власти недостаточно проинформированы о состоянии законодательства субъектов РФ. Последние, в свою очередь, живут и претворяют в жизнь собственное законодательство, зачастую противоречивое.

Так, Закон о порядке управления объектами права собственности Алтайского края предусматривает положение о том, что данные о задолженности по арендной плате, подлежащей перечислению в краевой бюджет, передаются комитетом по управлению имуществом края в Государственную налоговую инспекцию по Алтайскому краю для взыскания недоимок и применению санкций к арендаторам, своевременно не перечислившим арендную плату или перечислившим ее в неполном размере9. Представляется, что гражданско-правовая природа арендной платы не должна вызывать сомнений. В данном случае налицо вмешательство публичных начал в частноправовую сферу. Арендные отношения - это сфера регулирования гражданского, а не налогового законодательства, несмотря на то, что одним из субъектов договора, в данном случае арендодателем, выступает публично-правовое образование.

Думается, именно гражданское законодательство должно регулировать все вопросы, связанные с определением порядка, условий и сроков внесения арендных платежей по договорам аренды публичного имущества. В этой связи целесообразно считать незаключенным договор аренды публичного имущества, в котором не определены порядок, условия и сроки внесения арендной платы. Тем самым следует исключить действие правила, установленного ГК РФ, согласно которому в подобных ситуациях будет считаться, что стороны ввели в договор порядок, условия и сроки внесения арендной платы, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.

Договор аренды с участием публичной собственности преследует, как правило, публичные интересы. В связи с этим именно законом и должен предусматриваться юридический механизм, обеспечивающий контроль над соблюдением этих публичных интересов. В частности, свобода усмотрения государственного чиновника по определению условий договора должна быть сведена к минимуму. В то же время договор аренды является частью имущественного оборота, участники которого стремятся к установлению длительных и стабильных отношений. Обеспечить их соответствующими гарантиями - задача современного законодательства.

Представляется, что в данном случае необходимо, чтобы гражданское законодательство содержало императивные нормы, регулирующие условия о цене в договоре аренды публичного имущества, а именно нормы следующего характера:

1) определяющие порядок учета и расходования арендной платы;

2) предусматривающие единую методику определения размера арендной платы в отношении однородных объектов публичной собственности;

3) регулирующие порядок установления стартовых цен арендных объектов, включая пересмотр и индексацию ставок, а также установление уровня цен при возможности выкупа арендованной недвижимости.

Наличие указанных норм позволит:

  • добиться цели заключения договора аренды публичного имущества, т.е. эффективного использования объектов публичной собственности;
  • избежать злоупотреблений со стороны как арендодателя, так и арендатора;
  • обеспечить условия для цивилизованного имущественного оборота.

Примечания

1. Постановление Правительства РФ от 05.01.95 № 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом".

2. Сметанин А. Правовой механизм использования и распоряжения федеральным недвижимым имуществом, находящимся за рубежом // Право и экономика. 2007. № 1.

3. Постановление Правительства РФ от 27.11.04 № 691 "О федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом".

4. Письмо Министерства финансов РФ и Государственной налоговой службы РФ от 08.12.93 № 143/ЮУ-4-15/194н "О сроках и порядке исчисления в бюджет дивидендов и арендной платы".

5. http://www.consultant.ru/law/review/144931.html. Обзоры законодательства. Новое в Московском законодательстве.

6. СЗ РФ. 1998 № 27 Ст. 3200.

7. Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. М., 1997. Ч. 2. С. 300.

8. Брагинский М.И. Договор подряда и подобные ему договоры. М., 1999. С. 184.

9. Государственная регистрация недвижимости. Вып. 3. Земля и другие природные ресурсы: правовые акты, рекомендации: В 2-х т. Барнаул, 2000. Т. 2. С. 241.

Сафаралиева Сабина Гаджиметовна. Кандидат юридических наук. Директор Консультационного центра Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, доцент кафедры гражданского права Дагестанского государственного университета.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100