|
Земельно-правовая проблема и развитие земельного законодательства в Российской Федерации. (Земельное законодательство субъектов Российской Федерации)
Павлов П.Н., Советник отдела Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации
 В Российской Федерации сосредоточены богатейшие земельные ресурсы (1709 миллионов гектаров земли). От того, как они используются и охраняются, во многом зависит благосостояние общества и отдельных людей. К сожалению, как раньше, так и теперь в земельной сфере дела обстоят не лучшим образом, и земельный вопрос продолжает оставаться в России одним из самых острых. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти до сих пор никак не могут расстаться с давно изжившими себя представлениями о земле. Несмотря на колоссальные изменения в социально-экономической сфере, требующие серьезного реформирования земельных отношений, они нередко пытаются в максимально возможной степени сохранить старый порядок землепользования. При этом его несовместимость с рыночной экономикой не принимается во внимание. Чтобы понять, откуда берутся подобные взгляды, следует обратиться к нашему недавнему прошлому и посмотреть, какими путями мы сейчас пытаемся реформировать земельные отношения. Без этого нельзя понять, почему на федеральном уровне отсутствует отвечающее современным требованиям земельное законодательство, а некоторые субъекты Российской Федерации стараются взять на себя решение земельно-правовой проблемы.
Ранее земли рассматривались как объект администрирования. Правовое регулирование в данной сфере сводилось к установлению порядка предоставления и изъятия земельных участков, определению прав и обязанностей граждан и юридических лиц в области использования и охраны земли и так далее. Экономическая сторона землепользования старательно затушевывалась. По идеологическим мотивам закреплялась бесплатность использования природных ресурсов, объявлялась исключительная государственная собственность на них и предусматривался только административный характер перераспределения природных богатств. Рентные отношения, которые при этом неизбежно возникали, облачались в завуалированные формы. Подобные искажения негативно сказывались на экономическом состоянии страны. Достаточно заметить, что СССР, а после его распада - союзные республики, ставшие независимыми государствами, импортируют огромное количество продовольствия. Для преодоления возникших в земельной сфере проблем потребовалась земельная реформа.
Изменение земельного строя России провозглашено одной из главных целей осуществляемых в последние годы социально-экономических преобразований. Использование земель стало платным, появилась частная и муниципальная земельная собственность, принимаются меры к включению земельных участков в гражданский оборот и так далее. Однако, если мы обратимся к содержанию федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, на основе которых осуществляется земельная реформа и которыми закрепляются ее результаты, то увидим непоследовательность и явное юридическое несовершенствоэтих актов. Гражданский кодекс Российской Федерации (один из лучших законодательных актов в России) признает земельный участок недвижимым имуществом, но право собственности и иные вещные права на землю определяются в отдельной главе, вступление в силу которой связывается с принятием Земельного кодекса Российской Федерации. Таким образом, с одной стороны, земельный участок выводится из-под действия общих положений гражданского законодательства о собственности, а с другой - не допускается применение специальных гражданско-правовых норм о земле, если это не соответствует земельному законодательству. С учетом того, что федеральные законы о земле претендуют на установление иного, чем в гражданском законодательстве, порядка решения земельно-имущественных вопросов, применение Гражданского кодекса Российской Федерации в этой части весьма проблематично. Отказ признать землю недвижимостью не формально, а по существу влечет за собой установление вместо налога на недвижимость земельного налога и применение многих других не очень удачных юридических конструкций. Что касается указов Президента Российской Федерации, то они носят не столько регулирующий, сколько программный характер и, естественно, не могут заменить собой законы, хотя, спору нет, значение их для становления рыночной экономики трудно переоценить. По крайней мере можно смело утверждать, что для поддержания нормального правопорядка в земельной сфере их явно недостаточно. Кроме того, в них тоже имеются серьезные юридические изъяны.
Такое развитие законодательства о земле вызывает недоумение, поскольку создана конституционная основа для нормального правового регулирования земельных вопросов. Конституция Российской Федерации, с одной стороны, выделяет в российской правовой системе земельное законодательство в качестве самостоятельной отрасли, а с другой - подчеркивает необходимость определения порядка и условий пользования землей в федеральных законах (пункт "к" части 1 статьи 72 и пункт 3 статьи 36). Неслучайно законодательство о земле предусмотрено в общеправовом классификаторе отраслей российского законодательства,подготовленном Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171. Конституционные нормы касающиеся значения земли, самостоятельности земельного законодательства и основополагающей роли федеральных законов в регулировании земельных вопросов, закрепляются наряду с положениями Конституции Российской Федерации, определяющими основы рыночного оборота земель. Так, установлено многообразие форм земельной собственности, признана частная собственность на землю, определены гарантии реализации прав собственника земельного участка (статьи 9 и 36). Для выполнения указанных положений Конституции Российской Федерации требуется лишь изменить сложившуюся систему правового регулирования земельных вопросов. Тем не менее пока этого не происходит.
Действующее федеральное земельное законодательство до сих пор не приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и продолжает регулировать земельные вопросы на основе положений советского земельного права и его теоретической базы. Тем временем сложившаяся обстановка настоятельно требует выработки новых подходов к регулированию земельных вопросов. Земельное законодательство должно гармонизировать свободную экономическую деятельность и государственное управление, которые в настоящее время во многом несовместимы друг с другом. Без кардинального изменения взглядов на пути разрешения земельно-правовой проблемы окажется невозможным сформировать взаимосвязанную систему земельного законодательства.
Федеральное земельное законодательство чрезвычайно усложнено и запутано. Имеется множество федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, так или иначе затрагивающих земельные вопросы, но они бессистемны. Многие положения не только земельного законодательства СССР и РСФСР, но и новейшего земельного законодательства Российской Федерации либо фактически утратили силу, либо остро стоит вопрос об их правомерности. По причинам политического или иного характера в ряде случаев вступают в силу федеральные законы, конституционность которых весьма спорна. Совершенно очевидны пробелы в федеральном земельном законодательстве. Указанные недостатки федерального земельного законодательства свидетельствуют о том, что оно не может сейчас выступать полноценным регулятором соответствующих отношений.
В последнее время разрешение земельных вопросов напрямую связывается с проблемой принятия Земельного кодекса Российской Федерации. Почему-то в общественное сознание внедряется мысль, что сам факт вступления в силу этого законодательного акта способен изменить в лучшую сторону кризисное положение в федеральном земельном законодательстве. Так могло бы быть, если бы содержание Земельного кодекса Российской Федерации не отражало идеологии отдельных политических сил. Для многих депутатов Государственной Думы второго созыва и членов Совета Федерации частная собственность на землю и рыночный оборот земельных участков представляются просто неприемлемыми. Ими отнюдь не ставился вопрос о регламентации ограничений права собственности и иных прав на землю, а также не вносились предложения об определении четких рамок гражданского оборота и иных форм перераспределения земель. Они были принципиальными противниками частной собственности и рынка земли. Земельный кодекс Российской Федерации, подготовленный в недрах Государственной Думы второго созыва, носит явные следы воздействия указанной части законодательного корпуса. Но даже этот компромиссный вариант был отвергнут коммунистическим большинством Государственной Думы второго созыва. Земельный кодекс сыграл бы положительную роль, если бы определил оборотоспособность земель и предусмотрел ограничения прав на землю. Конечно, сейчас, когда эти вопросы, по существу ,не разрешены, о цивилизованном рынке земли говорить не приходится. Увы, заполитизированность земельного вопроса не позволяет федеральным структурам сосредоточиться на правовых аспектах регулирования собственно земельных проблем.
На этом удручающем фоне, когда правовые проблемы регулирования земельных отношений приобрели на федеральном уровне не соответствующее их роли политическое звучание, развитие земельного законодательства субъектов Российской Федерации пошло по разным направлениям, порой диаметрально противоположным. На местах сильное влияние на содержание земельного законодательства оказывают такие региональные особенности политического характера, как стремление к суверенитету, "сочувствие" органов власти оппозиции или реформаторам и так далее. На общей характеристике земельного законодательства субъектов Российской Федерации следует остановиться особо.
В соответствии с пунктами "в", "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, использования и охраны земель, земельного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Названное конституционное требование, которое раскрыто в специальном федеральном законе, служит серьезным правовым основанием для самостоятельного правового регулирования земельных вопросов на региональном уровне. Невозможность на данном этапе принять федеральные законы о земле открывает для субъектов Российской Федерации простор в решении земельно-правовой проблемы.
Однако не только названная причина позволяет субъектам Российской Федерации развивать земельное законодательство так , как им заблагорассудится. Депутаты Государственной Думы второго созыва в свое время пытались убедить общественность в том, чтодо тех пор, пока не будет федерального закона, вводить куплю-продажу земли незаконно. Данное заявление, оформленное в виде специального постановления, было вызвано принятием Закона Саратовской области "О земле", где допускалось отчуждение не только садовых и подобных им участков, но и других земель, в том числе сельскохозяйственных угодий. Саратовский губернатор без труда опроверг это заявление, ссылаясь на федеральные конституционные нормы, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России Конституции Российской Федерации. Действительно, получалось, что региональный закон реализовывал требование Конституции Российской Федерации о частной собственности на землю, которое на уровне федеральной законодательной власти остается как бы незамеченным. Любопытно, что суд в этом вопросе оказался на стороне саратовских властей и отказался признать Закон Саратовский области "О земле" неправомерным.
Стремление некоторых субъектов Российской Федерации утвердить свой суверенитет значительно влияет на правовое регулирование земельных вопросов на региональном уровне. Правовым основанием, допускающим их самостоятельность в соответствующих сферах, они считают договоры о разграничении полномочий и предметов ведения. Показательна в этом отношении Республика Татарстан, земельное законодательство которой будет рассмотрено ниже.
В Российской Федерации сосредоточены богатейшие земельные ресурсы (1709 миллионов гектаров земли). От того, как они используются и охраняются, во многом зависит благосостояние общества и отдельных людей. К сожалению, как раньше, так и теперь в земельной сфере дела обстоят не лучшим образом, и земельный вопрос продолжает оставаться в России одним из самых острых. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти до сих пор никак не могут расстаться с давно изжившими себя представлениями о земле. Несмотря на колоссальные изменения в социально-экономической сфере, требующие серьезного реформирования земельных отношений, они нередко пытаются в максимально возможной степени сохранить старый порядок землепользования. При этом его несовместимость с рыночной экономикой не принимается во внимание. Чтобы понять, откуда берутся подобные взгляды, следует обратиться к нашему недавнему прошлому и посмотреть, какими путями мы сейчас пытаемся реформировать земельные отношения. Без этого нельзя понять, почему на федеральном уровне отсутствует отвечающее современным требованиям земельное законодательство, а некоторые субъекты Российской Федерации стараются взять на себя решение земельно-правовой проблемы.
Ранее земли рассматривались как объект администрирования. Правовое регулирование в данной сфере сводилось к установлению порядка предоставления и изъятия земельных участков, определению прав и обязанностей граждан и юридических лиц в области использования и охраны земли и так далее. Экономическая сторона землепользования старательно затушевывалась. По идеологическим мотивам закреплялась бесплатность использования природных ресурсов, объявлялась исключительная государственная собственность на них и предусматривался только административный характер перераспределения природных богатств. Рентные отношения, которые при этом неизбежно возникали, облачались в завуалированные формы. Подобные искажения негативно сказывались на экономическом состоянии страны. Достаточно заметить, что СССР, а после его распада - союзные республики, ставшие независимыми государствами, импортируют огромное количество продовольствия. Для преодоления возникших в земельной сфере проблем потребовалась земельная реформа.
Изменение земельного строя России провозглашено одной из главных целей осуществляемых в последние годы социально-экономических преобразований. Использование земель стало платным, появилась частная и муниципальная земельная собственность, принимаются меры к включению земельных участков в гражданский оборот и так далее. Однако, если мы обратимся к содержанию федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, на основе которых осуществляется земельная реформа и которыми закрепляются ее результаты, то увидим непоследовательность и явное юридическое несовершенствоэтих актов. Гражданский кодекс Российской Федерации (один из лучших законодательных актов в России) признает земельный участок недвижимым имуществом, но право собственности и иные вещные права на землю определяются в отдельной главе, вступление в силу которой связывается с принятием Земельного кодекса Российской Федерации. Таким образом, с одной стороны, земельный участок выводится из-под действия общих положений гражданского законодательства о собственности, а с другой - не допускается применение специальных гражданско-правовых норм о земле, если это не соответствует земельному законодательству. С учетом того, что федеральные законы о земле претендуют на установление иного, чем в гражданском законодательстве, порядка решения земельно-имущественных вопросов, применение Гражданского кодекса Российской Федерации в этой части весьма проблематично. Отказ признать землю недвижимостью не формально, а по существу влечет за собой установление вместо налога на недвижимость земельного налога и применение многих других не очень удачных юридических конструкций. Что касается указов Президента Российской Федерации, то они носят не столько регулирующий, сколько программный характер и, естественно, не могут заменить собой законы, хотя, спору нет, значение их для становления рыночной экономики трудно переоценить. По крайней мере можно смело утверждать, что для поддержания нормального правопорядка в земельной сфере их явно недостаточно. Кроме того, в них тоже имеются серьезные юридические изъяны.
Такое развитие законодательства о земле вызывает недоумение, поскольку создана конституционная основа для нормального правового регулирования земельных вопросов. Конституция Российской Федерации, с одной стороны, выделяет в российской правовой системе земельное законодательство в качестве самостоятельной отрасли, а с другой-подчеркивает необходимость определения порядка и условий пользования землей в федеральных законах (пункт "к" части 1 статьи 72 и пункт 3 статьи 36). Неслучайно законодательство о земле предусмотрено в общеправовом классификаторе отраслей российского законодательства,подготовленном Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171. Конституционные нормы касающиеся значения земли, самостоятельности земельного законодательства и основополагающей роли федеральных законов в регулировании земельных вопросов, закрепляются наряду с положениями Конституции Российской Федерации, определяющими основы рыночного оборота земель. Так, установлено многообразие форм земельной собственности, признана частная собственность на землю, определены гарантии реализации прав собственника земельного участка (статьи 9 и 36). Для выполнения указанных положений Конституции Российской Федерации требуется лишь изменить сложившуюся систему правового регулирования земельных вопросов. Тем не менее пока этого не происходит.
Действующее федеральное земельное законодательство до сих пор не приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и продолжает регулировать земельные вопросы на основе положений советского земельного права и его теоретической базы. Тем временем сложившаяся обстановка настоятельно требует выработки новых подходов к регулированию земельных вопросов. Земельное законодательство должно гармонизировать свободную экономическую деятельность и государственное управление, которые в настоящее время во многом несовместимы друг с другом. Без кардинального изменения взглядов на пути разрешения земельно-правовой проблемы окажется невозможным сформировать взаимосвязанную систему земельного законодательства.
Федеральное земельное законодательство чрезвычайно усложнено и запутано. Имеется множество федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, так или иначе затрагивающих земельные вопросы, но они бессистемны. Многие положения не только земельного законодательства СССР и РСФСР, но и новейшего земельного законодательства Российской Федерации либо фактически утратили силу, либо остро стоит вопрос об их правомерности. По причинам политического или иного характера в ряде случаев вступают в силу федеральные законы, конституционность которых весьма спорна. Совершенно очевидны пробелы в федеральном земельном законодательстве. Указанные недостатки федерального земельного законодательства свидетельствуют о том, что оно не может сейчас выступать полноценным регулятором соответствующих отношений.
В последнее время разрешение земельных вопросов напрямую связывается с проблемой принятия Земельного кодекса Российской Федерации. Почему-то в общественное сознание внедряется мысль, что сам факт вступления в силу этого законодательного акта способен изменить в лучшую сторону кризисное положение в федеральном земельном законодательстве. Так могло бы быть, если бы содержание Земельного кодекса Российской Федерации не отражало идеологии отдельных политических сил. Для многих депутатов Государственной Думы второго созыва и членов Совета Федерации частная собственность на землю и рыночный оборот земельных участков представляются просто неприемлемыми. Ими отнюдь не ставился вопрос о регламентации ограничений права собственности и иных прав на землю, а также не вносились предложения об определении четких рамок гражданского оборота и иных форм перераспределения земель. Они были принципиальными противниками частной собственности и рынка земли. Земельный кодекс Российской Федерации, подготовленный в недрах Государственной Думы второго созыва, носит явные следы воздействия указанной части законодательного корпуса. Но даже этот компромиссный вариант был отвергнут коммунистическим большинством Государственной Думы второго созыва. Земельный кодекс сыграл бы положительную роль, если бы определил оборотоспособность земель и предусмотрел ограничения прав на землю. Конечно, сейчас, когда эти вопросы, по существу, не разрешены, о цивилизованном рынке земли говорить не приходится. Увы, заполитизированность земельного вопроса не позволяет федеральным структурам сосредоточиться на правовых аспектах регулирования собственно земельных проблем.
На этом удручающем фоне, когда правовые проблемы регулирования земельных отношений приобрели на федеральном уровне не соответствующее их роли политическое звучание, развитие земельного законодательства субъектов Российской Федерации пошло по разным направлениям, порой диаметрально противоположным. На местах сильное влияние на содержание земельного законодательства оказывают такие региональные особенности политического характера, как стремление к суверенитету, "сочувствие" органов власти оппозиции или реформаторам и так далее. На общей характеристике земельного законодательства субъектов Российской Федерации следует остановиться особо.
В соответствии с пунктами "в", "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, использования и охраны земель, земельного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Названное конституционное требование, которое раскрыто в специальном федеральном законе, служит серьезным правовым основанием для самостоятельного правового регулирования земельных вопросов на региональном уровне. Невозможность на данном этапе принять федеральные законы о земле открывает для субъектов Российской Федерации простор в решении земельно-правовой проблемы.
Однако не только названная причина позволяет субъектам Российской Федерации развивать земельное законодательство так, как им заблагорассудится. Депутаты Государственной Думы второго созыва в свое время пытались убедить общественность в том, чтодо тех пор, пока не будет федерального закона, вводить куплю-продажу земли незаконно. Данное заявление, оформленное в виде специального постановления, было вызвано принятием Закона Саратовской области "О земле", где допускалось отчуждение не только садовых и подобных им участков, но и других земель, в том числе сельскохозяйственных угодий. Саратовский губернатор без труда опроверг это заявление, ссылаясь на федеральные конституционные нормы, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России Конституции Российской Федерации. Действительно, получалось, что региональный закон реализовывал требование Конституции Российской Федерации о частной собственности на землю, которое на уровне федеральной законодательной власти остается как бы незамеченным. Любопытно, что суд в этом вопросе оказался на стороне саратовских властей и отказался признать Закон Саратовский области "О земле" неправомерным.
Стремление некоторых субъектов Российской Федерации утвердить свой суверенитет значительно влияет на правовое регулирование земельных вопросов на региональном уровне. Правовым основанием, допускающим их самостоятельность в соответствующих сферах, они считают договоры о разграничении полномочий и предметов ведения. Показательна в этом отношении Республика Татарстан, земельное законодательство которой будет рассмотрено ниже.
Прежде всего, это принятие региональных кодифицированных законодательных актов о земле. При этом правомерность таких шагов нередко обосновывается тем, что Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" признана недействующей значительная часть Земельного кодекса РСФСР, а также тем, что федеральный законодатель на протяжении чуть ли не целого десятилетия отказывается принимать отвечающие современным требованиям законодательные акты о земле. Если ссылки на пассивность федерального законодателя в решении земельно-правовой проблемы очевидны, то с утверждением о сохраняющемся до сих пор правовом вакууме в сфере земельно-правового регулирования, вызванном упомянутым Указом Президента Российской Федерации, можно поспорить. Истерия по поводу якобы созданного Президентом Российской Федерации невозместимого пробела в земельно-правовом регулировании не находит своего подтверждения. Тем не менее, этот миф продолжает жить. В частности, крупные должностные лица Госкомзема России П.Ф.Лойко и В.Ф. Могусев в тезисах своего доклада на Международном конгрессе "Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в странах Центральной и Восточной Европы, России, Беларуси, Украине и других странах СНГ, государствах Балтии" состоявшемся в Минске 9-10 сентября 1999 г., говорят о следующем: "К концу 1993 года наметился, а затем углубился кризис в нормотворческой деятельности. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" практически на 50 % разрушил действующий с 1991 года Земельный кодекс РСФСР. Образовался громадный правовой вакуум, не позволяющий грамотно с точки зрения права регулировать отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением землей, как на уровне государства в целом, так и на бытовом уровне граждан, предприятий и организаций". Вот так, не больше и не меньше, чем "разрушил". Отсюда вывод: раз нет возможности восстановить Кодекс на федеральном уровне, значит, необходимо это сделать на уровне региональном. Возникает вопрос, а было ли что разрушать? Вопросы собственности и гражданского оборота земель решались Кодексом иначе, чем это установлено Конституцией Российской Федерации. Например, граждане не имели права получить землю в собственность для предпринимательской деятельности, а юридические лица вообще были не вправе иметь землю в частной собственности. Имущественные отношения в Кодексе регламентировались так, словно гражданское законодательство вообще к земельным участкам не имеет никакого отношения. Сохранение подобных норм привело бы к нарушению конституционных прав, гарантом которых является Президент Российской Федерации. Конституция Российской Федерации также требовала провести разграничение государственной собственности. Признание федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на землю неизбежно ставило вопрос о неправомерности положений Кодекса, согласно которым органы местного самоуправления безраздельно распоряжались государственной земельной собственностью, а в некоторых случаях органы государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжались федеральной собственностью на землю. После принятия Гражданского кодекса Российской Федерации и некоторых других федеральных законов ссылки на огромный правовой вакуум, возникший из-за отмены ряда норм Земельного кодекса РСФСР, вызывают по меньшей мере, недоумение. Другой вопрос, почему до сих пор не установлена оборотоспособность земель, то есть не указаны земли, изъятые из гражданского оборота и ограниченные в нем, а также не определены ограничения прав на землю и не разграничена государственная земельная собственность. Земельный кодекс РСФСР эти вопросы вообще не затрагивал. Таким образом, создается впечатление, что принятие на региональном уровне кодифицированных законодательных актов, с одной стороны, восполняет нормы отмененного Земельного кодекса, а с другой - устраняет имевшиеся в нем пробелы и другие недостатки. В разных субъектах Российской Федерации по-разному подходят к содержанию своих кодифицированных законодательных актов о земле, но из-за законодательной неразберихи в земельно-правовых вопросах на федеральном уровне они в любом случае выглядят оправданными.
Далеко не во всех субъектах Российской Федерации приняты кодифицированные законодательные акты о земле. Однако наблюдается устойчивый рост их числа. Данные законодательные акты принимаются в форме законов или кодексов. Принципиальной разницы здесь нет. Очевидно, что субъекты Российской Федерации восприняли сложившуюся в СССР традицию регулирования земельных отношений кодифицированными законодательными актами, в развитие которых затем издаются иные нормативные правовые акты. В качестве примера можно привести Земельный кодекс Республики Башкортостан (новая редакция которого изложена в Законе Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 г. № 221-з "О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Башкортостан", Закон Новосибирской области от 12 ноября 1998 г. № 28-03 "О регулировании земельных отношений в Новосибирской области", Закон Саратовской области от 17 ноября 1997 г. № 57-ЗСО "О земле". Как видим, кодифицированные законодательные акты о земле принимаются и на Урале, и в Поволжье, и в Сибири. Что же их роднит? Попытка установить правовое регулирование земельных отношений в условиях рыночной экономики. В одних случаях под прикрытием "суверенитета", в других - в целях реализации положений Конституции Российской Федерации о частной собственности на землю или федеральных законов, допустивших частную собственность и оборот земель в отдельных случаях.
Помимо принятия кодифицированных законодательных актов о земле в субъектах Российской Федерации прослеживается явная тенденция издавать специальные законы, регулирующие отдельные земельные вопросы. На федеральном уровне только сейчас Правительство Российской Федерации решилось на внесение подобных нормативных актов. В 1999 году им внесены проекты федеральных законов "О государственном земельном кадастре", "Об оценке земель", "О государственных и муниципальных землях" и "О землеустройстве". Пока вступил в действие лишь Федеральный закон "О государственном земельном кадастре", а какова будет судьба иных законопроектов, неизвестно. То ли они успешно пройдут все стадии законодательного процесса, то ли их постигнет судьба Земельного кодекса Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации издание подобных законодательных актов уже идет весьма интенсивно, причем с явными признаками ускорения. В частности, можно перечислить следующие законодательные акты: Закон Нижегородской области от 28 октября 1998 г. № 18-3 "О землеустройстве", Закон Читинской области от 17 февраля 1999 г. № 149-340 "О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Читинской области", Закон Томской области от 23 октября 1998 г. № 173 "Об отнесении земель к собственности Томской области", Закон Республики Карелия от 31 декабря 1997 г. № 248-ЗРК "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность", Закон Саратовской области от 5 июня 1997 г. № 36-ЗСО "О прекращении прав на землю на территории Саратовской области", Закон Московской области от 7 июня 1996 г. "О распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения предпринимательской деятельности на территории Московской области". Приведенный перечень специальных законодательных актов о земле говорит о масштабах соответствующей работы на региональном уровне и в географическом, и во временном, и в тематическом плане.
В условиях, когда специальные федеральные законы о земле не принимаются, федеральный законодатель пошел по пути включения отдельных норм земельного права в федеральные законы, не входящие в систему земельного законодательства. Субъекты Российской Федерации пошли по тому же пути. Третьей тенденцией в развитии земельного законодательства на региональном уровне является регулирование земельных вопросов в законодательных актах, хотя и затрагивающих земельные вопросы, но имеющих иной предмет регулирования. Чтобы не быть голословным, назову некоторые законодательные акты: Закон Республики Башкортостан от 29 июля 1998 г. "№ 177-З "Об ипотеке", Закон Читинской области от 22 апреля 1999 г. № 166-340 "О личном подсобном хозяйстве", Закон Псковской области от 28 декабря 1995 г. № 34-03 "О природопользовании на территории области", Закон Московской области от 9 января 1997 г. № 4/97-03 "Об организации и функциональном зонировании территории Московской области", Закон города Москвы от 9 декабря 1998 г. № 28 "О градостроительном зонировании территории города Москвы".
Из публикаций в средствах массовой информации, а также из специальной юридической и иной литературы видно, что многие специалисты не знают о наличии указанных региональных законов либо намеренно не обращают на них внимание. Обсуждается или анализируется лишь федеральное законодательство о земле. Однако следует иметь в виду, что региональные законы -это законы действующие, и именно на их основе решаются многие возникающие на практике вопросы. Схоластические рассуждения об их неконституционности и незаконности, пусть и подтвержденные ссылками на общие требования федерального законодательства, вряд ли будут иметь серьезные юридические последствия. Федеральных законов о земле, по существу говоря, еще нет, а те законодательные акты, которые содержат нормы земельного права, неконкретны либо их правомерность спорна с точки зрения Конституции Российской Федерации. Независимо от взгляда на проблемы соотношения федерального и регионального земельного законодательства, знание земельного законодательства субъектов Российской Федерации сейчас необходимо.
Рассмотрев правовые основы и тенденции развития земельного законодательства на региональном уровне, целесообразно проанализировать общие особенности регулирования земельных отношений в отдельных субъектах Российской Федерации.
Земельное законодательство каждого субъекта Российской Федерации очень специфично. Тем не менее с изрядной долей условности их все же можно сгруппировать. При этом в основу соответствующей градации необходимо положить политическую составляющую. Как бы ни хотелось уйти от политической подоплеки земельно-правовой проблемы, она неизбежно возникает. Сделать вид, что ее не существует, значит отказаться взглянуть правде в глаза. О том, насколько политически целесообразны те или иные действия в земельно-правовой сфере, могут квалифицировано судить, наверное, только политики и политологи. В данном случае хотелось бы оценивать обстановку с точки зрения норм Конституции Российской Федерации, законодательства и правил юридической техники. Названный подход оправдан хотя бы потому, что почти всегда при рассмотрении земельно-правовой проблемы собственно юридическая сторона часто уходит, уступая место идеологическим спорам, где у оппонентов превалируют их политические пристрастия. Это характерно и для государственных служащих и ученых, в том числе юристов. В настоящее время действует Конституция Российской Федерации, которая закрепляет основы рыночной экономики, поэтому следует с правовой точки зрения обосновывать необходимость реализации конституционных требований при решении земельно-правовой проблемы.
Все субъекты Российской Федерации в той или иной мере закрепляют основы рыночной экономики в земельной сфере. Различия состоят в степени их последовательности. Одни субъекты Российской Федерации пошли в решении соответствующих задач дальше, чем федеральный центр, другие стремятся идти с ним в ногу, а третьи отстают от него, не желая в полной мере принимать рыночные отношения в земельной сфере. Следует еще раз подчеркнуть условность этого деления, поскольку в субъектах Российской Федерации, принадлежащих к названным группам, по одним направлениям наблюдается явный прогресс в развитии земельного законодательства, а по другим - наоборот. Одни субъекты Российской Федерации демонстрируют свою самостоятельность в решении земельных вопросов, а другие стремятся не выходить за рамки федерального законодательства, есть субъекты Российской Федерации, которые воспринимают позицию федеральной законодательной либо исполнительной власти. При таких обстоятельствах утверждать, что в одних субъектах Российской Федерации земельное законодательство лучше, чем в других, по меньшей мере некорректно.
Исходя из изложенного, следовало бы дать характеристику земельного законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих земельные отношения на основе:
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий( на примере Республики Башкортостан и Республики Татарстан);
Конституции Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации (на примере Самарской области);
федеральных законов и указов Президента Российской Федерации о земле ( на примере Приморского края);
федеральных законов, не допускающих оборот земель в некоторых сферах ( на примере Краснодарского края).
Основным законодательным актом, регулирующим земельные отношения на территории Республики Башкортостан, является Земельный кодекс Республики Башкортостан (его новая редакция изложена в Законе Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 г. № 221-3 "О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Башкортостан"). Согласно статье 1 этого Кодекса в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и Договором Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" земельное законодательство находится в ведении Республики Башкортостан. Таким образом, Кодекс вывел территорию Республики Башкортостан из-под действия федерального земельного законодательства. Неправомерность этого шага представляется очевидной. Даже если абстрагироваться от достаточно убедительного утверждения о том, что Договор в части, противоречащей Конституции Российской Федерации и федеральным законам, не может считаться действительным, законность объявления земельного законодательства сферой исключительного ведения Республики Башкортостан является более чем спорной. Пункт 5 статьи 3 вышеназванного Договора отнес к ведению Республики Башкортостан решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, являющейся достоянием (собственностью) ее многонационального народа в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными органами власти Российской Федерации. В Договоре вообще не упоминается земельное законодательство, а под "собственностью" в данном контексте можно понимать только собственность Республики Башкортостан. О регулировании земельных отношений исключительно башкирским законодательством в Договоре тоже ничего не говорится. Вместе с тем в Кодексе положения Договора интерпретированы региональной властью в соответствии с ее собственным пониманием, причем весьма далеким от буквального смысла соответствующих положений. Следует подчеркнуть, что приведенные рассуждения имеют мало практического значения. Нормы, касающиеся действия на территории Республики Башкортостан лишь ее земельного законодательства, еще не признавались неправомерными. Если проанализировать содержание Кодекса, то выясняется, что подавляющее число его норм дублируют требования Земельного кодекса Российской Федерации, находящегося в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы. В нем зафиксированы те же подходы к определению состава земельных ресурсов и к государственному управлению ими. Однако по вопросам собственности на землю и гражданского оборота земельных участков Кодекс занял иную позицию, чем левокоммунистическое большинство Государственной Думы второго созыва. Признаны все формы собственности на землю, в том числе частная собственность, а также введен гражданский оборот земельных участков. При этом запрещена частная собственность на земли, назначение которых препятствует их обороту, а также на некоторые земли сельскохозяйственного назначения. Прямых указаний о частной собственности на иные земли, как правило, не имеется. Например, лишь из общих требований Кодекса можно сделать вывод о частной собственности на землю и гражданском обороте земельных участков в предпринимательской сфере. Юридическим основанием для включения в Кодекс этих положений названа не Конституция Российской Федерации, а результаты республиканского референдума 17 декабря 1995 года о земле. Республика Башкортостан, восприняв позицию умеренной части Государственной Думы второго созыва в решении земельно-правовой проблемы, старается здесь подчеркнуть свою независимость от федерального центра.
Аналогичные подходы наблюдаются и в иных законодательных актах Башкортостана, затрагивающих земельные вопросы. Закон Республики Башкортостан от 29 июля 1998 г. № 177-3 "Об ипотеке" дублирует большинство положений Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)", но нигде не упоминает о действии федерального законодательства. Этот случай очень показателен в том отношении, как Республика Башкортостан обеспечивает единство экономического и правового пространства Российской Федерации. С одной стороны, дублируя нормы федерального законодательства, она гарантирует их применение, а с другой - демонстрирует свою независимость от федерального центра. Разница между российским и башкирским законами об ипотеке состоит в том, что последний допускает залог более широкого круга земельных участков. Если статья 62 Федерального закона разрешает заложить садовые, приусадебные и иные подобные участки, а также земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, причем только в размере, необходимом для их хозяйственного обслуживания, то статья 62 Закона Республики Башкортостан говорит о возможности залога земельных участков, находящихся в частной собственности. Поскольку Земельный кодекс Республики Башкортостан допускает частную собственность на земли, на которые по федеральным законам сохраняется государственная собственность, ипотека в Башкирии в ряде случаев будет применяться вопреки требованиям Федерального закона. Тем не менее в этой части башкирский закон будет соответствовать Конституции Российской Федерации и указам Президента Российской Федерации, которые допускают частную собственность на землю для предпринимательских целей и предусматривают ограничения правомочий собственника, только если это будет наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц.
Большое сходство наблюдается между земельным законодательством Республики Башкортостан и Республики Татарстан. В Татарстане так же, как и в Башкортостане, основу развития земельного законодательства составляет кодифицированный законодательный акт о земле. Земельный кодекс Республики Татарстан от 10 июня 1998 г. № 1736 и Земельный кодекс Республики Башкортостан по вопросам определения состава земель и по порядку осуществления государственного управления земельными ресурсами принципиальной разницы с Земельным кодексом Российской Федерации, возвращенным Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, не имеют.
Однако в Татарстане и Башкортостане имеются существенные различия по вопросам разграничения полномочий с органами государственной власти Российской Федерации в земельной сфере. Статья 2 Земельного кодекса Республики Татарстан допускает действие на территории Татарстана законодательства Российской Федерации в рамках, определенных Договором Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". Если обратиться к содержанию Договора, то выяснится, что в земельной сфере особых противоречий с Конституцией Российской Федерации он не имеет. Конечно, в нем указано, что органы государственной власти Республики Татарстан решают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, но вместе с тем говорится о совместном осуществлении полномочий в земельной сфере или отнесении некоторых из них к ведению Российской Федерации, например, это касается земельного законодательства, вопросов совместного использования земель, установления правовых основ единого рынка. Более того, статья 2 Земельного кодекса Республики Татарстан указывает, что ее земельное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации. При таких обстоятельствах нельзя говорить об отказе Республики Татарстан признать действие на своей территории земельного законодательства Российской Федерации.
По вопросам собственности на землю и гражданского оборота земельных участков Республика Татарстан исходит из приоритетности требований Конституции Российской Федерации над федеральными законами. По этому кругу вопросов Татарстан в большей мере следует не федеральным законам, а требованиям указов Президента Российской Федерации. Можно сказать, что в Татарстане этот вопрос решается даже более последовательно, чем на федеральном уровне. Указом Президента Республики Татарстан от 24 марта 1995 г. № УП-192 "О регулировании земельных отношений в Республике Татарстан" установлена и гарантирована частная собственность на землю, разрешена передача земель в собственность граждан и юридических лиц для занятия предпринимательской деятельностью, определена оборотоспособность земель, указаны формы гражданского оборота земельных участков, а сами они объявлены недвижимостью. Земельный кодекс Республики Татарстан закрепил указанную позицию на законодательном уровне и признал все формы собственности на землю. В отличие от федеральных законов в Кодексе вопрос о земельных участках, которые не могут находиться в частной собственности, решался исходя из конкретных нужд общества. Из статьи 83 Кодекса видно, что препятствием к передаче в частную собственность перечисленных в ней видов земельных участков (общего пользования, государственных природных заповедников и так далее) послужило их назначение, а не причины политико-идеологического свойства. Кодексом предусмотрено изъятие этих земель из гражданского оборота (пункт 2 статьи 82). Разумно решен и вопрос с земельными участками для сельскохозяйственного производства и ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. За основу опять же взято назначение земель. Частная собственность сама по себе не препятствует соблюдению назначения сельскохозяйственных земель, но при свободном обороте возможно изменение их целевого назначения. Представляется, что по этим причинам Кодекс лишь ограничивает оборот названных земель, но не исключает его (пункт 3 статьи 82). В Кодексе предусмотрены особенности купли-продажи, дарения , залога, наследования и иных сделок с земельными участками. Таким образом, Кодекс создал правовые основы решения земельных вопросов в условиях рыночной экономики. Кодекс не является идеальным законодательным актом и обладает рядом существенных недостатков. Например, справедливо объявляя сельскохозяйственные угодья ограниченно оборотоспособными, он почему-то их предоставление фермерам и иным индивидуальным предпринимателям обуславливает необходимостью сдачи экзаменов и получения лицензии (пункт 1 статьи 94). Такие условия, скажем, для потомственных крестьян можно считать не только ничем не обоснованными, но даже издевательскими. Вместе с тем подобные недостатки не умаляют положительных сторон Кодекса. Основные земельные вопросы им все-таки разрешены, вопросы собственности на землю, оборотоспособности земельных участков, сделок с землей, государственного управления земельными ресурсами в новых экономических условиях.
После признания Президентом Российской Федерации недействующими ряда статей Земельного кодекса РРСФСР возникли вопросы о том, в соответствии с каким законодательством разрешать некоторые земельные проблемы. Ранее уже отмечалось, что опасения по поводу возникших в связи с эттим правовых пробелов сильно преувеличены. Однако в отдельных сферах пробелы в земельном законодательстве действительно появились. Прежде всего это касается порядка предоставления и изъятия земельных участков, а также возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам и землепользователям. На федеральном уровне законодательная власть отказалась устранять подобные пробелы, сосредоточившись на борьбе с частной собственностью на землю и гражданским оборотом земельных участков. Нетрудно угадать, что федеральных законов, регулирующих надлежащим образом рыночные отношения, тоже не появилось. Земельное же законодательство Республики Татарстан пошло по пути устранения пробелов в федеральном законодательстве, вызванных как отменой ряда земельно-правовых норм, так и отказом регулировать новые рыночные отношения. Об этом свидетельствуют постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 ноября 1998 г. №715 "Об утверждении Положения о порядке изъятия и предоставления земель, находящихся в государственной собственности, организациям, гражданам и их объединениям" (с дополнениями от 15 февраля 1999 г.), от 12 февраля 1993 г. № 54 "Об утверждении Положения о возмещении убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, вызванных изъятием земель или временным занятием, ухудшением качества, ограничением использования земельных участков, Нормативов стоимости освоения новых земель взамен изымаемых и Перечня видов работ, на которые могут использоваться средства, предназначенные для возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства" (с изменениями от 13 июня и 2 июля 1996 г., и от 10 ноября 1998 г.), от 21 марта 1996 г. №221 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других сделок с землей" (с изменениями от 15 февраля 1999 г.).
Земельное законодательство Республики Башкортостан и Республики Татарстан направлено, с одной стороны, на регулирование земельных отношений в условиях рыночной экономики, а с другой - на расширение своих региональных прав. При этом основой формирования земельного законодательства они считают договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Как бы удивительно это ни выглядело, с правовой точки зрения Татарстан по земельным вопросам проводит более последовательную политику в области укрепления рыночных отношений и значительно более взвешенную политику по отношению к федеральному центру, чем, скажем, Башкортостан. Насколько объективны ссылки на так называемый "сепаратизм" и "парад суверенитетов" применительно к земельно-правовой проблеме, покажет время, когда вступят в силу специальные федеральные законы о земле и канет в Лету вопрос об их соответствии Конституции Российской Федерации. Если субъекты Российской Федерации откажутся приводить свои законы в соответствие с названными федеральными законами, возникнут правовые основания говорить об их неконституционности и незаконности. Пока же поднимать такой вопрос преждевременно. Без адаптированного к рыночной экономике земельного законодательства, хотя бы и регионального, невозможно решить целый комплекс социально-экономических проблем.
Основой для развития земельного законодательства Самарской области являются требования Конституции Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации. Федеральные законы, которые необоснованно ограничивают частную собственность и гражданский оборот в земельной сфере лишь садовыми, дачными и подобными участками, в Самарской области при регулировании земельных отношений во внимание не принимаются. Иное отношение наблюдается к указам Президента Российской Федерации о земле. Они не только реализуются, но в их исполнение издаются нормативные правовые акты. В частности, постановление губернатора Самарской области от 25 сентября 1997 г. № 277 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 16.05.97 № 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" и совершенствовании порядка продажи земельных участков".
В Самарской области понимают, что земельная реформа требует создания соответствующей правовой базы. Ограничиваться здесь указами Президента Российской Федерации и изданными в их исполнение подзаконными актами нельзя. Земельная реформа должна проводиться на основе законов. Вместе с тем нельзя полностью игнорировать и позицию федеральных властей, иначе как можно обеспечить единство экономического и правового пространства, которое является залогом нормального социально-экономического положения страны в целом и составляющих ее субъектов Российской Федерации. Губернатор Самарской области занял здравомыслящую позицию. В своем постановлении от 27 апреля 1998 г. № 105 "Об утверждении комплексного плана действий Администрации области по реализации послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)", документа "Двенадцать дел Правительства России на 1998 год в области экономической и социальной политики" и программы социально-экономического развития Самарской области на 1998 год" он наметил конкретные мероприятия по созданию правовой основы земельной реформы. Так, поставлена задача разработать областную нормативно-правовую базу, регулирующую залог земельных участков, продажу земельных участков на торгах, оценку земли, зонирование земель, землеустройство, государственного земельного кадастра, управления государственными землями.
Законодательная власть Самарской области в отличие от федеральной заняла конструктивную позицию. Появились областные законодательные акты, регулирующие земельные отношения в условиях рыночной экономики. Разработаны они в значительной степени на основе положений Конституции Российской Федерации и решений Президента Российской Федерации о земле.
Среди законодательных актов Самарской области по земельным вопросам центральное место занимает Закон Самарской области от 16 июля 1998 г. № 11-ГД "О земле". Статья 1 этого Закона без всяких оговорок признает действие на территории Самарской области федерального законодательства. Вопрос о пределах самостоятельности Самарской области в правовом регулировании земельных отношений в Законе "О земле" решается в рамках Конституции Российской Федерации.
Категории земель, режим их использования и охраны, порядок предоставления государственных и муниципальных земель, права и обязанности граждан и юридических лиц в области использования и охраны земель, управление земельными ресурсами, охрана земель, плата за землю, возмещение потерь сельскохозяйственного производства при изъятии земель (главы 4, 8, 11, 13- 16) определяются в Законе о земле, как правило, в соответствии с федеральным земельным законодательством. Ввиду того, что новых федеральных законов по указанным вопросам не имеется, отдельные несогласованности Закона " О земле" с законодательными актами РСФСР и Российской Федерации в данной части нельзя расценивать как игнорирование позиции федеральной законодательной власти. Более того, их можно рассматривать как устранение пробелов до разрешения соответствующих вопросов в федеральных законах.
Иное дело земельно-имущественные отношения. Здесь Закон "О земле", с одной стороны, старается следовать отдельным требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации и некоторых других федеральных законов, а с другой - указам Президента Российской Федерации о земле. Если федеральные законы о земле содержат исчерпывающий (достаточно узкий) перечень видов земельных участков, которые могут находиться в частной собственности, то Закон "О земле" лишь называет основания возникновения права частной собственности на землю, то есть приватизацию государственных и муниципальных земель, а также сделки по отчуждению земельных участков (статья 26). Вместе с тем упоминания о возможности приобретения в частную собственность тех или иных земель нередко встречаются в тексте Закона " О земле". Так, допускается частная собственность не только на садовые, дачные и подобные им участки, но и на земельные участки для индивидуальной предпринимательской деятельности (пункт 2 статьи 41), используемые гражданами и юридическими лицами добросовестно и открыто более пятнадцати лет (статья 46) и так далее. Таким образом, Закон "О земле" разрешает приобретать в частную собственность земельные участки даже в тех случаях, о которых не упоминается в указах Президента Российской Федерации.
Однако, реализуя требования Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, областной законодатель проявляет непоследовательность. Причиной этого, по всей видимости, является неопределенность позиции федеральной власти по ряду проблем. Если по вопросам частной собственности и сделок с землей Президент Российской Федерации, в отличие от федеральной законодательной власти, требует в полной мере реализовать положения Конституции Российской Федерации, что выражается в издании указов о земле, то по другим вопросам такой однозначности нет. Из статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации следует необходимость определения оборотоспособности земель. Некоторые субъекты Российской Федерации (например, Республика Татарстан) уже определили виды земельных участков, изъятых из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособных. Самарская область эту проблему решать не стала и тем самым допустила гражданский оборот чуть ли не любых земель, что может привести к серьезным негативным последствиям. Согласно части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Статьи 128 и 130 Гражданского кодекса Российской Федерации называют имуществом как земельные участки, так и имущественные права на них. Следовательно, прекратить права на землю можно только в судебном порядке. Статьи 69 и 71 Закона "О земле" устанавливают не судебный, а административный порядок прекращения прав на землю. В данном случае Самарская область, равно как и другие субъекты Российской Федерации, не желает выполнять требования Конституции Российской Федерации, хотя такой же упрек можно сделать и в отношении Российской Федерации. Названные недостатки свидетельствуют о несовершенстве законодательных актов о земле даже в тех субъектах Российской Федерации, которые стремятся соблюдать требования Конституции Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации.
Самарская область при реформировании земельных отношений не ограничилась принятием только кодифицированного законодательного акта о земле. На его основе изданы и другие законы. Особый интерес представляет Закон Самарской области от 16 апреля 1999 г. № 14-ГД "О залоге (ипотеке) земель сельскохозяйственного назначения". Здесь наблюдается явный отказ следовать требованиям федерального закона. Статьи 5 и 63 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" прямо запрещает ипотеку земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. Можно бы было расценивать Закон Самарской области "О залоге (ипотеке) земель сельскохозяйственного назначения" как вызов Российской Федерации, если бы в пункте 3 статьи 1 этого Закона не было отмечено, что он действует до принятия федерального закона о залоге земель сельскохозяйственного назначения. Скорее всего, это вызов фракциям коммунистов и аграриев Государственной Думы второго созыва. Известно, что они не хотели вводить ипотеку сельскохозяйственных земель по идеологическим причинам, поскольку являются противниками частной собственности и не желают в данной части реализовывать требования Конституции Российской Федерации. В целях реформирования земельных отношений издан и Закон Самарской области от 22 марта 1999 г. № 12-ГД "Об оценке земель". Указанный Закон не носит столь вызывающего характера, как предыдущий, но без подобных законов невозможно обеспечить нормальный рыночный оборот земли.
Земельное законодательство Самарской области последовательно закрепляет рыночные отношения в земельной сфере. В ряде случаев оно даже опережает федеральное законодательство. Однако в отдельных сферах оно, как это ни парадоксально, сохраняет консервативный характер. Прогресс в одних вопросах сочетается с регрессом в других. При всем этом оно все-таки лучше федерального земельного законодательства. Представляется, что пример Самарской области очень показательно демонстрирует нетолько потерю федеральной законодательной властью инициативы в регулировании целого ряда земельных вопросов, но и ее устранение от решения одной из самых насущных проблем в Российской Федерации.
Органы государственной власти Приморского края заняли выжидательную позицию в решении земельно-правовой проблемы. Нет специальных краевых законов о земле, а на уровне исполнительной власти изданы лишь отдельные подзаконные акты, не затрагивающие принципиальных земельно-правовых вопросов.
Тем не менее в Приморском крае понимают необходимость законодательного урегулирования земельных отношений в новых экономических условиях, но полагают, что данная проблема должна быть сначала решена на федеральном уровне. В инвестиционной программе Приморского края на 1999 - 2003 годы, утвержденной постановлением губернатора Приморского края от 21 ноября 1998 г., указывается, что преодоление кризисных явлений в инвестиционной деятельности, в частности, зависит от совершенствования федерального законодательства. В числе федеральных законов, отсутствие которых тормозит рост инвестиций, в первую очередь назван Земельный кодекс. До принятия этого и иных федеральных законов органы государственной власти Приморского края не считают нужным принимать специальные законы о земле. Губернатор Приморского края в тех немногих постановлениях, которые касаются непосредственно земельных вопросов, подчеркивает, что они приняты в соответствии с конкретными указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации и в развитие этих актов. Среди них можно назвать постановления губернатора Приморского края от 9 апреля 1996 г. № 241 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" и от 7 марта 1997 г. № 99 (в редакции постановления от 3 июля 1998 г. № 343) "Об утверждении Положения о порядке продажи земельных участков под приватизированными предприятиями и иными приватизированными объектами нежилого фонда в Приморском крае".
Отсутствие законов и иных нормативных правовых актов Приморского края о земле повысило роль ведомственных актов, разъясняющих применение федерального земельного законодательства на территории Приморского края. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Приморского края оформил целый ряд приказов и писем по земельно-правовой тематике. Например, письмо от 18 февраля 1999 г. № 18/096-05-12 "О предоставлении земельных участков гражданам в пожизненное наследуемое владение", письмо от 22 февраля 1999 г. № 18/106 (02-06) "Об упорядочении купли-продажи земельных долей", приказ от 4 февраля 1999 г. № 17 "О выдаче правоустанавливающих документов".
Представляется любопытным тот факт, что изменить в Приморском крае ситуацию в земельно-правовой сфере стремятся не столько местные органы государственной власти, сколько отдельные федеральные структуры исполнительной власти. Об этом свидетельствует письмо в Госкомзем России Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Приморского края от 12 февраля 1999 г. № 18/086 (01-03) "План мероприятий по повышению эффективности использования и охраны земель", где представлен обобщенный план соответствующих мероприятий на 1999 год. Среди них подготовка для внесения в Думу Приморского края законопроектов "Об охране земельных ресурсов на территории Приморского края", "О землеустройстве в Приморском крае", "О минимальных предельных размерах крестьянских хозяйств на территории Приморского края", представление губернатору края проекта постановления "О порядке проведения оценки земли на территории Приморского края" и так далее. Данный план законотворческой работы был представлен не по инициативе указанного территориального органа соответствующего федерального ведомства, а во исполнение приказа Госкомзема России № 12 от 30 декабря 1998 г. "О проведении расширенного заседания Коллегии Госкомзема России" и письма Госкомзема России № БВ-220 от 2 февраля 1999 г. Приведенный факт говорит о том, что инициатором развития регионального земельного законодательства, как это ни странно, хочет выступить специализированное федеральное ведомство. Какие при этом преследуются цели ,неясно. Тем не менее в ближайшей перспективе вполне можно спрогнозировать кардинальное изменение в системе земельного законодательства Приморского края. Возможно, еще один субъект Российской Федерации пополнит ряды субъектов Российской Федерации, самостоятельно осуществляющих законодательное регулирование земельных отношений.
Ранее особо указывалось, что в Приморском крае еще не приняты краевые законы о земле. Отмечалось также, что губернатор края не издавал актов, которые бы противоречили федеральным законам, указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации. Возникает вопрос, а как же Приморский край обеспечивает свою жизнедеятельность в земельной сфере в условиях рыночной экономики? Как бы там ни было, требуется внесение ясности в вопросы о частной собственности на землю,о гражданском обороте земельных участков и об управлении земельными ресурсами. Федеральное земельное законодательство не может в данный момент являтьсяполноценным регулятором земельных отношений. Известно, что федеральные законы, содержащие нормы земельного права, не реализуют в полной мере требования Конституции Российской Федерации и в ряде случаев не согласуются с указами Президента Российской Федерации о земле, которые приняты во исполнение конституционных норм и разрешают частную собственность и оборот земель,хотя федеральные законы это не допускают. Совершенно очевидны и некоторые пробелы в федеральном земельном законодательстве. На практике земельно-правовые вопросы неизбежно возникают и требуют своего незамедлительного решения. Невозможно представить, что Приморский край не наметил себе хоть какой-то выход из этого тупика. Действительно, такой выход нашли, причем весьма оригинальный. Это еще раз показывает, насколько своеобразно решается земельноправовая проблема в различных субъектах Российской Федерации. Закон Приморского края от 9 февраля 1996 г. № 28-КЗ "О местном самоуправлении в Приморском крае" (с изменениями и дополнениями, внесенными в 1996 - 1999 годах) является основой правового регулирования земельных отношений в Приморском крае. Если говорить точнее, то этой основой является лишь статья 12 этого законодательного акта, определяющая полномочия органов местного самоуправления в области использования земли и других природных ресурсов,и в области охраны природы. Согласно этой статье органам местного самоуправления передано чуть ли не все земельно-правовое регулирование. Это такие полномочия, как установление целевого назначения и разрешенного использования земель; отнесение земель к определенной категории и перевод их из одной категории в другую; предоставление в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передача в собственность, сдача в аренду земельных участков; изъятие земельных участков; исключение земель из оборота в соответствии с категориями, целевым назначением, значением для муниципального образования; установление перечня неотчуждаемых и ограниченно отчуждаемых земельных участков; установление норм бесплатного предоставления земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение, установление обременений и других сервитутов на земельные участки, находящиеся в ведении органов местного самоуправления. Никакие ссылки на установленный порядок или иное законодательство, которые иногда приводятся в названной статье, не должны никого вводить в заблуждение. Содержание нормативных актов органов местного самоуправление, один из которых будет рассмотрен ниже, свидетельствует о том, что в Приморском крае решение земельно-правовой проблемы, по существу, передано муниципальным образованиям. Вопрос о конституционности и законности такого подхода в решении земельно - правовой проблемы вряд ли следует обсуждать. Однако хотелось бы отметить следующее. Федеральное земельное законодательство до сих пор не решило вопрос о том, какие земли должны находиться в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В ряде случаев подвергается сомнению правомерность установления частной собственности на некоторые виды земель. До сих пор управление и распоряжение землями в основной части сохранено за местными администрациями. При таких обстоятельствах критика законодательства Приморского края может показаться чистой воды демагогией.
Как регулируются вопросы купли-продажи земельных участков на конкретных территориях Приморского края, можно рассмотреть на примере Уссурийского района. Правовой основой приобретения земельных участков в частную собственность в соответствующих муниципальных образованиях является Временное положение о порядке продажи и передачи земель г. Уссурийска и населенных пунктов Уссурийского района в собственность граждан и юридических лиц, утвержденное решением Думы г. Уссурийска и Уссурийского района от 31 марта 1998 г. Согласно пунктам 1.1 и 1.2 этого Положения оно действует до принятия Земельного кодекса Российской Федерации и соответствующих законов Приморского края и разработано на основе федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений губернатора Приморского края. Вместе с тем Положение определяет вопросы, которые не разрешены федеральным земельным законодательством и земельным законодательством Приморского края. В частности, пункт 3.1 содержит перечень земель и земельных участков, которые не подлежат продаже и приобретению (передаче) в собственность, а раздел 6 определяет права собственника земельного участка. Анализ подобного рода норм Положения говорит о том, что органы местного самоуправления устраняют пробелы и неясности действующего земельного законодательства, определяя оборотоспособность земель, ограничения права частной собственности на землю и особенности порядка приобретения земельных участков в собственность. При этом видно, что указанные нормы направлены на защиту публичных интересов. Нельзя сказать, что они во всех случаях обоснованны, нередко можно даже поспорить об их правомерности. Однако в сложившихся обстоятельствах наличие таких норм лучше, чем их отсутствие.
Приморский край относится к числу тех субъектов Российской Федерации, которые в земельной сфере стремятся избежать конфронтации как с законодательной, так и с исполнительной властью Российской Федерации. Здесь наблюдается попытка в максимально возможной мере следовать требованиям федеральных законов, решениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В тех случаях, когда это оказывается невозможным, в нормативных актах органов местного самоуправления указывается, что соответствующие нормы действуют, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, или делаются ссылки на некий предусмотренный законодательством Российской Федерации порядок. Приморский край своим примером демонстрирует, в каком трудном положении может оказаться субъект Российской Федерации, желающий соблюдать федеральное земельное законодательство. Создавая видимость полного соблюдения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, по существу, Приморский край, хотя и вынужденно, но, все же, нарушает их требования. Винить в этом Приморский край представляется несправедливым, поскольку причины такого положения вещей надо искать не в его органах государственной власти, а в позиции федеральной законодательной власти и отдельных структур федеральной исполнительной власти по земельно-правовой проблеме.
В Краснодарском крае большое внимание уделяется вопросам правового регулирования земельных отношений. Об этом свидетельствуют законы Краснодарского края о земле. Центральное место среди них занимает Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 г. № 13-КЗ "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" (с изменениями, внесенными Законом Краснодарского края от 8 мая 1999 г. № 181-КЗ). Из этого законодательного акта видно, что на территории Краснодарского края при регулировании земельных вопросов за основу, как правило, берется позиция, занятая федеральной законодательной властью, а точнее - левокоммунистическим большинством Государственной Думы второго созыва. Несмотря на требования Конституции Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации, вопросы частной собственности на землю и гражданского оборота земельных участков решаются в Краснодарском крае только на основе требований федеральных законов и законопроектов о земле, составителями которых являлись депутаты Государственной Думы от левой оппозиции.
Преамбула Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" указывает, что земля на территории Краснодарского края, в чьей бы собственности она ни находилась: государственной (федеральной, краевой), муниципальной, частной, общей долевой и общей совместной, не может быть предметом купли-продажи и других сделок по передаче прав собственности, кроме случаев сделок с земельными участками, предоставляемыми под индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство, садоводство, огородничество, а также в иных случаях, прямо предусмотренных законом. Вопрос о купле-продаже и других сделках по передаче прав собственности на земли сельскохозяйственного назначения может быть решен только Законодательным Собранием Краснодарского края. Таким образом, на территории Краснодарского края вопреки Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, с одной стороны, в ряде случаев собственник не вправе распоряжаться своим имуществом, если об этом прямо не сказано в законе, а с другой - частная собственность на те или иные земли может быть установлена только законодательной властью. Обращает на себя внимание тот факт, что нормы, регулирующие земельно-имущественные отношения, формулируются без учета требований гражданского законодательства. Эта позиция очень характерна для противников частной собственности на землю и гражданского оборота земельных участков, которые нередко говорят о неприменимости норм гражданского права по отношению к земельным участкам. Видимо, в Краснодарском крае эта позиция нашла понимание.
Закон Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" установил частную собственность на землю и разрешил оборот земельных участков в тех случаях, когда это допускается федеральными законами. В нем не только закреплена частная собственность и возможность гражданского оборота садовых и подобных им земельных участков (статья 11), но и вслед за Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации", Градостроительным кодексом Российской Федерации допускаются соответствующие сделки с земельными долями (статья 12), а также с земельными участками под застройку (статья 17). Вопрос о возможности получения земельных участков в собственность для предпринимательской деятельности Закон вроде бы не разрешил. Однако из содержания Закона можно сделать вывод, что предприниматель (хотя это понятие не употребляется, что также неслучайно) может приобрести земельный участок только под застройку.
Вместе с тем нельзя утверждать, что краевой законодатель полностью соблюдает федеральные законы. Так, статья 11 Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" запрещает любые сделки с полевыми участками личных подсобных хозяйств, хотя федеральный закон говорит лишь о недопустимости их залога, а статьи 11 и 14 упомянутого Закона Краснодарского края допускают приватизацию земельных участков, предоставленных для коллективного огородничества, и распоряжение ими несмотря на отсутствие подобных норм в федеральных законах. Закон Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" и Закон Краснодарского края от 13 мая 1999 г. № 180-КЗ "Об управлении государственной собственностью Краснодарского края" разграничил государственную собственность на землю на федеральную и краевую, хотя этот вопрос в соответствии с пунктом 5 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации может разрешаться только в порядке, установленном федеральным законом. Все это свидетельствует о применении краевым законодателем двойных стандартов при решении земельно-правовых вопросов. Когда позиции федерального и краевого законодателя совпадают, то акцент делается на необходимости соблюдения требований федеральных законов. В тех же случаях, когда они не согласуются между собой, о федеральных законах и не вспоминают.
Особое значение придается в Краснодарском крае вопросам охраны земель сельскохозяйственного назначения. При этом в Краснодарском крае предлагается под "соответствующей охраной" понимать не только охрану земель, как это закреплено в разделе IX Земельного кодекса РСФСР (рациональное использование, восстановление продуктивности, повышение плодородия и так далее), но и применение различных санкций в виде штрафов, прекращения прав на землю и так далее. В Законе Краснодарского края от 2 декабря 1996 г. № 54-КЗ "Об охране земель сельскохозяйственного назначения" собственно охране земель посвящено лишь четыре статьи, зато вопросам предоставления и изъятия земель, прекращения прав на землю, административной ответственности, возмещения вреда и потерь уделено внимание в десяти статьях. Столь широкое содержание понятия "охрана земель сельскохозяйственного назначения" неслучайно. Такая трактовка позволяет регулировать имущественные и иные отношения, возникающие в земельной сфере,иначе, чем это установлено в Гражданском кодексе Российской Федерации, Кодексе РСФСР об административных правонарушениях и других законодательных актах Российской Федерации. Статья 35 Конституции Российской Федерации указывает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Статья 8 Закона Краснодарского края "Об охране земель сельскохозяйственного назначения" допускает принудительный внесудебный порядок лишения граждан и юридических лиц принадлежащих им земельных участков. При этом речь идет и о возмещении их стоимости. По существу, в случае нарушения требований, установленных названным Законом, после наложения штрафов и предупреждений предлагается конфисковывать земли. Лицемерно выглядит пункт 6 статьи 11 Закона, запрещающий конфисковывать землю в административном порядке. В одних случаях за совершение правонарушений предусматривается конфискация земельных участков, а в других - прекращение прав на землю. Прекращение прав на землю от конфискации в этих случаях отличается лишь характером совершенного правонарушения и порядком применения этих санкций. Закон имеет и другие подобного рода недостатки.
Земельное законодательство Краснодарского края воплотило в себя ту идеологию, которая на федеральном уровне не смогла быть полностью воплощена в правовой сфере Государственной Думой второго созыва из-за противодействия Президента Российской Федерации. Позиция федерального законодателя по земельным вопросам заключалась в том, чтобы в максимально возможной мере препятствовать установлению частной собственности на землю и вовлечению земельных участков в гражданский оборот. Если не удается ввести соответствующие запреты, то собственник или иной участник оборота земель ставится в такие условия, когда без доброй воли чиновничьего аппарата он не может распорядиться своими земельными участками. Такая задача не может быть реализована, если полностью не вывести земельную сферу из-под действия гражданского законодательства. Поэтому хотя на словах и признается необходимость применения гражданского законодательства, делается все, чтобы на практике вместо норм гражданского права использовались нормы земельного права, зафиксированные в специальных законах о земле. Действительно, как можно сохранить абсолютную власть чиновника в сфере оборота земель, если гражданское право декларирует равенство, автономию воли, имущественную самостоятельность. Раз нет возможности запретить частную собственность на землю и гражданский оборот земельных участков , то делается попытка регулировать земельно-имущественные отношения на основе принципа властного подчинения одной стороны другой. Регулировать вопросы собственности, сделок и так далее нормами земельного, а не гражданского права абсурдно. Тем не менее большинство депутатов Государственной Думы второго созыва считали необходимым регламентировать земельно-имущественные отношения не гражданским, а земельным законодательством. Президент Российской Федерации на федеральном уровне не давал возможности закрепить этот взгляд федеральным законодательством, так как обоснованно считал, что это приведет к нарушению Конституции Российской Федерации. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации в региональном земельном законодательстве позиция большинства Государственной Думы второго созыва взята за основу решения земельно-правовой проблемы. Земельное законодательство Краснодарского края - показательный пример того, как некоторые регионы регулируют земельные вопросы без учета требований Конституции Российской Федерации, гражданского законодательства и решений Президента Российской Федерации.
Дальнейшее развитие земельного законодательства субъектов Российской Федерации зависит от того, какую позицию по отношению к земельно-правовой проблеме займет Государственная Дума третьего созыва. Есть основания предполагать, что изменения в расстановке политических сил в нижней палате Федерального Собрания прямо повлияют на законотворческую деятельность затрагивающую земельную тематику.
По всей вероятности, к соответствующим конституционным требованиям уже не будет столь пренебрежительного отношения, какое было у большинства депутатов Государственной Думы второго созыва. Однако можно прогнозировать, что ряд политических сил в Государственной Думе, в первую очередь представители аграрной партии, признав частную собственность на землю и возможность гражданского оборота земельных участков, попытаются ввести неконституционные ограничения, ссылаясь на необходимость предотвращения спекуляций сельскохозяйственными угодьями и скупки земель "новыми русскими", иностранцами из ближнего и дальнего зарубежья. При этом вместо норм, предусматривающих ограничения, будут предлагаться нормы, регулирующие земельно-имущественные отношения прежде всего вопреки Гражданскому кодексу Российской Федерации. Земельное законодательство вновь будут стараться поставить выше гражданского, лесного и иных самостоятельных отраслей законодательства. Подобные взгляды, имеющие отношение больше к правовой культуре, нежели к защите интересов аграрной и иных сфер, существенно будут влиять на развитие земельного законодательства.
Однако возможен и иной сценарий: Государственная Дума создаст правовую основу рынка земли, определив оборотоспособность земель и установив ограничения прав на землю в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, с учетом отраслевого построения российской правовой системы и с соблюдением правил юридической техники.
Во многом от того, какие федеральные законы о земле примет Государственная Дума третьего созыва , зависит развитие регионального земельного законодательства. Если вновь земельный вопрос станет предметом политических спекуляций, федеральные законы о земле станут игнорировать требования Конституции Российской Федерации, земельное законодательство будет провозглашаться выше других отраслей законодательства, в первую очередь гражданского законодательства, сохранится старая ситуация, когда регионы будут сами осуществлять правовое регулирование земельных отношений. При этом их упреки касающиеся несоответствия федеральных законов Конституции Российской Федерации, их отчужденности от российской правовой системы, правового бескультурья, будут обоснованны. Если же федеральные законы о земле будут составлены по-иному, никаких оснований к тому, чтобы не приводить в соответствие с ними законы субъектов Российской Федерации, не будет. В таком случае можно будет обвинить субъекты Российской Федерации в несоблюдении Конституции Российской Федерации, и судебная власть, вне сомнения, сможет беспрепятственно решить вопрос о неконституционности и незаконности соответствующих региональных законов.
Представляется, что перспективы развития регионального земельного законодательства на данный момент зависят от тех политических процессов, которые происходят на федеральном уровне. Возможно, в самом ближайшем времени инициатива в решении земельно-правовой проблемы перейдет с регионального на федеральный уровень.
|
