О некоторых вопроса разграничения публичной собственности в Российской Федерации | Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

О некоторых вопроса разграничения публичной собственности в Российской Федерации

Шпачева Т.В., Судья Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа, Подвальный И.О., Советник первого заместителя председателя Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа

В соответствии со статьей 212 Гражданского кодекса Российской Федерации ( далее - ГК РФ) в Российской Федерации признается частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, а в силу статьи 214 ГК РФ государственная собственность делится на федеральную, т.е. принадлежащую Российской Федерации, и ту, которая принадлежит субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Деление публичной собственности на государственную и муниципальную было установлено еще Законом РСФСР "О собственности в РСФСР", введенным в действие с 01.01.91 ( признан утратившим силу с 01.01.95 Федеральным законом "О введении в действие части первой ГК РФ"). Однако с учетом действовавших параллельно этому закону Основ гражданского законодательства собственность не разделяли на государственную и муниципальную, и понимание того, что муниципальная собственность не является собственностью государственной, не сразу пришло к практикующим юристам, да и к судьям, рассматривающим арбитражные споры.

Разграничение собственности на государственную и муниципальную до сих пор вызывает много проблем. Объясняется это, прежде всего, единым публично-правовым статусом субъектов государственной и муниципальной собственности: наличием у них особых властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также осуществлением своих прав собственности в публичных (общественных) интересах и отсутствием должной нормативной базы, регулирующей данные отношения.

Кроме того, право государственной собственности и право муниципальной собственности характеризуются множественностью субъектов. В роли субъектов государственной собственности выступают Российская Федерация в целом и ее субъекты - республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления (пункт 3 статьи 214 ГК РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени государственного образования и согласно своей компетенции лишь осуществляют те или иные правомочия публичного собственника. Субъектами права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От их имени в гражданском обороте правомочия могут осуществлять те или иные органы в соответствии со своей компетенцией (статья 125 ГК РФ).

Объектами государственной и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, предприятия и другие имущественные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, различные средства производства и предметы бытового, потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизированных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в кредитных учреждениях, иностранная валюта и валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации должен устанавливаться специальным законом (статья 214 ГК РФ). В его отсутствие сохраняет силу постановление Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27.12.91 № 3020-I ( далее - Постановление ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I), которое в настоящее время продолжает оставаться основополагающим нормативным актом, регулирующим вопросы разграничения публичной собственности.

Постановление ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I содержит три приложения:
приложение №1 "Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности";
приложение №2 "Объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга";
приложение № 3 "Объекты, относящиеся к муниципальной собственности".

Постановлением ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I предусмотрена возможность передачи объектов, находящихся в государственной собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Такой порядок установлен Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.92 № 114-рп. В соответствии с названным Положением Совет народных депутатов города утверждает перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность, которые регистрируются в комитете по управлению имуществом области. Не исключенные из них объекты считаются переданными в муниципальную собственность города с момента принятия решения Советом народных депутатов области об их передаче или по истечении 2-месячного срока с момента регистрации перечня, если соответствующее решение не было принято. Таким образом, для отнесения объекта к муниципальной собственности требуется соблюдение определенного порядка, установленного вышеназванным Положением.

В то же время нередко возникали ситуации, когда предусмотренный порядок нарушался в той или иной степени, например, в части соблюдения установленных сроков.

В судебной практике арбитражных судов Российской Федерации возникли вопросы: как относиться к нарушению данного порядка? Следует ли при этом оценивать, насколько серьезны те или иные нарушения, либо подходить к ним формально - раз порядок нарушен, то и объект не является муниципальной собственностью ?

Данные вопросы не были разрешены, несмотря на Указ Президента Российской Федерации "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22.12.93 № 2265, в соответствии с которым органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечни объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, в соответствии с Приложением №3 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91. № 3020-I.

Показательными являются несколько примеров из практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

1. Рассматривая протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на судебные акты, которыми были удовлетворены исковые требования Генерального прокурора Российской Федерации о признании недействительным распоряжения Госкомимущества Российской Федерации от 06.01.93 № 15-р в части включения в уставный капитал акционерного общества открытого типа "Примснабконтракт" здания, расположенного по адресу: Владивосток, ул. Суханова, дом 3, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отмечает соблюдение установленного порядка передачи здания в муниципальную собственность, а отклоняя протест, в своем постановлении от 26.05.98 № 7530/97 исходит из того, что этот порядок не нарушен и имеется акт, которым спорный объект недвижимости отнесен к муниципальной собственности.

2. Аналогичным образом рассматривается и протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на постановления апелляционной и кассационной инстанций, которыми отменено решение Арбитражного суда Кемеровской области об отказе в удовлетворении иска Комитета по управлению государственным имуществом Кемеровской области к Комитету по управлению имуществом города Кемерово о применении последствий недействительности ничтожных сделок по продаже ответчиком нежилого помещения ( постановление Президиума ВАС РФ от 03.06.97 № 1349/97). Удовлетворяя протест, отменяя судебные акты апелляционной и кассационной инстанций и оставляя в силе решение суда первой инстанции, Президиум Высшего Арбитражного Суда ссылается на то, что истец в нарушение пункта 9 Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности не возвратил направленный ему ответчиком перечень встроенно-пристроенных помещений, подлежащих передаче в муниципальную собственность города Кемерово, то есть данный перечень считается принятым к регистрации, а спорный объект относится к уровню муниципальной собственности.

3. В то же время можно привести пример, когда соблюдение вышеуказанного порядка передачи собственности не является фактом, определяющим исход дела.

ТОО "Кафе Натали" обратилось в Арбитражный суд Омской области с иском к Комитету по управлению имуществом города Омска о понуждении заключить договор купли-продажи арендуемого нежилого помещения. Данное требование было основано на законодательстве о приватизации, и при разрешении спора суду, прежде всего необходимо было определить, является ли выкупаемое нежилое помещение муниципальной собственностью. Решением суда в удовлетворении исковых требований было отказано на основании того, что спорное нежилое помещение не является муниципальной собственностью. Свое решение суд мотивировал тем, что в соответствии с пунктом 2 Постановления ВС РФ от 27.12.91 № 3030-I и пунктом 9 Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности Совет народных депутатов города утверждает перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность. Эти перечни регистрируются в Комитете по управлению имуществом области. Не исключенные из них объекты считаются переданными в муниципальную собственность города с момента принятия решения Советом народных депутатов области об их передаче или по истечении 2-месячного срока с момента регистрации перечня, если соответствующее решение не было принято. Стороны не подтвердили документально принятие такого решения. В реестре объектов муниципальной собственности Комитета по управлению имуществом города Омска спорное нежилое помещение, находящееся по упомянутому адресу, не значится. Отменяя решение суда первой инстанции, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 07.07.98 № 80/98 сослался на Указ Президента Российской Федерации от 22.12.93 № 2265 " О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", исходя при этом из того, что отсутствие утвержденного перечня объектов муниципальной собственности не свидетельствует о непринадлежности данного помещения к объектам муниципальной собственности. Оно должно рассматриваться как объект муниципальной собственности на основании Приложения № 3 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I.

Вышеназванная проблема разрешена в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" от 25.02.98 № 8.

Пункт 3 Постановления предусматривает, что субъектами права федеральной, государственной и муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие субъекты Российской Федерации, муниципальные образования на переданное в их собственность имущество в порядке, установленном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-I. Документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности. До момента внесения объекта в соответствующий реестр таким документом является перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22.12.93 № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.92 № 114-рп. При разрешении споров о праве собственности в отношении объектов, не включенных или необоснованно включенных в указанные реестр или перечень, арбитражный суд при определении их принадлежности соответствующим субъектам на праве собственности руководствуется приложениями № 1, 2, 3 к постановлению ВС РФ от 27.12.91 Л/о 3020-1.

Таким образом, арбитражные суды получили официальные рекомендации Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при решении вопросов об уровне собственности применять напрямую постановление ВС РФ om 27.12.91 № 3020-I. Изначально критикуя данную позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Министерство государственного имущества Российской Федерации в настоящее время, очевидно, с ней согласилось, поскольку в Разъяснениях о применении законодательства о приватизации и нормативных правовых актов, регулирующих порядок разграничения собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, утвержденных распоряжением Мингосимущества России от 23.04.99 № 592-р, указывается на отнесение объектов, перечисленных в приложении № 3 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I, к муниципальной собственности (пункт 8).

Применяя на практике постановление ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I, нельзя не отметить определенные сложности, связанные с толкованием его отдельных положений.

В частности, пунктом 3 приложения № 1 к названному Постановлению к объектам исключительно федеральной собственности отнесены объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.

Возник вопрос: словосочетание "общероссийского значения" относится только к учреждениям культуры либо ко всему предложению в целом?

Если согласиться с первым предположением, то следует считать, что все объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности относятся исключительно к федеральной собственности, поскольку ни в приложении № 2, ни в приложении № 3 специально памятники истории и культуры не упоминаются.

Если же принять второе, то к объектам исключительно федеральной собственности относятся лишь памятники истории и культуры общероссийского значения. Но как их определить, если к моменту принятия Постановления ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I законодательством по охране памятников ( Закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" от 15.12.78 с последующими изменениями и дополнениями, Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 885, Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Министерства культуры СССР от 24.01.86 № 33, Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Министерства культуры СССР от 13.05.86 № 203) памятники истории и культуры подразделялись в соответствии с их исторической, научной, художественной или иной культурной ценностью на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения, а Указ Президента Российской Федерации № 176, утвердивший перечень памятников истории и культуры федерального значения, издан лишь 20.02.95 ?

Вопросы о том, к какому уровню собственности относятся памятники истории и культуры, не включенные в вышеназванный Указ, и могут ли они являться муниципальной собственностью, длительное время не находили четкого ответа в практике арбитражных судов. Не последнюю роль играла и основанная на толковании подпункта 3 пункта 1 Приложения № 1 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I позиция представителей государственных органов по охране памятников, в том числе Министерства культуры Российской Федерации, которые настаивали на том, что и памятники местного значения относятся к федеральной собственности.

Следует отметить, что в настоящее время принято несколько постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающихся памятников истории и культуры местного значения, по конкретным делам.

Комитет по управлению государственным имуществом Омской области обратился в Арбитражный суд Омской области с иском о признании недействительным решения Омского городского Совета от 20.05.98 № 25 "О включении зданий - памятников истории и культуры местного значения в состав муниципальной собственности г. Омска". Требование о признании названного решения недействительным истец мотивировал тем, что оно нарушает право собственности Российской Федерации в отношении памятников истории и культуры местного значения. Поскольку данные объекты не указаны ни в одном из приложений к постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 2030-I, до момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности. Решением суда исковые требования удовлетворены.

Постановлением апелляционной инстанции решение суда отменено и в удовлетворении исковых требований отказано. Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановление апелляционной инстанции отменил, решение суда первой инстанции оставил в силе. Удовлетворяя протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на постановление кассационной инстанции и оставляя в силе постановление апелляционной инстанции, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 02.11.99 № 4660/99 указал следующее. Выводы суда первой и кассационной инстанций о том, что разграничение памятников истории и культуры местного значения по уровням собственности должно производиться путем передачи в собственность субъектов Российской Федерации, но не непосредственно в муниципальную собственность, ошибочны. Отсутствие упоминания памятников местного значения в приложениях № 1, 2, 3 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I означает, что разграничение объектов, отнесенных к памятникам местного значения, по уровням собственности осуществляется исходя из критериев, положенных в основу составления названных перечней. Наличие у соответствующих объектов статуса памятника местного значения при отнесении объекта к соответствующему уровню собственности не учитывается. Как установлено судом, указанные в оспариваемом решении имущественные объекты находились в хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений и как таковые в соответствии с приложением № 3 к Постановлению ВС РФ от 27.12.91 № 3020-I подлежат передаче в муниципальную собственность.

Вывод о том, что объекты историко-культурного наследия местного значения не относятся к исключительно федеральной собственности, содержится и в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.02.99 № 4803/98, которым отменено постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа по делу Арбитражного суда Самарской области.

Таким образом, можно говорить о том, что в настоящее время сформировалась судебная практика арбитражных судов, которая относит к федеральной собственности лишь памятники истории и культуры, включенные в соответствующий перечень, а остальные памятники могут быть как собственностью субъекта Российской Федерации, так и муниципальной собственностью.

Определенные сложности, в том числе и для арбитражных судов, вызывает вопрос принадлежности собственности к бывшему ведомственному жилому фонду предприятий, оставленному на их балансе при приватизации. В соответствии с Положением о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.07.92 № 721, объекты, для которых предусмотрено ограничение или установлен особый режим приватизации, не включаются в уставный капитал акционерного общества, но передаются в ведение акционерному обществу, то есть режим государственной собственности на эти объекты не изменяется.

Употребленный в данном случае термин "ведение" не следует отождествлять с понятием "хозяйственное ведение", поскольку имущество, в том числе и объекты недвижимости, в силу статьи 294 ГК РФ, а также в соответствии с ранее действовавшим Законом "О собственности в РСФСР" не может находиться в хозяйственном ведении акционерного общества.

Указ Президента Российской Федерации от 10.01.93 № 8 "Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий" предусматривает, что при приватизации предприятий, находящихся в федеральной собственности, жилищный фонд и обслуживающие его жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные подразделения до проведения процедуры разграничения собственности остаются в федеральной собственности и находятся в ведении администрации по месту расположения приватизируемого предприятия. Отнесение этого жилого фонда к муниципальной собственности, на основании положений пункта 1 Приложения № 3 к постановлению ВС РФ от 27.12.91 №2030-I, неправомерно, поскольку в данном пункте речь идет о жилом и нежилом фондах, находящихся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе зданиях и строениях, ранее переданных ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также о встроенно-пристроенных нежилых помещениях, появившихся за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения.

Аналогичное положение сложилось и с жилым фондом совхозов, реорганизованных в акционерные общества на основании Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.92 № 708.

При таком положении не приходится говорить о том, что жилой фонд приватизированных предприятий является муниципальной собственностью, поскольку он станет таковой только после процедуры передачи в муниципальную собственность. Передача жилого фонда в муниципальную собственность возможна только в добровольном порядке вне судебной процедуры, так как в соответствии со статьей 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иски о передаче в муниципальную собственность арбитражному суду неподведомственны. Понимая это, но в то же время желая добиться положительного разрешения вопроса о передаче в муниципальную собственность вышеуказанных объектов в условиях, когда, как правило, их никто не желает принимать, заинтересованные лица пытаются сформулировать свои исковые требования иначе, например, об обязании заключить договор на передачу объекта в муниципальную собственность. Однако при этом не учитывается, что арбитражный суд не сможет удовлетворить и это исковое требование, основываясь на положениях статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора, поскольку в данном случае каких-либо исключений из принципа свободы договора действующее гражданское законодательство Российской Федерации не предусматривает.

Таким образом, применительно к вышеизложенному следует констатировать безуспешность попыток разрешить в настоящее время вопрос о передаче объекта в муниципальную собственность с помощью арбитражного суда.

В заключение необходимо признать, что проблема разграничения публичной собственности может быть разрешена в будущем двумя способами:

совершенствованием нормативной базы (необходимо, в частности, принятие федерального закона, предусмотренного пунктом 5 статьи 214 ГК РФ);
совершенствованием судебной практики посредством достижения ее единообразия и точного соответствия законодательству.