|
Государственное управление и регулирование в области природопользования, окружающей среды и сельского хозяйства в Финляндской Республике
Павлов П.Н., Главный советник департамента Государственно-правового управления Администрации Президента РФ
В Финляндской Республике вопросы природопользования, окружающей среды и сельского хозяйства рассматриваются как неразрывно связанные между собой части единой системы государственного управления и регулирования.
Указанное единство выражается в том, что государственные функции в названных трех сферах, как правило, осуществляются одними и теми же государственными органами и организациями.
Такое построение системы государственного управления и регулирования неслучайно. Данная система основывается на том, что в Финляндской Республике хозяйствующий субъект на практике часто выступает одновременно как сельскохозяйственный товаропроизводитель и как лесовладелец.
Нельзя разобраться в системе государственного управления и регулирования в Финляндской Республике, не зная структуры земель этой страны и сложившихся в ней отношениях собственности.
Финляндия относится к числу так называемых лесных держав. По статистике, в этой стране 72% суши составляют леса. Большая часть лесов находится в частной собственности. Государству принадлежит лишь 26% лесов.
Структура частной собственности на леса неоднородна.
Львиная доля лесов находится в так называемой семейной собственности (60% всех лесов Финляндии). Около 400 тыс. финских семей имеют в частной собственности лес. Любопытен тот факт, что среди этих собственников уже 40% составляют городские жители и опять же 40% - пенсионеры. Размер таких лесовладений невелик - в среднем приблизительно 30 га.
В Финляндии семейное лесное хозяйство рассматривается как источник благосостояния нации. Критические замечания по отношению к семейной собственности на леса приходилось слышать только от отдельных экологов, указывающих на трудности выкупа таких земель для создания особо охраняемых природных территорий.
Значительная часть лесов в Финляндии (более 9%) находится в частной собственности «предприятий и компаний лесной промышленности».
Остальные 5% лесов Финляндии находятся в собственности церкви, общин и тому подобных структур.
Следует отметить на географические особенности распределения форм собственности на леса. В экономически освоенной южной Финляндии леса преимущественно находятся в частной собственности. В северной Финляндии, территории которой характеризуются труднодоступностью, леса главным образом имеют государственную форму собственности.
Финляндия отличается эффективностью лесного хозяйства и лесной промышленности. Прирост древесины превышает ее убыль, что свидетельствует об увеличении запасов древесины (ежегодный прирост древесины составляет 80 млн м3, из которых 55 млн м3 уходит на нужды промышленности, а 15 млн м3 - на дрова, отходы и естественную убыль). Лесная отрасль продолжает занимать значительное место в экономике Финляндии и приносить чуть ли не четверть национального валового продукта., из которых 55 млн м уходит на нужды промышленности, а 15 млн м - на дрова, отходы и естественную убыль). Лесная отрасль продолжает занимать значительное место в экономике Финляндии и приносить чуть ли не четверть национального валового продукта.
Финны любят подчеркивать, что в отличие от многих других стран лесное хозяйство Финляндии характеризуется экономической рентабельностью.
Ознакомление с финской моделью организации природопользования приводит к выводу, что с экономической точки зрения частная собственность на леса и другие природные ресурсы не является препятствием для эффективного и рентабельного ведения лесного, водного, охотничьего, рыбного и сельского хозяйства. Более того, есть основания полагать, что именно по этой причине оно и является таковым.
Важно учитывать, что в Финляндской Республике большое внимание уделяется социальной и экологической составляющей в области лесного хозяйства.
Лес оценивается не только как природа, но и как национальное самосознание финнов. В связи с этим законодательно закрепляется «всеобщий доступ в угодья независимо от форм собственности» и «для всех и каждого обеспечена возможность отдыха, рекреации на природе и пользование ее дарами».
На лесных участках, в том числе находящихся в частной собственности, разрешается свободный сбор грибов и ягод, а также продекларировано право «свободно и беспрепятственно передвигаться пешком, на лыжах, велосипеде и верхом».
Указанное «право на природопользование» не является абсолютным. Его обладатель обязан не причинять вреда окружающей среде, беспокойства владельцу участка, разбивать палатки на срок более 2 дней или разводить костры без разрешения владельца участка, беспокоить северных оленей и охотничью фауну, выполнять различные запреты (например, запрет разбивать палатку на пляже или осуществлять сбор охраняемых на территории Финляндии растений).
На некоторых территориях «право на природопользование» вовсе неприменимо. Запрещается свободный доступ на «дворовые участки, поля и культивируемые площади», особо охраняемые территории и т.д.
Запрет на проход и проезд может устанавливать только орган власти (чаще всего это губернское правительство, региональный экологический центр или вооруженные силы).
За нарушение запретов на доступ в леса и ограничений «права на природопользование» установлена ответственность, в том числе в Уголовном кодексе (нарушение владения, сбор запрещенной к заготовке «природной продукции» и т.п.).
В Финляндской Республике много внимания уделяется лесоводческой деятельности. Законодательство требует восстановить вырубленный лес и осуществлять уход за лесами. Ежегодные затраты на лесовосстановление и уход за лесом составляют 240 млн евро, из которых 75% - деньги лесовладельцев и 25% - средства государственного бюджета. Если лесное хозяйство нерентабельно, государство дотирует лесовладельца.
Государственное управление и регулирование в области природопользования, окружающей среды и сельского хозяйства в Финляндской Республике осуществляют Министерство сельского и лесного хозяйства и Министерство окружающей среды.
Министерство сельского и лесного хозяйства состоит из 5 департаментов:
- Департамент сельского хозяйства (разработка и реализация сельскохозяйственной политики, в том числе в части дотирования фермеров и других производителей сельскохозяйственной продукции);
- Департамент лесного хозяйства (разработка и реализация лесной политики);
- Департамент рыбного и охотничьего хозяйства (разработка и реализация политики в сфере охотничьего, рыбного и оленеводческого хозяйства);
- Департамент продовольствия и здравоохранения (обеспечение качества и безопасности продуктов питания, ветеринарный и фитосанитарный контроль, условия содержания животных);
- Департамент сельских регионов и природных ресурсов (геодезия и картография, кадастровые базы, водные ресурсы, устойчивое и неистощительное ресурсопользование).
Указанные департаменты реализуют поставленные перед ними задачи через создаваемые ими региональные структуры управления и иные организации, которые одновременно осуществляют коммерческую деятельность и являются частью «государственного управления».
Специфичной особенностью финляндской системы государственного управления и регулирования является и то, что департаменты могут возложенные на них задачи решать и через структуры, находящиеся в ведении других министерств.
Министерство сельского и лесного хозяйства Финляндии представляет собой государственный орган, который определяет государственную политику в отношении всех природных ресурсов (земельных, лесных, водных, охотничьих, рыбных ресурсов).
Примечательно, что в отличие от России Финляндия рассматривает вопросы использования и охраны природных ресурсов в их единстве, что и выражается в подготовке и реализации соответствующей государственной политики в рамках одного ведомства. Например, в Финляндии геодезией и картографией, а также кадастровыми базами занимается Министерство сельского и лесного хозяйства, поскольку, со слов его специалистов, без этого трудно нормально определять государственную политику в области природопользования и сельского хозяйства.
Лесным хозяйством в Финляндии непосредственно управляют следующие структуры:
- 13 региональных Лесных центров (1200 человек);
- Центр развития лесного хозяйства «Tapio» (90 человек) - координирует в масштабах всей страны деятельность 13 региональных Лесных центров;
- Организация управления государственными лесами «Metsahallitus» (2000 человек);
- Научно-исследовательский институт леса «METLA» (1000 человек);
- 150 лесоводческих объединений (1800 человек).
Интерес представляет организация управления государственными лесами «Metsahallitus». Она призвана не только содержать земли и водные объекты, находящиеся в государственной собственности, но также осуществлять коммерческую деятельность, в том числе реализацию природных объектов в частную собственность и оказание различного рода рекреационных услуг.
В распоряжение «Metsahallitus» имеется около 12 млн га государственных земель и водных объектов или около трети территории от общей площади Финляндии (с учетом морских вод).
«Metsahallitus» создало ряд фирм, которые под ее фирменным знаком:
- продают или сдают в аренду лесные участки;
- приобретают в государственную собственность земли в целях создания природоохранных территорий;
- сдают в аренду домики и оказывают рекреационные услуги, в том числе для целей туризма, охоты и рыболовства;
- оказывают лесоводческие услуги как внутри страны, так и за рубежом;
- выпускают лесные семена и посадочный материал;
- оказывают внутри страны и за рубежом информационные услуги по использованию природных ресурсов, развитию лесного хозяйства и охране биоразнообразия.
Государственные задачи «Metsahallitus» решает за счет бюджетных средств, причем не только из средств, выделенных Министерству сельского и лесного хозяйства. Значительная часть бюджетных средств «Metsahallitus», например, поступает из Министерства окружающей среды.
Научно-исследовательский институт леса «METLA», как и «Metsahallitus», не является государственным органом.
«METLA» самостоятельно проводит научную, издательскую и иную деятельность, не связанную с государственным управлением и регулированием.
Вместе с тем она обязана содержать свои научно-опытные и охраняемые территории, в том числе селекционные станции и национальные парки (управляет лесами общей площадью 86 тыс. га).
На «METLA» возложено решение очень важных государственных задач, например, инвентаризация лесов, мониторинг санитарного состояния лесов, определение методов и правил измерения лесных ресурсов, лесная селекция и т.д.
В Финляндии леса не делятся на лесничества и, соответственно, поэтому нет организаций наподобие российских лесхозов. В связи с этим важную роль в Финляндии имеют лесоводческие объединения, которые не только представляют интересы лесовладельцев в государственных структурах, но и помогают им организовать содержание лесов.
Водным хозяйством управляют в Финляндии «Metsahallitus» и 13 региональных Экологических центров, которые действуют в системе Министерства окружающей среды.
Водные пространства составляют около 10% территории Финляндской Республики.
Так же, как и в отношении лесов, закон предусматривает свободный доступ к водным объектам независимо от форм собственности для умывания, купания, передвижения, стоянки и иных подобных нужд, если это не причиняет беспокойства владельцу водного объекта и не нарушает иных установленных запретов и ограничений (например, запрет продолжительного катания на шумном катере вблизи поселений или обязанность объезжать на достаточно большом расстоянии рыболовную снасть, лодки рыбаков и рыбаков на берегу).
Использование водных объектов для водоснабжения и иных нужд допускается только при наличии экологического разрешения.
Своеобразно устроена в Финляндии система управления охотничьим и рыбным хозяйством.
Это управление осуществляется департаментом рыбного и охотничьего хозяйства Министерства сельского и лесного хозяйства, научно-исследовательским институтом охотничьего и рыбного хозяйства, центрами по трудоустройству и занятости (ТЕ-центры), Центральной организацией охотников вместе с окружными структурами охотничьего хозяйства.
В Финляндии насчитывается до 3 тыс. профессиональных рыболовов, которые ведут промысел в море и на внутренних водных объектах, добывая ежегодно 97 млн т водных биологических ресурсов. Развито в Финляндии рыбоводство.
Осуществлять промысел водных биологических ресурсов можно только в определенных объемах с соблюдением установленных законом запретов и ограничений.
Любительское и спортивное рыболовство может осуществляться свободно, если ловля рыбы осуществляется простой удочкой, включая ловлю на льду блесной. Кроме того, лицам до 18 лет и старше 65 лет разрешается свободная ловля рыбы также на блесну и мушку. Указанные правила не действуют на водных объектах, где рыбная ловля запрещена.
В остальных случаях для осуществления любительского и спортивного рыболовства необходимо выкупить государственную лицензию для рыбной ловли на блесну, на мушку и прочую снасть, ловушкой или сетью. Кроме того, необходимо получить разрешение от владельца водной акватории или управляющего правом рыбной ловли.
На общественной морской акватории требуется получение только государственной лицензии (необходимость разрешения владельца акватории не предусмотрена).
Следует отметить, что на Аландских островах установлены иные правила осуществления рыболовства, чем на иных территориях Финляндской Республики.
Для осуществления охоты всегда требуется получение государственной лицензии.
В Финляндии право на охоту связано с правами на землю. В соответствии с законом об охоте для ее осуществления требуется получение разрешения собственника земли или управляющего правом на охоту.
Имеются отличия от реализации прав на охоту в частных и государственных земельных владениях. На землях, находящихся в государственной собственности, могут предусматриваться более свободный доступ к охотничьим ресурсам в зависимости от территории (например, общественные морские воды) и принадлежности к определенной социальной группе (например, жители Лапландии).
Министерство окружающей среды Финляндии состоит из трех департаментов:
- Департамент планирования районов;
- Департамент жилищного хозяйства и строительства;
- Департамент окружающей среды.
Установление такой структуры природоохранного ведомства в Финляндии объясняется тем, что в Финляндии, равно как и других государствах - членах ЕС, по особому трактуется понятие окружающей среды.
Окружающая среда рассматривается не только как природа, но и как место жизнедеятельности человека. В связи с этим в контексте сохранения окружающей среды рассматриваются сельские и иные ландшафты, культурные ценности, традиции и так далее. Окружающая среда должна быть гармонична с человеком и не должна отторгаться от него.
Представляется, что по этой причине вопросы жилищного и иного строительства предлагается решать в рамках осуществления функций Министерства окружающей среды.
На функционирование системы государственного управления и регулирования в области окружающей среды оказывает значительное влияние членство Финляндии в ЕС (вступила в ЕС в 1995 г.).
В частности, эта система претерпела определенные изменения из-за необходимости выполнения Директивы Совета Европейского союза 96/61/ЕС от 24.09.96.
Согласно этой Директиве компетентные органы стран - членов ЕС учитывают установленные в ней принципы комплексного предотвращения и контроля загрязнения в целях обеспечения высокого уровня охраны окружающей среды при оформлении и выдаче экологического разрешения на один или несколько объектов.
Реализовать указанную Директиву непосредственно должны 13 региональных экологических центров, 3 управления экологического лицензирования, финский институт охраны окружающей среды «SYKO», 450 муниципальных организаций.
Экологические лицензии сейчас могут выдавать, как государственные органы - управления экологического лицензирования (100 человек) и региональные экологические центры (50 человек), так и муниципальные организации.
Разграничение полномочий в части экологического лицензирования осуществляется между указанными структурами по степени значения объекта.
В 1996 г. в Финляндской Республике принят специальный законодательный акт об охране природы (Nature Conservation Act). В нем вместо «секторного регулирования» экологических отношений нормы об охране окружающей среды были сгруппированы в одном законе, в том числе о национальных парках и других особо охраняемых природных территориях.
Охраняемые в экологическом отношении территории в Финляндии представляют собой сложноорганизованную и весьма специфическую систему. К ним относятся национальные парки, природные парки, охраняемые старовозрастные леса, болотные заказники, заповедные части девственных северных лесов и т.д.
Часть из них обозначена в Законе о природе, а часть - в Законе о лесе. Режим охраны таких территорий различный.
Общая площадь особо охраняемых природных территорий в Финляндии составляет 2 млн 800 тыс. га (10% финской суши) и соответствует по размеру такой стране, как Бельгия. Однако нельзя не сказать о географической несбалансированности размещения особо охраняемых природных территорий. Они сосредоточены в основном на севере Финляндии. В то же время в южной Финляндии эти территории занимают не более 1%.
Управляют охраняемыми в экологическом отношении территориями самые разнообразные государственные органы и организации. Например, из 35 имеющихся в Финляндии национальных парков 33 управляет организация управления государственными лесами «Metsahallitus», а 3 - научно-исследовательский институт леса «METLA».
Управление и регулирование в области сельского хозяйства осуществляется на основе системы дотирования сельскохозяйственных товаропроизводителей как за счет средств, поступающих по линии ЕС, так и за счет государственного бюджета. Для растениеводства дотации исчисляются на гектар сельскохозяйственных угодий, а в животноводстве, исходя из поголовья сельскохозяйственных животных.
Среди дотаций, выделяемых в Финляндии сельскохозяйственным товаропроизводителям, можно назвать экологические дотации, дотации по неблагоприятным условиям и дотации на хозяйство. Дотация на хозяйство полностью финансируется по линии ЕС, экологическая дотация и дотация по неблагоприятным условиям (ее размер различается для юга и севера Финляндии, где ее величина выше) финансируются и из государственного бюджета.
В настоящее время разработана программа развития сельского хозяйства Финляндии со сроком действия с 2007 по 2013 г., которая состоит из 4 частей:
1) конкурентоспособность сельского хозяйства;
2) окружающая среда;
3) благосостояние и качество жизни сельских регионов;
4) многообразие видов экономической деятельности.
Бюджет данной программы составляет 6 626 204 евро (из них 5 416 000 евро запланировано израсходовать на поддержание агроландшафтов и решение иных вопросов окружающей среды).
Из указанных средств 30% должны поступить по линии ЕС, а 70% - из государственных бюджетных средств.
В заключение необходимо сказать о том, что система государственного управления и регулирования в области лесного, водного, охотничьего, рыбного и сельского хозяйства, а также в сфере сохранения окружающей среды и особо охраняемых природных территорий в Финляндской Республике может представлять интерес при реализации административной реформы, национального аграрного проекта и при совершенствовании российского законодательства.
Данная система показывает, что многообразие форм собственности на природные ресурсы и их рыночный оборот не препятствует организации рационального природопользования и установлению экологических требований.
Сравнительный анализ законодательства Финляндии и России в соответствующей сфере показывает, что система государственного управления и регулирования в нашей стране в соответствующих сферах построена не на комплексном функциональном, а исключительно на ведомственном секторном подходе.
Издание Лесного и Водного кодексов РФ создало базу для функционирования лесного и водного хозяйства в рыночных условиях. Однако их реализация во многом зависит о того, как будут составлены предусмотренные ими подзаконные акты и какие будут сформированы лесохозяйственные и водохозяйственные организации.
В этих условиях финский опыт управления государственными природными ресурсами, организации лесохозяйственных объединений, проведения лесоинвентаризации и т.д. может быть использован в российских условиях.
Что касается организации рыбного, охотничьего и сельского хозяйства, а также сохранения окружающей среды, то эти сферы государственного управления и регулирования, в отличие от Финляндии, в России не в полной мере адаптированы к рыночной экономике, причем с точки зрения обеспечения интересов как государства, так и природопользователей.
Учитывая схожесть климатических условий и исторической традиции, финский опыт решения соответствующих проблем мог бы быть полезным при обновлении законодательства об охоте, рыболовстве и сельском хозяйстве, а также законодательства об охране окружающей среды.
Павлов Павел Николаевич. Заслуженный юрист РФ, государственный советник РФ 2 класса, главный советник департамента Государственно-правового управления Президента РФ. С 1993 г. по настоящее время работает в Администрации Президента РФ. Принимал активное участие в разработке проектов федеральных законов по земельной, лесной, водной, горной, экологической и аграрной тематике.
| 
