написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 3-4 (28-29) Декабрь 2006

Развитие российской системы кадастрового учета как основы российской земельной реформы

Рейнхольд Вессели, профессор

Введение и история вопроса

Земля является основой социального и экономического развития страны. Ее важнейшие функции можно рассматривать в различных аспектах:

  • физическое пространство (питание и кров, культурное наследие);
  • экономический ресурс (рынки земли, права и обязательства).

В своем стремлении реализовать всеобъемлющую земельную реформу Российской Федерации пришлось принимать в расчет все указанные аспекты - подвиг, достойный Геракла.

Несмотря на то что начало российской земельной реформы приходится на 1990 г., когда был принят Закон «О земельной реформе»“ (от 23.11.90 № 374-1), многие вопросы все еще остаются неясными. Конституция РФ признала право собственности на землю, а в Гражданском кодексе РФ содержится подробное описание этого права, а также его применения гражданами. Впрочем, процесс земельной реформы приобрел реальные очертания, а задачи этого процесса стали понятными только после того, как в 2001 г. была принята «Конституция земли» - Земельный кодекс РФ, а также после того, как в 2000 г. вступил в силу Закон о земельном кадастре, определяющий орган, ответственный за государственный кадастровый учет земельных участков.

В действительности, можно сказать, что возраст решающего этапа российской земельной реформы не превышает 10 лет. Масштаб этого нововведения поистине огромен, поскольку:

  • необходимо принять и привести в соответствие принятые законы и постановления в области права, имеющего отношение к собственности, пользованию недвижимым имуществом, институциональному устройству и процессуальным нормам;
  • для надлежащего использования прав на недвижимое имущество такие права должны быть понятны как органам власти, так и обладателям этих прав;
  • для осуществления прав и связанных с ними процедур необходимо создать соответствующие учреждения;
  • для установления объектов недвижимости и определения их стоимости необходимо разработать соответствующие методики;
  • для того, чтобы убедиться в реальном функционировании новой системы, необходимо обеспечить прозрачный процесс создания процедур пользования недвижимым имуществом, подачи заявок в органы власти, передаче прав и регистрации объектов недвижимости.

С учетом огромной территории страны, а также масштаба нововведения, качества и количества ресурсов, необходимых для реализации различных элементов земельной реформы за сравнительно короткий период времени (т.е. за десятилетие), данное начинание является беспрецедентным.

Впрочем, ввиду колоссальных изменений в системе земельных отношений, одной из сложнейших задач российской земельной реформы является демонстрация ее обоснованности россиянам, которые в течение 80 лет жили при другой социальной и экономической системе. Ввиду вышеупомянутых причин, достижения российской земельной реформы, несмотря на многочисленные неудачи и ошибки, должны быть признаны и оценены как огромный и весьма успешный шаг вперед по направлению к современному, рыночно ориентированному обществу, имеющему социально и экономически сбалансированную структуру.

Исторические достижения

Советское законодательство было основано на теории, не признающей частную собственность на землю и, следовательно, ее экономический потенциал. Земля рассматривалась как принадлежащий государству природный ресурс. Производительность почвы была единственной официально признанной экономической ценностью.

Именно по этой причине земельная реформа стала важнейшим нововведением в обновленной Российской Федерации, и это нововведение требует создания правовой базы, основанной на Конституции и Гражданском кодексе, а также на многочисленных законах об институциональной ответственности и процедурах осуществления прав, нацеленных на трансформацию сознания населения страны.

Российская земельная реформа предусматривает:

  • создание прав частной собственности на землю (права собственности и права третьих лиц в форме ипотечных залогов и вещного обременения недвижимости);
  • приватизацию и передачу земли (участков жилой застройки, земель сельскохозяйственного и коммерческого назначения) в частную собственность;
  • использование земли в качестве обеспечения ипотечного финансирования;
  • создание нормативной базы и соответствующих правительственных программ;
  • создание учреждений, уполномоченных на комплексную реализацию вышеперечисленных реформ.

Нормативная база

Начало российской земельной реформы, ключевым элементом которой является право собственности и другие права на землю, упраздненные в 20-х гг. прошлого столетия, было положено в 1993 г. на основе Конституции РФ. Согласно статье 9, разрешаются несколько различных форм собственности на землю: государственная собственность, муниципальная собственность, а также собственность частных и юридических лиц. Частные лица и объединения лиц пользуются частными правами собственности на землю. Ее использование определяется Федеральным законодательством. Контроль над владением, использованием и управлением землей совместно осуществляется Российской Федерацией и ее конституционными субъектами.

Кроме того, Гражданский кодекс РФ 1995 г. устанавливает процедуру осуществления прав собственности и других имущественных прав на землю и недвижимое имущество, а также процедуру распоряжения правоустанавливающими документами на землю и недвижимое имущество, дозволенными законодательством. В нем также излагаются общие правила аренды земли и операций с недвижимым имуществом.

В промежутке между декабрем 1994 г. и мартом 1996 г. в разное время вступали в силу различные разделы Части II Гражданского кодекса РФ, после чего в 2001 г. был принят Земельный кодекс РФ.

Другими ключевыми законами о земле и недвижимом имуществе стали:

  • Земельный кодекс и Закон о введении в действие Земельного кодекса, 2001 г. (рассматривается ниже);
  • Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, 1998 г.;
  • Закон об ипотеке (залоге недвижимости), 1998 г.;
  • Закон о государственном земельном кадастре, 2000 г.;
  • Закон об управлении землями, 2001 г.;
  • Закон о государственных и муниципальных землях, 2001 г.;
  • Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, 2002 г.

Земельный кодекс и категории земель

Земельный кодекс, обычно называемый «Конституция земли», определяет роль земли в жизни российского общества. Земля считается природным ресурсом и объектом права собственности и других прав, а это предполагает защиту и признание земли в качестве объекта хозяйственной деятельности. В дальнейшем свод законов устанавливает правила землепользования для землевладельцев и налагает ограничения в случае нанесения ущерба окружающей среде. Кроме того, он создает хрупкий баланс между интересами общества и интересами частных собственников и землепользователей. В то же время закон предусматривает обеспечение прав собственников, а также пользователей земель и недвижимого имущества.

В частности, упомянутый свод законов предусматривает следующее:

  • единство земли и всех элементов ее благоустройства (внедрение классического принципа superficies solo cedit (все находящееся на земельном участке принадлежит собственнику этого участка), широко применяемого в большинстве западных стран), все сведения о которых подлежат включению в земельный кадастр, а также роль Бюро технической инвентаризации (БТИ);
  • признание земли в качестве объекта коммерческих операций;
  • классификация земель по 7 категориям, используемым в качестве основы политики землепользования, оценки земель и других применимых нормативных документов;
  • демаркация (либо распределение, отвод) государственной собственности на различных административных уровнях государственной власти (федеральном, региональном и муниципальном), узаконивающая дальнейшую приватизацию земли на муниципальном уровне, вследствие чего становится реальной концепция совместного владения;
  • идентификация и государственная кадастровая регистрация федеральной собственности, а также дополняющие ее системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Государственный земельный кадастр

Закон о государственном земельном кадастре (вступивший в силу в 2000 г.) учредил единый земельный кадастр с едиными правилами. Было разработано единое программное обеспечение и успешно внедрено приблизительно в 80% всех региональных органов государственного кадастрового учета Российской Федерации. Впрочем, данный закон не разрешил проблему разделения земли и зданий (объектов).

Правительственные программы

Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2002-2007 годы» содержит описание действий, которые необходимо предпринять для внедрения единого земельного кадастра, системы государственной регистрации прав, а также для создания необходимых технических систем. Ввиду того, что Национальное кадастровое агентство было реорганизовано в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости («Роснедвижимость»), а также поскольку его функции получили новое определение, возникла необходимость внести поправки в упомянутую выше Федеральную программу. Новая Федеральная целевая программа (2006-11 гг.), принятая Правительством в августе 2005 г., определила политику, реализация которой приведет к внедрению нового кадастра недвижимости и реализации всех сопутствующих бюджетов. Этот вопрос более подробно рассматривается далее.

Учреждения

Непрерывный процесс земельной реформы предполагает участие значительного числа учреждений. Вследствие относительно быстрого темпа реформ, накладки функций и потенциальные конфликты между учреждениями считаются неизбежными. Тем не менее важнейшим учреждением, наделенным огромной ответственностью за создание основ реформирования, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости («Роснедвижимость») было учреждено в марте 2004 г. в процессе реорганизации Правительства. В сущности, оно приняло на себя обязанности своего предшественника, Федеральной службы земельного кадастра («Росземкадастра»); однако его функции были значительно расширены. Агентство работает через посредство сети своих региональных представительств и местных кадастровых палат (осуществляющих государственную кадастровую регистрацию). Федеральный кадастровый центр «Земля», имеющий 12 представительств, считается технической «правой рукой» Агентства.

Недостатки

Как уже было сказано, российская земельная реформа добилась поразительных успехов, принимая во внимание относительно короткий период времени и радикальное преобразование общества, его структуры, а также правовой и институциональной структуры.

Тем не менее остается целый ряд незавершенных вопросов, которые необходимо рассмотреть и в различной степени разрешить в рамках данного Проекта, а именно:

  • Система электронной связи и обмена информацией между агентствами государственной кадастровой регистрации и регистрации прав на недвижимость еще не установлена, а это оказывает негативное влияние на гладкость процесса регистрации, столь необходимую для стимулирования операций с недвижимостью.
  • Распределение государственных земель по различным административным уровням управления еще не завершено, но обязательно для рационального использования и дальнейшей приватизации муниципальной земли.
  • Необходимо внедрение оборота (т.е. приватизация) земель сельскохозяйственного назначения для повышения эффективности сельского хозяйства.
  • Необходимо внедрение согласованного пространственного планирования и концепции землепользования, планирования землепользования, а также территориальной системы зонирования.
  • На данный момент схема налогообложения недвижимого имущества развита не в полной мере, однако новая Федеральная целевая программа 2006-2011 гг. и новый закон о кадастре обеспечивают необходимое основание для такой схемы.
  • Упрощение процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество будет стимулировать осуществление сделок, необходимых для развития рынка недвижимости.
  • Добросовестная («bona fide») гарантия в отношении государственной регистрации права собственности рассматривается как обеспечение надежности системы регистрации.
  • Ипотечные залоги и другие формы обеспеченного финансирования пока недостаточно развиты и нуждаются в совершенствовании в целях развития рынка недвижимого имущества.
  • Полнота кадастрового реестра и реестра прав нуждается в уточнении. Новый закон о кадастре требует полноты кадастрового учета.
  • В соответствии с положениями нового кадастрового закона, на разных этапах реформирования должны быть вовлечены специалисты частного сектора экономики, в частности - кадастровые инженеры.
  • Финансирование кадастровой системы и системы государственной регистрации должно осуществляться в том числе за счет пошлин и внебюджетных источников, и, хотя основным источником капиталовложений является государственный бюджет, пользователи должны платить пошлину за использование услуг, предоставляемых системой.
  • Массовая оценка и налогообложение недвижимого имущества должны быть разработаны в качестве постоянной системы, как это предусмотрено действующей Федеральной целевой программой на 2006-2011 гг.
  • Необходимо дифференцировать функции учреждений в области государственного и частного права.
  • Существует необходимость проведения информационно-просветительных кампаний, направленных на беспрерывное информирование общественности и других действующих лиц о происходящих процессах, при этом необходимо развивать систему контроля качества, предполагающую обратную связь с участниками процесса, в том числе с владельцами недвижимого имущества, в отношении хода реализации реформ и показателей, достигнутых в их рамках.

Обзор стратегических и законодательных мер, предпринимаемых в рамках российской земельной реформы

Сложившаяся ситуация характеризуется последовательностью стратегических программ, реализуемых Правительством в целях поступательной реализации земельной реформы, а также различными законами, обеспечивающими ее законодательную базу (см. табл. 1, 2).

Таблица 1. Стратегические программы развития земельных и имущественных отношений в 2005-2009 гг. (нажмите на ссылку, чтобы увидеть таблицу)

Таблица 2. Обзор законодательной деятельности на период 2005-2008 гг.(нажмите на ссылку, чтобы увидеть таблицу)

Проект закона о государственном кадастре и создание «Роснедвижимости»

Преобразование бывшего «Росземкадастра» (Федеральной службы земельного кадастра) в «Роснедвижимость» (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости), а также позиционирование этого агентства в качестве составной части Министерства экономического развития и торговли, стало качественным скачком российской земельной реформы.

Во-первых, как это происходило во всех государствах Европы, в результате создания нового агентства прекратилось разделение земли и строительных (а также иных) объектов, при этом была заложена основа современного государственного кадастра объектов недвижимости. Таким образом, предполагается, что государственный кадастр станет полным реестром всех объектов недвижимости, охватывающим всю территорию Российской Федерации. Более того, проектируемый закон содержит формулировки функций кадастра, а также предусмотренные им процедуры идентификации и государственной регистрации объектов, а также функции массовой оценки имущества и учета результатов оценки в кадастре для использования в качестве основы налогообложения недвижимого имущества. Согласно западноевропейским моделям, в данном законе также содержится формулировка роли частных инженеров-землеустроителей (кадастровых инженеров).

Во-вторых, необходимо отметить, что экономическое и налогово-бюджетное значение кадастра было признано Правительством. В результате, агентство «Роснедвижимость» было позиционировано в качестве составной части Министерства экономического развития и торговли.

С момента своего назначения в марте 2004 г. новое руководство «Роснедвижимости» энергично и последовательно осуществляло свои важнейшие задачи.

Новая российская система кадастрового учета

До недавнего времени в Российской Федерации существовала довольно сложная и неустойчивая система, объединяющая 40 различных государственных кадастров и реестров. Эта система включала государственный земельный кадастр, государственный лесной кадастр, государственный водный кадастр, государственный градостроительный кадастр, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, государственный кадастр отходов, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственный реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов, государственный реестр земельных участков, используемых для добычи полезных ископаемых и лицензий на использование ископаемых, государственный экологический мониторинг, а также российский регистр гидротехнических сооружений.

Существует принципиальная разница между вышеупомянутыми кадастрами и реестрами. В некоторых из них единицы собственности фигурируют в качестве объектов прав, а сами кадастры ведутся в целях государственного учета собственности, т.е. признания государством единицы собственности, вновь создаваемой, существующей либо прекращающей свое существование в качестве объекта гражданско-правовых отношений (например, государственный земельный кадастр, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним). В других единицы собственности фигурируют в качестве объектов управления, а кадастры ведутся в целях эффективного управления и рационального использования собственности (например, государственный градостроительный, лесной, водный и другие кадастры и реестры).

Такая ситуация требовала реформ. Новый кадастр недвижимого имущества основывается на системе государственного земельного кадастра. Именно эта система включает в себя действующую информационно-технологическую инфраструктуру, охватывающую всю территорию Российской Федерации без пробелов и накладок, что позволяет свести к минимуму общие расходы на развитие и ведение государственного кадастра недвижимости.

Принципиальное значение имеет использование положения Земельного кодекса РФ в рамках разработки государственного земельного кадастра. Данное положение дает определение земельного участка и соединенного с ним движимого имущества как единицы государственного кадастрового учета. Таким образом, в российском законодательстве впервые реализуется принцип «superficies solo cedit»1, означающий, что «здание принадлежит земле» и означающий переход к повсеместно признанной трактовке понятия «недвижимое имущество», охватывающего и земельный участок, и все элементы его благоустройства.

Ввиду вышеизложенного, государственный кадастр недвижимого имущества будет функционировать как единая государственная система, содержащая стандартизованную информацию. Другие кадастры и реестры функционируют как информационные системы, рассматривающие вопросы государственного управления в рамках соответствующих министерств и ведомств.

Федеральная социально-экономическая программа

Новая Федеральная социально-экономическая программа на 2005-2008 гг., подобно своему предшественнику, подчеркивает важное значение системы кадастрового учета и государственной регистрации прав для развития российского рынка недвижимости.

Она требует внедрения новой системы кадастрового учета, главными функциями которой будут являться:

  • ведение инвентарного учета объектов недвижимости;
  • регистрация объектов недвижимости и их физических характеристик в новом кадастре;
  • массовая оценка объектов недвижимости в качестве основы новой системы налогообложения недвижимого имущества с учетом стоимости, максимально приближенной к рыночной.

Федеральная целевая программа на 2006-2011 гг.

В августе 2005 г. Правительство РФ приняло новую Федеральную программу «Развитие системы кадастрового учета объектов недвижимости (2006-2011 гг.)», которая заменяет/дополняет предыдущую Федеральную программу «Создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2002-2007 гг.». Новая Федеральная программа рассматривается в данном Заключении более подробно.

1. Цели Федеральной программы

Основные цели Федеральной программы отражают перечисленные ниже потребности:

  • обеспечить государственную гарантию прав на недвижимое имущество;
  • модернизировать систему налогообложения путем создания аутентичной базы данных для использования при налогообложении недвижимого имущества;
  • модернизировать государственные кадастровые реестры для того, чтобы обеспечить гражданам и организациям более свободный доступ к содержащимся в системе сведениям посредством современных технологий, позволяющих повысить качество информации и, таким образом, усилить рыночную активность.

2. Задачи Федеральной программы

Для достижения вышеперечисленных целей на первый план выдвигаются следующие задачи:

  • развитие единой/стандартной и полной системы государственных кадастров и реестров, а также идентификация и государственная регистрация объектов недвижимости;
  • создание и содействие деятельности учреждений кадастровой оценки, которые будут предоставлять аутентичные оценочные данные для целей налогообложения недвижимого имущества;
  • повышение эффективности услуг по кадастровому учету посредством сокращения времени, предназначенного для оказания таких услуг гражданам и организациям;
  • развитие технических средств на основе сетевых технологий для обеспечения доступа к информации и обмена такой информацией.

3. Значение Федеральной программы для экономического развития России

Необходимо отметить, что сфера применения данной Федеральной программы и реализация вытекающих из нее задач выходит далеко за пределы административной организации и регулирования, а сама программа, скорее, является инструментом ускорения экономического развития России, совершенствования медленно развивающегося рынка недвижимости, а также привлечения инвестиций со стороны как российских, так и зарубежных инвесторов, благодаря поставленным перед ней задачам:

  • обеспечение и гарантирование прав собственности и других прав в отношении недвижимого имущества (в том числе залоговых прав и прав вещного обременения недвижимости);
  • создание законной и объективной нормативной базы налогообложения недвижимого имущества, что, в свою очередь, даст возможность муниципальным единицам стать более устойчивыми и самостоятельными в финансовом отношении.

4. Проблемы

В документе рассматриваются различные проблемы, которые необходимо разрешить посредством реализации обсуждаемой Федеральной программы, и среди таких проблем можно выделить следующие:

  • разделение земли и зданий для признания сведений, предоставляемых различными учреждениями;
  • отсутствие цифровых карт для определения границ;
  • затрудненный доступ к информации;
  • малая численность (7%) фактически зарегистрированных объектов недвижимости;
  • недостаточная база данных для налогообложения недвижимости.

Сложившаяся ситуация (описанная также в «Докладе об управлении землями в Российской Федерации» за 2004 г., подготовленном Рабочей группой по управлению земельными ресурсами (WPLA) при Европейской экономической комиссии ООН, требует комплексных и хорошо продуманных решений - например, таких, которые предложены в настоящей Федеральной программе.

5. Единый/стандартный/централизованный государственный кадастр объектов недвижимости

Единый (что означает наличие единственной системы кадастрового учета по всей территории России), стандартный (что означает единообразие структуры, формы и процедур по всей территории России, обеспечивающее доверие к системе, столь необходимое для ее функционирования) и централизованный (как следствие вышеупомянутых особенностей) кадастр является единственным законным инструментом идентификации и регистрации физических характеристик и признаков недвижимого имущества. Лишь в отношении таких идентифицированных и зарегистрированных объектов недвижимости могут быть установлены права собственности и иные права.

6. Автоматизация системы

Центральной задачей рассматриваемых программ является использование современных технологий для автоматизации системы кадастрового учета. Использование такой системы повлечет за собой:

  • повышение эффективности;
  • более качественное обслуживание граждан и организаций;
  • повышение рентабельности;
  • более объективную подачу информации;
  • снижение вероятности манипуляций и/или коррупции.

7. Соответствие международным стандартам

В ходе предыдущего Проекта ЕС ТАСИС (Программы технической помощи Содружеству Независимых Государств), группа, состоящая более чем из 20 иностранных экспертов из 7 европейских государств, исследовала решения, предложенные в составе Федеральной программы (а также проект Закона о кадастровом учете), и установила, что они соответствуют международным стандартам и общепринятой практике, и поэтому их реализация будет способствовать укреплению доверия со стороны отечественных и зарубежных инвесторов.

8. Нерешенные проблемы, упомянутые в Федеральной программе

Среди прочего, в Федеральной программе упоминается о том, что, несмотря на колоссальный прогресс, имеется ряд нерешенных проблем:

  • Принцип «superficies solo cedit», применяемый во всех западноевропейских системах управления землей, еще не реализован в полной мере. До сих пор определение объекта недвижимости различно для земли и элементов ее благоустройства с учетом того, что большая часть земель все еще находится в государственной собственности, в то время как элементы благоустройства (здания) находятся в частной собственности. Однако со временем такая ситуация изменится - должна измениться! - посредством внедрения концепции совместного владения, распределения государственных земель на различных уровнях управления, что в результате приведет к приватизации земель, а также посредством распределения земель коммерческого и промышленного назначения среди владельцев строительных сооружений, возведенных на таких землях.
  • Поскольку вступление в силу нового Закона о кадастре ожидается в начале следующего года, необходимо сформулировать перечень необходимых вспомогательных законов и постановлений, в частности, касающихся процесса оценки стоимости и учета оценочных сведений.
  • Необходимо разработать, испытать и внедрить бизнес-процессы и другие технические решения в рамках структуры информационных технологий и обмена информацией (между органами кадастрового учета и правительственными организациями, а также в целом между частным и государственным сектором) и обеспечить доступ общественности к сведениям кадастрового учета.

Проект Закона о кадастре

Новый Закон о кадастре и функции кадастра

В целях создания нормативной базы планируемого нового кадастра недвижимого имущества необходимо разработать проект нового закона и сформулировать Закон «О формировании государственного кадастрового реестра и государственной кадастровой оценке».

Важнейшее значение нового проекта Закона о кадастре (который находится в процессе представления в Думу в первом чтении) заключается в следующем:

  • представлено четкое описание функций кадастра: ведение кадастрового учета, государственной кадастровой регистрации, массовая оценка в целях налогообложения недвижимого имущества, а также итоговая обработка данных и информации;
  • закон предусматривает упрощенное и четкое описание объекта недвижимости (участок земли, здание или часть здания);
  • приводится описание процесса формирования объекта кадастрового учета;
  • результатом процесса государственной кадастровой регистрации является законное существование объекта недвижимости;
  • приводится подробное описание роли кадастровых инженеров, ввиду отсутствия отдельного закона;
  • ведение государственного кадастрового учета;
  • приводится описание массовой кадастровой оценки как основы налогообложения недвижимости - ключевой функции нового кадастра, которое, впрочем, нуждается в дальнейшей доработке в других законах и постановлениях;
  • кадастровое разделение территорий (разделение территории Российской Федерации на кадастровые округи (области), кадастровые районы и кадастровые кварталы, позволяющее индивидуализировать единицы недвижимости).

1. Цели, принципы и функции кадастра

Новый проект Закона о кадастре устанавливает основные функции органа кадастрового учета:

  • государственная регистрация объектов недвижимости (физических характеристик) в кадастре на основании заявок заинтересованных сторон, поскольку «формирование» объекта недвижимости осуществляется лицензированными частными специалистами (в отношении земельных участков - инженерами-землеустроителями) и компаниями, называемыми «кадастровыми инженерами». С помощью кадастра ведется государственный кадастровый учет в семантической и графической формах;
  • учет данных об оценке объектов недвижимости. Сама по себе оценка осуществляется частными оценщиками в соответствии с федеральными правилами, но заказы на оценку издаются муниципалитетами, получающими поступления от налогов на имущество, начисленных на основании полученных оценочных данных. Однако данные положения могут быть пересмотрены (более подробная информация по этому вопросу представлена далее);
  • предоставление информации о кадастровых сведениях в другие правительственные органы (в частности, для регистрации прав собственности, а также в налоговые органы), а также для обеспечения доступа общественности к таким сведениям.

Проект закона устанавливает также, что (1) кадастр является единственным свидетельством законного существования объекта недвижимости (в некоторых западных странах это называется «принципом регистрации»), а также (2) кадастр охватывает всю территорию Российской Федерации. Кроме того, он содержит требование о регулярном и точном исполнении функций кадастрового учета.

2. Полнота кадастра

Учет кадастровых данных производился в разные времена, при различных правовых режимах и поэтому характеризуется различным качеством, в зависимости от места, где осуществлялся такой учет. Лишь небольшая часть всех объектов недвижимости была соответствующим образом учтена посредством «спорадической регистрации».

Составление исчерпывающего кадастра представляет огромную важность для установления надежных границ, обеспечения гарантии прав собственности, а также для того, чтобы создание объекта недвижимости было целесообразным также и в целях регионального планирования, защиты окружающей среды и содействия экономическому развитию. Впрочем, такая колоссальная задача не может быть выполнена в приемлемые сроки и за доступные средства. Поэтому необходимо найти промежуточные решения, используя опыт стран, столкнувшихся с аналогичными проблемами. Кроме того, составление исчерпывающего кадастра необходимо для того, чтобы собрать и зафиксировать данные о стоимости объектов недвижимости в качестве основы налогообложения таких объектов, что является важнейшей функцией каждого органа кадастрового учета.

Технический процесс переноса данных из более ранних реестров (как семантических, так и графических) осуществляется с использованием различных инструментов. Организационным принципом создания таких реестров является присвоение каждому объекту уникального кадастрового номера.

3. Объекты кадастрового учета

В ст. 4 проекта Закона содержится перечень объектов, подлежащих государственной регистрации в кадастре в качестве земельных участков, а также зданий и их частей. Эта схема отражает фактическое состояние российского законодательства о недвижимости, включающего каталог объектов недвижимости. Таким образом, он превосходно отражает фактическую ситуацию.

Минимальный объем информации. Как правило, для идентификации и определения местонахождения объекта недвижимости, а также регистрации права собственности на такой объект, требуется минимальный объем информации. Россия обладает превосходным инструментом для идентификации объекта недвижимости, коим является его уникальный кадастровый номер. Основной принцип состоит в том, что для сохранения своей актуальности и точности и, следовательно, для сохранения доверия со стороны общественности, система кадастрового учета должна фиксировать и сохранять лишь такие сведения, которые она может контролировать. Сведения, полученные из органов других юрисдикций, вносятся в систему в силу законных обязательств и сводятся к минимуму по очевидным причинам, поскольку, если система будет неточной, ненадежной и недостоверной, общественность вскоре утратит к ней доверие.

Объединение данных. В ст. 6 содержится подробное описание содержания и структуры данных, подлежащих регистрации и сохранению в кадастре. Впервые кадастр объединит все данные по объектам недвижимости в единую исчерпывающую базу данных.

5. Формирование объектов и учетные кадастровые записи

Формирование объектов недвижимости (в отношении земли - посредством межевания, осуществляемого частными лицензированными инженерами-землеустроителями, а также уже приватизированными БТИ, которые устанавливают и ведут учет строительной информации) осуществляется представителями частного сектора, как это происходит в Германии, Австрии и других странах.

6. Кадастровая оценка и мониторинг

В проекте Закона излагается процесс кадастровой оценки стоимости и внесения кадастровой стоимости (в качестве основы налогообложения собственности) в кадастр. Поскольку принципы данного процесса сформулированы в недостаточной степени, желательно разработать более ясные и четкие определения.

7. Обмен информацией и распределение данных

Регистрация прав. Государственная регистрация прав осуществляется регистрационными палатами, функционирующими на местном либо районном уровнях, но организованных по эгидой Федеральной регистрационной службы (подведомственной Министерству юстиции). Данная организационная структура позволяет осуществлять тесное сотрудничество между агентствами кадастрового учета и регистрации прав. В то время как агентство кадастрового учета на местном уровне использует унифицированное программное обеспечение для учета физических характеристик недвижимого имущества, регистрационные палаты, по причине более раннего организационного устройства, для регистрации прав использовали широкий диапазон программных продуктов (теоретически, более 50).

Доступ к информации и распределение данных. Проект Закона содержит исчерпывающее описание процесса обмена данными и получения доступа к данным, а также принципов оплаты пользования системой. В настоящее время рассматриваются модели распределения данных через Интернет (сетевые порталы).

Финансирование системы. В западных странах системы кадастрового учета обычно финансируются из правительственных бюджетов, причем такое финансирование включает как основные капиталовложения, так и внедрение новейших технологий и текущую деятельность, а также из взносов потребителей услуг системы.

8. Кадастровые инженеры и организация работы

Причины того, почему данный закон содержит подробные положения о задачах, профессиональных обязанностях и организации работы кадастровых инженеров, были раскрыты ранее.

Организационная и техническая система нового кадастра

Разработка и испытания структуры системы, ее технических функций, обмена информацией и распределения данных с помощью электронных средств еще не завершены. Проект Всемирного Банка предусматривает значительную часть финансирования, необходимого для обеспечения техническими средствами, программными продуктами и соответствующей подготовкой персонала. Уже избраны экспериментальные участки для испытания новой системы.

В сущности, система базы данных будет организована на региональном уровне (рис. 1). Местные (районные) представительства будут функционировать в качестве отделений по работе с клиентами, принимающих заявки и предоставляющих заявителям необходимую информацию. Кадастровые инженеры, функции которых были недавно определены, будут играть главную роль, действуя от имени клиентов и осуществляя межевание земель, а также оформляя документы, необходимые для государственной регистрации.

Автор полагает, что определенные минимальные функции органов кадастрового учета должны осуществляться на местном и районном уровнях для того, чтобы дать возможность пользователям системы общаться с органами кадастрового учета. Столицы регионов, где в будущем будут сконцентрированы базы данных и другие элементы организации кадастрового учета, зачастую слишком удалены от пользователей и труднодоступны.

Рис. 1. Организационная схема системы.

Объединение Бюро технической инвентаризации (БТИ)

Новая система кадастрового учета будет исчерпывающей и охватит как земельные участки, так и здания и части зданий. Здания будут привязаны к земельным участкам - это станет первым шагом к реализации классического принципа «superficies solo cedit». С этой целью необходимо объединить данные БТИ в новый всеохватывающий кадастр недвижимого имущества. Это колоссальная задача, и ее реализация требует четких определений и процедур, а также использования новейших технологий.

В этом месте я хотел бы сделать одно предупреждение. Проект закона о кадастре также требует государственной кадастровой регистрации многочисленных сведений о строительных объектах. Такие сведения подвержены частым изменениям и зависят от решений местных властей. Если такие изменения будут неточными либо неактуальными, кадастровая база данных может стать недостоверной - даже несмотря на то, что ее данные должны отражать правовой статус объекта недвижимости.

Необходим деловой подход

Размеры и функции «Роснедвижимости» - организации, являющейся ключевой фигурой в реализации российской земельной реформы, определяют необходимость использования методов делового управления для руководства ее деятельностью. Эта необходимость не всегда признается как внутри самой организации, так и за ее пределами. Федеральная целевая программа на 2006-2011 гг. может рассматриваться в качестве базового бизнес-плана. Подробное моделирование бизнес-процессов будет содействовать дальнейшим успехам этого крупного учреждения. Обязательным также является внутренний и внешний маркетинг.

С учетом колоссальных масштабов российской земельной реформы, затрагивающей всех жителей России, а также огромного объема работы, который должны проделать Кадастровое агентство и другие учреждения, необходимо разработать общественную информационную программу для ознакомления общественности (пользователей системы) с используемыми процедурами и демонстрации положительных аспектов внедрения и использования системы. Кроме того, необходимо продемонстрировать ценность системы и на политическом уровне.

Сотрудничество с частным сектором

Впервые новый российский кадастр предусматривает четкое описание сотрудничества между государственным и частным секторами, и в частности, между правительственным учреждением и частными инженерами-землеустроителями. Представители других профессий, регулярно сотрудничающих с кадастровыми агентствами в качестве представителей своих клиентов, а именно нотариусы, оценщики, банковские работники, агенты по операциям с недвижимостью, также должны рассматриваться в качестве участников процесса и привлекаться к сотрудничеству

Поддержка со стороны международных организаций

Начиная с 1998 г. Европейский Союз посредством своей Программы ТАСИС оказывает содействие по различным аспектам российской земельной реформы и, в частности, оказывает техническую помощь (на данный момент - посредством реализации 5 проектов) кадастровому агентству (ранее - «Росземкадастр», а в настоящее время - «Роснедвижимость»). В течение последних 10 лет компания «Сведсервей АБ» («Swedesurvey AB», главный консультант кадастрового агентства Швеции) также осуществляла двусторонний проект содействия внедрению Российского кадастра. Кроме того, впервые за многие годы Правительство Австрии также оказывало консультационные услуги российским учреждениям.

В дополнение к кредитным линиям, предоставляемых в рамках Федеральной целевой программы на 2006-2011 гг., недавно Всемирный Банк предоставил заем в размере 100 млн долл. США для финансирования внедрения нового кадастра.

В августе 2005 г. между российским правительством и руководством Всемирного Банка было подписано кредитное соглашение о предоставлении займа в размере 100 млн долл. США. Этот заем обеспечит финансирование внедрения новой системы кадастрового учета с акцентом на развитие ИТ-инфраструктуры данной системы, а также на массовую оценку стоимости, которая будет внедрена в качестве основы будущей системы налогообложения недвижимого имущества. Получателем займа является «Роснедвижимость». Финансирование является неотъемлемой частью Федеральной программы внедрения нового кадастра. К настоящему времени текущий Проект ТАСИС способствовал реализации рассматриваемого Проекта Всемирного Банка и будет продолжать поддержку его фактической реализации. Аналогичный заем в размере 50 млн долл. США находится в стадии подготовки и предназначен для финансирования системы регистрации прав - получателем этого займа будет «Росрегистрация».

Сопоставительный анализ

Накануне преобразования российского Земельного кадастра (и других кадастров) в единую и всеобъемлющую систему кадастрового учета объектов недвижимости, стоит соизмерить намерения о внедрении такой системы с международными нормами и стандартами, которые считаются ориентирами. Впрочем, автор убежден в том, что неизменные нормы и стандарты попросту отсутствуют, и поэтому лучше придерживаться принципов «добросовестного управления». Такие принципы широко используются международными организациями, такими как Всемирный Банк.

Метод «сопоставительного анализа» используется и в бизнесе - причем, в государственном секторе все в большей степени - для измерения показателей деятельности учреждения в сравнении с признанными моделями. При внедрении новой кадастровой системы в России использование таких методов также представляется необходимым для объективной демонстрации обоснованности новой системы. Использование таких методов было рекомендовано Международными организациями: недавно Всемирный Банк заказал сравнительное исследование нескольких государств (автор данной статьи является соавтором упомянутого исследования)2.

Оценочная методика, применявшаяся в ходе вышеупомянутого исследования, была тесно связана с повсеместно признанной концепцией управления эффективностью деятельности «3-E» (Efficiency, Effectiveness, Equity) - Результативность, Экономичность, Эффективность). Эта концепция была адаптирована для того, чтобы отвечать особенностям систем управления землями, основным методологическим допущениям, представленным ранее, а также специфическому предмету данного исследования. Эта концепция позволяет объединить центральные критерии оценки, применяемые Всемирным Банком (например, ресурсы, результативность, рентабельность, эффективность), в единую всеобъемлющую систему:

Сравнительная оценка систем государственной регистрации объектов недвижимости и кадастрового учета должна исходить от участников систем управления землей при этом необходимо проводить различие между обществом в целом и системой непосредственных пользователей/клиентов системы.

Отправной точкой является общество, а также различные категории пользователей и степень их удовлетворенности системой. Степень удовлетворенности определяется основной продукцией системы. Поскольку удовлетворение клиента/пользователя системы главным образом зависят от количества и качества продукции и услуг, общество в целом обладает гораздо более широкими интересами, ориентированными на получение прибыли (хорошо функционирующий рынок земли, справедливость, устойчивость, ценность денег).

Как продукция, так и результаты деятельности в значительной мере зависят от существующих институциональных и нормативных схем управления землями. Поэтому их эффективность (имеющая отношение к принципам «добросовестного управления»), а также рентабельность и результативность также будут подвергнуты анализу.

На основе этой концепции можно выделить и описать следующие категории критериев оценки систем управления землями:

  • пользователь системы;
  • предоставляемая продукция;
  • организационная структура системы;
  • процесс (процедуры) регулирования;
  • суммарная эффективность системы для общества.

Экономические вопросы

За прошедшие годы Правительство России признало огромное значение системы государственного кадастрового учета и регистрации прав для развития экономики.

Приказ Президента РФ от 17.03.01 № ПР-496ГС, Постановление Правительства РФ от 10.07.03, принятое на заседании по вопросу «О реализации земельной реформы», а также Среднесрочная программа социально-экономического развития на 2006-2008 гг., одобренная приказом Правительства от 15.08.03 № 1163-p, устанавливают необходимость разработки единого государственного кадастра объектов недвижимости в интересах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Новая Федеральная социально-экономическая программа на 2005-2008 гг. также направлена на решение этих вопросов, ввиду неполноты начавшейся земельной реформы. При этом она делает акцент на необходимость внедрения кадастра объектов недвижимого имущества, гармонизацию законодательства, в частности, в сфере территориального и городского планирования, в целях жилищного строительства, а также создания новой системы налогообложения объектов недвижимости.

Каждый инвестор - как отечественный, так и зарубежный, желает иметь четкое представление о местонахождении, размерах и предполагаемом функциональном назначении земельного участка, а также о гарантиях прав собственности на объект недвижимости, в который он вкладывает средства. Эффективно функционирующая система кадастрового учета является ответом на все перечисленные вопросы. Ключевыми факторами являются общее доверие к системе и достоверность ее данных.

Федеральный закон от 24.07.04  № 101-ФЗ (в редакции от 07.07.03) регулирует вопросы владения, пользования и распоряжения земельными участками сельскохозяйственного назначения. Данный закон способствует дальнейшему развитию сельского хозяйства в России. Он требует наличия эффективно функционирующих систем государственного кадастрового учета и регистрации прав.

Благодаря положениям нового (проекта) Закона о кадастре, около 20 тыс. российских муниципальных образований становятся центральными фигурантами экономического и социального развития страны. Они будут получать доходы от налогообложения объектов недвижимости и должны принять важнейшие решения в отношении их использования. С другой стороны, муниципалитеты получат право выбора: либо оставить земли в своей собственности и получать невысокий доход, либо провести приватизацию земель в целях застройки и, таким образом, получить источник существенных доходов от увеличенных налогов на недвижимое имущество.

Новый кадастр обеспечит правовую базу для решения всех упомянутых вопросов.

Международные организации развития (EULIS, INSPIRE, UNECE, «Еврогеографика», FIG)

В настоящее время Российская Федерация является ценным партнером многих международных программ и участвует в работе многих международных организаций. Что касается вопросов земельных отношений, а также кадастровых и технологических разработок в этой области, уже долгие годы российское Кадастровое агентство является ценным и активным участником Рабочей группы UNECE WPLA. Очень важно и то, что «Роснедвижимость», будучи ведущей организацией во всех областях, имеющих отношение к земле, также принимает активное участие в работе таких организаций, как EULIS, INSPIRE, «Еврогеографика» и FIG3.

Стать частью международного сообщества - очень важная задача, служащая интересам Российской Федерации, а также позволяющая извлекать выгоду из обмена знаниями и информацией о новых разработках и всегда оставаться лидером международных систем и технических разработок.

Заключение

Автор данной статьи, в качестве управляющего проектами ЕС ТАСИС принимающий активное участие в содействии реализации российской земельной реформы и, в частности, в разработке новой системы государственного кадастрового учета в России, был свидетелем колоссального прогресса, достигнутого в данной области и основанного на ясном видении конечных целей, на точных стратегиях, таких как Федеральная целевая программа на 2006-2011 гг., а также на высокопрофессиональном управлении вовлеченными учреждениями.

В любой стране мира, в том числе в России, внедрение системы государственного кадастрового учета нельзя назвать популярной деятельностью. Эта деятельность лишена сколько-нибудь заметной привлекательности - однако общество настойчиво нуждается в такой системе, поскольку она несет в себе многочисленные социальные иэкономические выгоды. Мы призываем всех правительственных служащих и законодателей, ответственных за принятие решений, признать этот неоспоримый факт.

Примечания.

1. Принцип «Superficies solo cedit» заимствован из римского права и означает, что земельный участок определяет судьбу недвижимого имущества и рассматривает землю и элементы ее благоустройства как единое целое, что соответствует общей логике.

2. Сравнительное исследование систем управления землями. ЦЗС, Вена, 2003.

3. UNECE WPLA: Рабочая группа по управлению земельными ресурсами при Европейской экономической комиссии ООН (www.unece.org). EULIS: Европейская земельная информационная служба (Консорциум европейских земельных реестров; www.eulis.org). INSPIRE: Инфраструктура пространственной информации в Европе - проект предложения по Директиве ЕС (www.ec-gis.org/inspire). «Еврогеографика»: Ассоциация национальных картографических и кадастровых агентств Европы (www.eurogeographics.org). FIG: Международная федерация геодезистов (www.fig.net).

Вессели Рейнхольд (Wessely Reinhold). Профессор. После 22 лет работы в банковском секторе Австрии и США в течение 10 лет возглавлял различные компании по недвижимости в Калифорнии. С 1993 г. был руководителем проектов Всемирного банка, программ ЕС, Европейской экономической комиссии ООН и ЮНИДО в большинстве государств Восточной и Центральной Европы, в Средней Азии, на Балканах и в России. Руководитель третьего проекта программы ЕС ТАСИС, посвященного вопросам земельной реформы в России.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100