написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1-2 (26-27) Июнь 2006

Некоторые проблемы взаимодействия гражданского и земельного законодательства по вопросам недвижимости

В.В.Чубаров, Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения, кандидат юридических наук

Вопросы взаимодействия гражданского и земельного законодательства в переходный к рыночной экономике период

В ходе одной из дискуссий по вопросу о соотношении гражданского и земельного права и законодательства Ю.Г.Жариков высказал мысль о том, что, возможно, нормы о праве собственности и иных вещных правах на землю в ГК РФ были не нужны: «Может быть, было бы достаточно и удобнее для практического применения… предусмотреть полноценные и четкие по смыслу нормы о собственности на землю непосредственно в Земельном кодексе РФ. Тогда не пришлось бы «замораживать» всю главу 17 Гражданского кодекса РФ до принятия Земельного кодекса РФ»1.

В порядке общего возражения на данное предложение необходимо обратить внимание на то, что для этого потребовалось бы создать второй Гражданский кодекс РФ (ГК РФ). Однако для того чтобы понять, почему частно-правовые (гражданско-правовые) начала стали преобладать в регулировании правоотношений по поводу земельного участка только после принятия Конституции РФ 1993 г., ГК РФ и Земельного кодекса РФ (ЗК РФ), а до их полного проникновения в эту среду должно пройти еще довольно продолжительное время, необходимо проследить пути развития гражданского и земельного законодательства в переходный период. Важно иметь в виду, что земельное законодательство к началу 1990-х гг., т.е к началу переходного периода, было несколько иным, чем сейчас. Это была совокупность публично-правовых (главным образом административно-правовых) норм, перешедших по наследству из советского земельного законодательства.

Хорошо известно, что, начиная с первых декретов Советской власти о земле и вплоть до начала 1990-х гг., земля сначала в России, а затем в СССР была из гражданского оборота изъята. В ст. 1 Крестьянского наказа, являвшегося составной частью Декрета от 26.10.17 «О земле», говорилось: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо залог, ни каким-либо образом отчуждаема»2. В Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 3) земля, леса, недра и воды были объявлены объектом исключительной государственной собственности и общенародным достоянием3. Эта норма, многократно повторенная в последующих Советских Конституциях (ст. 6 Конституции СССР 1936 г., ст. 11 Конституции 1977 г.)4, означала отказ от признания земли товаром, изъятия ее из оборота и запрет применять в отношении земли универсальные механизмы гражданского права (право собственности, институт сделки, институт наследования и т.п.). Статья 3 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1968 г. гласила: «Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю, запрещаются»5. В итоге на протяжении более 70 лет в Советском Союзе применялся исключительно публично-правовой (административный) метод регулирования отношений по поводу земельных участков.

Первые признаки появления гражданско-правовых начал в регулировании отношений с землей появились в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде6 и в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле7. В частности, в Основах законодательства о земле речь шла об аренде земельных участков гражданами, колхозами, совхозами, другими государственными, кооперативными, общественными предприятиями, совместными предприятиями, иностранными государствами, иностранными гражданами и юридическими лицами. В ст. 5 Основ законодательства о земле было введено понятие пожизненного наследуемого владения землей для граждан СССР. Гражданско-правовой следует считать также процедуру изъятия земли для государственных и общественных нужд, которая включала в себя судебный порядок оспаривания акта административного органа об изъятии земли. В остальной части Основы законодательства о земле сохраняли прежний разрешительный режим пользования землей, который был присущ советскому земельному праву.

Впервые частная собственность на землю была закреплена в ст. 1 Закона РСФСР от 22.11.90 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»8 и в ст. 2 Закона РСФСР от 23.11.90 «О земельной реформе»9. Характерно, что на момент их принятия нормы этих законов о праве собственности противоречили Конституции РСФСР 1978 г. 15.12.90 в нее были внесены изменения. Однако утверждать после этого, что право частной собственности на землю приобрело всеобъемлющий характер, не приходилось. Возможность предоставления земельных участков в собственность, хотя и была предусмотрена ст. 12 Конституции РСФСР, но была ограничена 10-летним с момента приобретения права собственности мораторием на куплю-продажу земельных участков10.

25.04.91 был принят Земельный кодекс РСФСР, который также предусмотрел право частной собственности граждан на землю (ст. 7), назвал пожизненное наследуемое владение граждан правом (ст. 7), подтвердил право аренды в качестве правового титула на землю для граждан и юридических лиц (ст. 7 и 13), ввел в качестве права на землю бессрочное (постоянное) пользование земельными участками (ст. 12), предусмотрел ряд иных элементов гражданско-правового регулирования к отношениям по поводу земельных участков. Однако, говоря, например, о праве собственности, ЗК РСФСР 1991 г. практически не предусмотрел возможности совершения сделок с землей. Как справедливо отмечается в литературе, им были предусмотрены два случая, причем в обоих сделки могли совершаться только с местным Советом народных депутатов11.

Аналогичным образом применяли действующее законодательство и судебно-арбитражные органы. Государственное предприятие «Ленторф» предъявило иск о взыскании с Ленинградского кооперативного комплекса «Технолог» недоплаченной последним суммы за проданное торфопредприятие «Соколиный мох». В стоимость передаваемых кооперативу основных средств была включена и стоимость полей добычи торфа, находящихся в государственной собственности и предоставленных объединению во временное пользование. Однако, как подчеркнул Госарбитраж г. Санкт-Петербурга и области, согласно ст. 11 ЗК РСФСР 1991 г. продажа или отчуждение земельных участков регулируются в соответствии со ст. 12 Конституции РСФСР. В силу ст. 12 Конституции РСФСР продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, возможны только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок. В соответствии со ст. 52 ЗК РСФСР землепользователям вообще не было предоставлено право отчуждения земельных участков. Поэтому Госарбитраж г. Санкт-Петербурга и области в иске о взыскании стоимости торфяных полей отказал, признав, что договор в этой части является недействительным12.

Законом РФ от 09.12.92 в ст. 12 Конституции РСФСР были внесены изменения, по которым полученные и приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены их собственниками без изменения целевого назначения земель и независимо от сроков поступления в собственность. Однако и здесь оставались ограничения: собственник вправе был продать участок либо местным Советам народных депутатов на тех же условиях, на которых участок был предоставлен; либо по договорной цене физическим и юридическим лицам, но только для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного или жилищного строительства. В остальном сохранялся 10-летний мораторий на продажу земельного участка третьим лицам, если участок был предоставлен в собственность бесплатно, и вводился 5-летний мораторий для лиц, приобретших земельный участок за плату13.

Сразу же после внесения изменений в Конституцию РСФСР был принят весьма важный Закон РФ от 23.12.92 № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»14. Последний хотя и сузил, как верно утверждается в литературе, круг лиц, участвующих в сделке, гражданами РФ11, однако ввел в гражданско-правовой оборот весьма существенную часть земельных участков. В соответствии с п. 9 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ Свидетельства о праве собственности на эти участки, выданные по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19.03.92  «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения»15 либо Указом Президента РФ от 27.10.93 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»16, признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Сдерживание гражданско-правового оборота земель с помощью различных политико-правовых инструментов, в том числе публично-правовых ограничений, продолжалось и в дальнейшем. Речь идет не об изъятии либо об ограничении в обороте тех земельных участков (res extra commercium), которые действительно должны быть из него изъяты либо ограничены (см. ст. 27 ЗК РФ), и не о разумном применении иных публично-правовых средств при регулировании имущественных отношений с землей (целевое использование земли и т.п.). Речь идет о сознательной политике Российского государства, которая на протяжении 1990-х гг. вынуждена была балансировать на грани между существовавшими в обществе полярными взглядами по поводу права частной собственности на землю. Это, в свою очередь, влияло на содержание земельного законодательства. Соответственно, не во всем «рыночными» были и те имущественные отношения по поводу земли, которые складывались в обществе. Ожидать в этой ситуации всеобъемлющего гражданско-правового регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка не приходилось. Так, 27.10.93 был принят весьма важный для внедрения частно-правового регулирования земельных отношений Указ Президента РФ № 4191 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы». Согласно п. 1 Указа земельные участки и все, что прочно с ними связано, были названы недвижимостью. Совершение сделок с земельными участками подлежало регулированию гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и норм самого Указа. Пункт 3 Указа предусматривал государственную регистрацию права собственности на земельный участок как обязательный элемент правового режима недвижимой вещи. Последняя должна была производиться местными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству. Указом был определен целый ряд разрешенных сделок с участками, в число которых вошли купля-продажа, передача по наследству, дарение, залог, в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранным участием. Здесь же (п. 4) говорилось о гарантиях государства по обеспечению неприкосновенности права частной собственности на землю. Изъятие земельного участка у собственника для государственных или общественных нужд могло производиться только путем выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков. Однако применение данного Указа вновь ограничивалось не только содержанием действовавшей ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., но и реальными общественными отношениями и противостоянием в обществе по вопросу о частной собственности на землю.

12.12.93 была принята ныне действующая Конституция РФ, которая своими ст. 8, 9, 35, 36, 55 и 71 заложила реальную основу для регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка нормами частного гражданского права. Указом Президента РФ от 24.12.93 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»17 были отменены нормы целого ряда законов о земле и, прежде всего, многие нормы ЗК РСФСР 1991 г., которые сдерживали земельный оборот. Однако должно было пройти более 7 лет, прежде чем сначала был принят Федеральный закон от 16.04.01 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»18, который ввел в действие гл. 17 ГК РФ (за исключением норм гл. 17 ГК по регулированию сделок с сельскохозяйственными угодиями), а затем 25.10.01 - новый ЗК РФ (вступил в силу с 30.10.01). При этом безусловное достоинство последнего, а также Федерального закона от 24.07.02 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»19 заключается в том, что они, во-первых, рассматривают право частной собственности на земельный участок как органически присущее рыночной экономике, и, во-вторых, в значительной части включают в себя нормы гражданского права. Что же касается гл. 17 ГК РФ, то она была изначально построена на указанных частно-правовых (гражданско-правовых) принципах.

В это же время гражданское законодательство, в том числе регулирующее оборот недвижимости, развивалось весьма активно. Деление имущества на движимое и недвижимое, которое, как справедливо отмечает О.М.Козырь, в советском гражданском праве отсутствовало20, было восстановлено в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик21. В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 14.07.92 № 3301-I «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы»22 последние применялись в Российской Федерации как кодифицированный гражданско-правовой акт вплоть до принятия ГК РФ. Пункт 2 ст. 4 Основ гражданского законодательства определял, что недвижимым имуществом являются земельные участки и то, что с ними прочно связано.

В ч. 1 ГК РФ, которая вступила в силу с 01.01.95, было дано более подробное определение недвижимого имущества с включением в него его основной составляющей - земельного участка (ст. 130 ГК РФ). Она же заложила основу правового режима недвижимости, введя в ст. 131 ГК РФ норму о государственной регистрации перехода прав на недвижимость и сделок с ней. В разделе II ГК РФ «Право собственности и другие вещные права» по существу была выстроена вся система вещных прав на недвижимость, включая вещные права на земельный участок. Отдельные из них, хотя до этого в земельном законодательстве и перечислялись, но в качестве вещных прав не рассматривались. В гл. 15 ГК РФ были закреплены основные гарантии, связанные с принудительным прекращением права собственности, в том числе на земельный участок, главная из которых состоит в исчерпывающем перечне оснований такого прекращения и в соблюдении установленной законом процедуры прекращения права собственности (ст. 235 ГК РФ).

В этой ситуации введение в действие гл. 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю» могло существенно помочь либерализации правового регулирования и включению в гражданско-правовой оборот большого количества земельных участков. Тем не менее на тот момент вступление в силу гл. 17 ГК РФ было отложено до введения в действие ЗК РФ (ст. 13 ФЗ от 30.11.94 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»23). Соответственно в гражданско-правовой оборот все эти годы вовлекались, главным образом, иные объекты недвижимости: здания, сооружения, жилые и нежилые помещения и др.

Как пишет, раскрывая причины подобного шага, один из разработчиков ГК РФ С.А.Хохлов, «это следствие компромисса, который был достигнут в процессе принятия Гражданского кодекса между представителями различных социальных и политических сил, представленных в Государственной Думе. … Аграрники считали, что нельзя вводить гражданско-правовые нормы, касающиеся права собственности на землю: ведь право собственности - это право относительно свободно распоряжаться тем, что тебе принадлежит. Эти правила нельзя вводить, пока не будут созданы специальные нормы, которые ограничивают собственника земли. В Кодексе на возможность таких ограничений указано, но сами ограничения не определены.

…Нельзя не согласиться с необходимостью отсрочить применение этих положений. Ведь собственник может делать все с землей, поскольку эта земля не изъята из оборота или не ограничена в обороте. А никаких норм об изъятии земель из оборота, никаких ограничений для них в обороте у нас пока нет. Поэтому глава 17 не будет действовать, пока не будет введен в действие новый Земельный кодекс»24.

Собственно в этом и состоит основной ответ на предложение, высказанное Ю.Г.Жариковым. С одной стороны, гл. 17 ГК РФ не могла быть введена в действие в силу объективных причин, одной из которых являлась неготовность к этому российского общества. С другой стороны, неготовым оказалось само земельное законодательство, причем неподготовленным именно в части существования публично-правовых ограничений права частной собственности на землю, которые являются едва ли не главным содержанием земельного законодательства в рыночной экономике.

За тот срок, который отделяет вступление в силу ч. 1 ГК РФ (01.01.95), гл. 17 ГК РФ (28.04.01), а вслед за ней и ЗК РФ (30.10.01), отпали не только объективные причины, но и была проделана большая работа по устранению субъективных причин отсрочки введения в действие гл. 17 ГК РФ. Были приняты: ФЗ от 21.06.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»25, ФЗ от 02.01.00 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»26, ФЗ от 18.06.01 № 78-ФЗ « О землеустройстве»27 и др., которые легли в основу создания либо реформирования целой сети государственных органов (органов, осуществляющих государственную регистрацию прав; органов, осуществляющих ведение земельного кадастра), обеспечивающих оборот земельного участка как недвижимой вещи.

Кроме того, при подготовке ЗК РФ были выполнены, во-первых, указания п. 2 и 3 ст. 129 и ст. 260 ГК РФ о том, что должны быть определены вещи (земельные участки), полностью либо ограниченно изъятые из оборота (ст. 27 ЗК РФ)28; во-вторых, на уровне федерального закона, а не актами субъектов РФ, как это предлагалось отдельными представителями науки земельного права29, через определение категорий земель названы виды земельных участков, которые отличаются самостоятельным правовым режимом; в-третьих, вскоре после принятия и вступления в силу ЗК РФ принят ФЗ от 27.07.02 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Хорошо известно, что отдельное регулирование режима сельскохозяйственных земель является отличительной особенностью стран с рыночной экономикой. При этом рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения, как и прочих земель, строится на основе норм частного (гражданского) права, однако ему присуще гораздо большее количество публично-правовых ограничений, чем режиму прочих земель. Объяснение этому весьма простое - сельскохозяйственные земли составляют главную ценность среди прочих категорий земель.

Так в чем же все-таки состояло взаимодействие гражданского и земельного законодательства на протяжении тех более чем 7 лет, о которых было сказано выше? Как представляется, оно осуществлялось по нескольким направлениям.

Первое. Изменения в составе норм земельного законодательства в сторону включения в них норм частного права происходили под влиянием не только объективной реальности, но и норм гражданского права. Достаточно прочитать текст выступления на одном из «круглых столов» по вопросам земельного права заместителя руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам Н.И.Калинина30, чтобы понять, что ГК РФ был тем главным законом, с которым законодатель согласовывал свои действия при разработке ЗК РФ.

Второе. В этот период, как справедливо отмечает В.В.Витрянский31, законами и иными правовыми актами в имущественный оборот продолжали вводиться отдельные категории земельных участков. К числу таких актов, помимо уже упоминавшегося Закона РФ от 23.12.92 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», автор относит Указ Президента РФ от 25.03.92 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»32 и Указ Президента РФ от 26.11.97 № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды»33. В.В.Витрянский справедливо отмечает, что складывающаяся в эти годы ситуация была во многом пародоксальной: не был принят ЗК РФ, а иные общие правила об ограничении оборота земельных участков отсутствовали. Вместе с тем отдельные категории земельных участков все же вовлекались в оборот, причем оборотоспособными можно было признать лишь те из них, которые уже принадлежали на праве собственности гражданам и юридическим лицам31. Они становились объектами гражданского права и на них начинали распространяться нормы частей первой и второй ГК РФ34, а также нормы наследственного права.

К сожалению, довольно большое количество земельных участков в это время было вовлечено в оборот с нарушением норм природоохранного, земельного, водного, лесного законодательств. Но поскольку вовлеченный в оборот (пусть и с нарушением установленных законом правил) участок также становится объектом гражданского права, защита прав на него либо восстановление нарушенных прав на него третьих лиц также становится возможной с помощью норм гражданского права. Практика показывает, что к числу основных гражданско-правовых споров по поводу земельных участков, вовлеченных в оборот с нарушением норм природоохранного, водного, градостроительного и иных законодательств, можно отнести: о недействительности ненормативного акта государственного органа либо органа местного самоуправления (ст. 13)35, о недействительности сделки, лежащей в основе прав на земельный участок (ст. 166-168)36, о самовольной постройке на собственном либо чужом земельном участке (ст. 222)37 и некоторые другие.

Третье. В переходный к рыночной экономике период земельное законодательство испытывало значительный дефицит норм гражданского права. Поэтому взаимодействие двух отраслей законодательства проходило не через конкуренцию, как нередко бывает сейчас, а через восполнение нормами гражданского права пробелов, имевшихся в земельном законодательстве. Показательным в этом смысле является Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства, являющийся приложением к Информационному письму ВАС РФ от 27.02.01 № 6138. Вот одно из таких дел.

Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления Главы администрации района, в соответствии с которым занимаемый истцом земельный участок предоставлен ответчиком третьему лицу по договору аренды. Истец счел, что заключенный им ранее договор на право временного пользования земельным участком остается действующим, поскольку по истечении определенного договором срока он продолжал им пользоваться на оговоренных условиях. Арбитражный суд первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказал по следующим основаниям.

Земельный участок передан акционерному обществу по договору на праве временного пользования. На момент заключения договора вопросы передачи земельного участка и прекращения прав на него регулировались ст. 14 и 39 ЗК РСФСР, которые в дальнейшем Указом Президента РФ от 24.12.93 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» признаны недействующими. Согласно ст. 39 ЗК РСФСР истечение срока, на который предоставлен земельный участок, являлось основанием прекращения прав не него. Земельное законодательство не устанавливало, что продолжение пользования земельным участком по истечении предусмотренного законодателем срока является основанием считать договорные отношения возобновленными.

Суд кассационной инстанции решение отменил, указав, что поскольку возвращение земельного участка по окончании срока договора обратно собственнику не производилось, то он не вправе был передавать его в аренду третьему лицу. По существу суд кассационной инстанции применил по аналогии п. 2 ст. 621 ГК РФ, по которой в случае продолжения арендатором по истечении срока аренды пользования имуществом, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок. И хотя одно из условий возобновления договора отсутствовало (арендодатель своего согласия на его продление не выразил), суд, как нам кажется, поступил правильно, защитив права лица, добросовестно выполнявшего свои обязательства по договору и намеревавшегося продлить договор на будущее. Кроме того, суд внес ясность в квалификацию тех договоров, которые предусматривались ЗК РСФСР.

Правовые последствия параллельного регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка гражданским и земельным законодательствами

Тот факт, что принадлежность земельного участка к объектам гражданского права либо его полноправность как объекта гражданских прав не всегда признавалась в последние годы даже законодателем, не мог не повлечь за собой определенные негативные последствия. Одним из них стал образовавшийся разрыв в режиме земельного участка как недвижимой вещи и расположенной на нем недвижимости. Если здание, сооружение, иная расположенная на земле недвижимость давно и прочно стали объектами гражданского права, и их правовой режим определяется, главным образом, в соответствии с ГК РФ, то режим земельного участка, во-первых, формируется под воздействием норм и земельного, и гражданского законодательства и уже в силу этого факта не всегда согласован, а, во-вторых, на земельный участок оказывает существенное влияние гражданско-правовой режим расположенной на нем недвижимости.

Сам факт присутствия двух разных правовых режимов для двух неразрывно связанных между собой вещей, каковыми являются здания, сооружения и земельный участок, таит большую опасность для гражданского оборота. Возьмем достаточно распространенный пример. Унитарное предприятие пользуется, владеет и в ограниченной мере распоряжается закрепленной за ним недвижимостью (зданием) на праве хозяйственного ведения. До введения в действие ЗК РФ такое предприятие владело земельным участком, на котором расположено здание, как правило, на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ).

В этой связи возникает ряд вопросов. Например, почему унитарное предприятие вправе продать, руководствуясь ст. 295 и 296 ГК РФ, а также ст. 18 ФЗ от 14.11.02 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения здание, но не вправе сделать то же самое в отношении расположенного под этим зданием земельного участка? Ведь эти две недвижимости, как уже отмечалось, в силу объективных причин неразрывно связаны между собой. Но если здание все же будет продано, то почему в соответствии с абз. 3 п. 2 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ покупатель должен переоформлять вещное право постоянного бессрочного пользования, которым пользовалось унитарное предприятие, на право аренды или приобретать земельный участок в собственность? Данной нормой ЗК РФ не только нарушается постулат римского права «Nemo prus iuris ad alium transferre potest, quam ipse haberet» (Никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам), но и ставится под сомнение постоянный и бессрочный характер вещного права на землю, который само государство ранее провозгласило.

Примеры подобного рода можно описывать и далее, поскольку только в первом приближении количество вариантов соотношения прав на здание (собственность, хозяйственное ведение, оперативное управление, частный сервитут, аренда, субаренда, доверительное управление, безвозмездное пользование) с правами на земельный участок (собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное бессрочное пользование, частный сервитут, аренда, субаренда, доверительное управление, безвозмездное срочное пользование) по российскому праву может насчитывать не менее 50. Причем законодатель одной рукой отказывается от дальнейшего использования ряда вещных прав на земельный участок, а другой - вводит в интересах отдельных лиц новые комбинации прав на здание, строение, сооружение с обязательственными правами на землю. Так, Федеральным законом от 03.10.04 № 123-ФЗ39 в абз. 1 п. 1 ст. 36 ЗК РФ внесены изменения, которыми специально подчеркивается возможность владеть и пользоваться недвижимостью на праве безвозмездного пользования. При этом для религиозных организаций срок права безвозмездного срочного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, увязывается со сроком безвозмездного пользования недвижимостью.

Трудность решения подобного рода коллизий заключается еще и в том, что в действующем гражданском законодательстве не проводятся в полной мере в жизнь два других римских правила, действовавших применительно к земельному участку: а) «superficies solo cedit» (все, что на поверхности земли, следует за землей); б) «accesorium sequitur principale» (придаточная вещь следует за главной). Первый из этих принципов действовал в отношении расположенных на земельном участке зданий, иных сооружений, водоемов, растений и т.п., которые рассматривались в качестве составной части земельного участка и не могли отчуждаться от него отдельно. Второй принцип действовал в отношении другой группы вещей, которые являлись движимыми и составляли принадлежности земельного участка, - в отношении сельскохозяйственного инвентаря, скота и иных вещей. В обоих случаях земельный участок признавался вещью главной (доминирующей) над остальными, что в целом соответствовало соотношению земли и расположенных на ней предметов в природе и в обществе.

Как представляется, дальнейший ход развития гражданского и земельного законодательства о недвижимом имуществе должен быть сосредоточен на последовательной реализации в жизнь принципа главенствующей роли земельного участка по отношению к иным объектам недвижимости. Помимо чисто юридических объяснений такова элементарная человеческая логика. В природе и в обычной жизни именно земля, а не расположенные на ней здания, мосты, водоемы, статуи, заборы, леса, воды и т.п., является доминирующим объектом. Невозможно отрицать, что в России в 1990-х гг. сменился не только экономический, но и земельный строй. Земля превратилась в товар, и в силу объективных причин немедленно стала главным товаром. В этом смысле ресурсы действия юридической фикции, по которой здания, строения, объекты незавершенного строительства и т.п. признаются в гражданском обороте главными вещами либо обращаются вне прав на земельный участок, небеспредельны. Данная юридическая конструкция довольно успешно выполняет свою роль в социалистической системе хозяйства, где земля, как правило, изъята либо предельно ограничена в обороте40. В рыночной экономике довольно скоро наступит момент, когда она вынужденно придет в противоречие с интересами поземельного оборота.

Необходимо отметить, что главенствующая роль земельного участка в виде принципа «единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов» (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), хотя и провозглашена в земельном законодательстве и даже начала реализовываться в судебной практике в виде признания сделок по отдельному отчуждению зданий, строений, сооружений и земельного участка, принадлежащих на праве собственности одному лицу, ничтожными41, но требует дальнейшего осмысления и разработки с позиций частного (гражданского) права. В частности, необходимо определить, по какому пути пойдет развитие гражданского и земельного законодательства в нашей стране: по пути признания земельного участка единственной телесной недвижимой вещью (как в Австрии, Германии, Швейцарии - в этом случае потребуется провести ряд коренных законодательных мер, включающих в себя разработку понятия «существенная составная часть земельного участка») или по традиционному для России пути признания недвижимостью других вещей - зданий, строений, сооружений. В любом случае принцип главенствующей роли земельного участка по отношению к иным объектам недвижимости должен стать основополагающим не только для земельного, но и для гражданского законодательства.

Хотелось бы предостеречь кого-либо от поспешных действий в этом направлении. Как известно, недвижимость (прежде всего, земельный участок) является основой как хозяйственной, так и обычной жизнедеятельности общества. Менять правила регулирования оборота недвижимости таким образом, что права, провозглашенные государством вещными, т.е., как правило, бессрочными, в одночасье могут поменять свою природу, едва ли правильно. Подобные преобразования должны носить взвешенный характер и быть максимально подготовленными.

В качестве еще одного негативного последствия параллельного регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка гражданским и земельным законодательством следует считать неоднократно предпринимавшиеся за последние годы попытки применить к гражданским правоотношениям несвойственные им юридические конструкции. Так, ст. 8-10 ЗК РСФСР предусматривалась возможность иметь земельные участки в коллективной совместной и коллективно-долевой собственности. По этому поводу Е.А.Суханов справедливо отметил, что «…в случае коллективной собственности собственником имущества, выступающим в качестве стороны в отношениях, должен являться некий коллектив. Но есть ли у него хоть какое-то имущество, которое принадлежит именно коллективу, а не каждому конкретному лицу?»42. Поскольку довольно скоро выяснилось, что при подобном подходе кто-то один - физическое лицо либо коллектив (юридическое лицо - колхоз, другое кооперативное сельскохозяйственное предприятие, акционерное общество) свое право собственности на земельный участок теряет, Указом Президента РФ от 24.12.93 эти статьи ЗК РСФСР были признаны недействующими.

К сожалению, данная ошибочная конструкция успела дать всходы при приватизации земель сельскохозяйственного назначения, имущества бывших государственных сельскохозяйственных предприятий и реорганизации колхозов. Согласно п. 8 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 04.09.92 № 70843, при реорганизации колхозов и приватизации совхозов должны были быть определены имущественные паи и земельные доли. При этом правовое содержание земельной доли долгое время вызывало и в теории и на практике споры. Отдельные ученые и большинство практиков полагали, что земельная доля в том виде, в каком она представлена в действующем законодательстве, не может считаться объектом права собственности и недвижимым имуществом. Они указывали на то, что при наличии отношений по поводу земельных долей отсутствует непосредственный объект права собственности - конкретный земельный участок. Соответственно распоряжение земельной долей - это распоряжение обязательственными правами44.

В то же время действующее на тот момент законодательство прямо говорило о праве собственности на земельную долю45. На наш взгляд, земельная доля по законодательству о приватизации в сельском хозяйстве как раз и была той долей в коллективно-долевой собственности, о которой говорилось выше и которая никак не вписывалась в гражданско-правовое понимание прав на вещи.

С одной стороны, за работником колхоза, совхоза, другого сельскохозяйственного предприятия, а также приравненными к ним лицами (п. 9) признавалось право собственности на земельную долю, с другой - они не могли его реализовать, поскольку землей реально продолжало владеть акционерное общество (товарищество - в настоящее время общество с ограниченной ответственностью), созданное этими же работниками в порядке реорганизации колхоза, совхоза, другого бывшего сельскохозяйственного предприятия. Кроме того, как справедливо отмечалось в литературе, границы земельного участка не были реально определены и описаны. Таким образом, в лучшем случае владелец земельной доли вносил ее в качестве вклада в уставный капитал акционерного общества (товарищества), что, с точки зрения определения субъекта права собственности, лишь запутывало ситуацию, либо отчуждал ее третьему лицу46. Единственным выходом из создавшейся ситуации могло стать пусть запоздалое, но признание права на земельную долю правом на долю в общей собственности на земельные участки, что в конечном итоге и было сделано в гл. III и IV ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В результате использования гражданско-правовой конструкции общей долевой собственности многое в правовом режиме земельной доли стало понятным, в частности: а) право на земельную долю стало подчиняться режиму недвижимого имущества; б) в связи с необходимостью государственной регистрации возникновения, перехода и прекращения права на долю в общей собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения возникла потребность в описании границ этих земельных участков. Согласно п. 4 ст. 18 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ст. 6 ЗК РФ и ст. 1 ФЗ «О государственном земельном кадастре» земельный участок, право на который подлежит государственной регистрации, должен быть описан и внесен в государственный земельный кадастр. В связи с этим Федеральной службой земельного кадастра РФ 26.01.04 утверждены Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности47. В этих рекомендациях дается описание состава и содержания работ по оформлению проекта территориального устройства - проекта перераспределения сельскохозяйственных угодий и иных земель сельскохозяйственного назначения, который составляется с целью упорядочения использования организациями и гражданами сельскохозяйственных угодий, переданных им на различном праве, и упорядочения процесса образования новых земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земли сельхозназначения; в) стала хотя бы понятной (но вряд ли юридически оправданной) ситуация, при которой собственник земельной доли (права на долю в общей собственности) отчуждает ее путем внесения в уставный (складочный) капитал юридического лица, созданного в процессе реорганизации колхоза или совхоза. Логичным выглядит и распространение на случаи возмездного отчуждения земельной доли правил ст. 250 ГК РФ о преимущественной покупке доли другими участниками общей долевой собственности либо государственными или муниципальными органами (ст. 12 ФЗ РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). В-четвертых, появилось юридическое обоснование праву на выдел доли в праве общей собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения (ст. 13 Закона), которое едва ли было объяснимым при понимании земельной доли как обязательственного права.

Параллельное регулирование правоотношений по поводу земельного участка земельным и гражданским законодательством, а также все еще незначительный процент земельных участков, принадлежащих на праве собственности гражданам и юридическим лицам, привели к тому, что в гражданском законодательстве РФ практически полностью отсутствуют нормы так называемого «соседского права». Речь идет об ограничениях права собственности на земельный участок, закрепленных в законе, но направленных не на защиту публичных интересов, а на защиту интересов собственников соседних земельных участков.

Необходимо отметить, что в силу упомянутых причин в настоящее время количество судебных споров из соседских отношений еще невелико. Даже в тех случаях, когда спор был вызван нарушением прав соседей посредством, например, пристройки к жилому дому другого многоквартирного дома, иск был подан о признании недействительным постановления главы администрации, предоставившего этот участок, а не из нарушения норм гражданского права48. Однако то, что споры между собственниками земельных участков о запрещении воздействия газа, дыма, пара, запаха, копоти, тепла, шума, иных вредных воздействий, происходящих с соседнего участка; о запрещении возведения на соседнем участке здания или сооружения, в отношении которого есть основания предполагать, что оно угрожает соседнему земельному участку; о запрещении углублять соседний участок таким образом, чтобы участок самого собственника потерял необходимую подземную опору; о праве общей долевой собственности на общую между участками стену и о порядке пользования ею; о праве на те ветки, корни и плоды деревьев и кустарников, которые простираются над соседним земельным участком, и т.п. будут иметь место, является бесспорным49. Как показывает опыт применения Гражданского уложения Германии, нарушение норм соседского права может повлечь за собой подачу собственником соседнего участка негаторного иска об устранении нарушений50. Таким образом, значение этой группы норм носит двоякий характер. С одной стороны, они способствуют формированию цивилизованных начал во взаимоотношениях между соседями, а с другой - служат мерилом противоправности действий ответчика при подаче негаторного иска. С учетом сказанного было бы целесообразным расширить гл. 17 ГК РФ за счет введения в нее норм соседского права.

Примечания.

1. Жариков Ю.Г. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. № 3. С. 41.

2. СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.

3. Советские Конституции. Справочник. С. 236.

4. Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. М., 1982, С. 61.

5. ВВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485.

6. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1989. № 25. Ст. 481.

7. Там же. 1990. № 10. Ст. 129.

8. Там же. № 26. Ст. 324.

9. Там же. Ст. 327. Признан утратившим силу Федеральным законом от 25.10.01 № 137-ФЗ и Указом Президента РФ от 24.12.93 № 2287.

10. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М.: Известия, 1992.

11. Козырь О.М. Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством // Экологическое право. 2003. № 4.

12. См. п. 11 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности. Приложение № 1 к письму ВАС РФ от 31.07.92 № NC-13/ОП-171 (Вестник ВАС РФ. 1992. № 1. С. 101-102).

13. Российская газета, 1993, 4 янв.

14. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 1. Ст. 26. В настоящее время в связи с принятием ЗК РФ данный Закон признан утратившим силу.

15. РГ (спецвыпуск). 1992. 15 апр.

16. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.

17. Там же. № 52. Ст. 5085.

18. СЗ РФ. 2001. № 17. Ст. 1644. Вступил в силу с 28.04.01.

19. СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018. Вступил в силу через 6 месяцев со дня его официального опубликования 27.07.02 в "Российской газете".

20. Козырь О.М. Понятие недвижимого имущества в российском гражданском праве. Сделки с недвижимостью // Закон. 1995. № 4. С. 19.

21. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733.

22. Там же. 1992. № 30. Ст. 1800.

23. СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3302.

24. Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. № 8. С. 130.

25. СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

26. СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

27. СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

28. На момент принятия ч. 1 ГК РФ перечень объектов, изъятых из оборота либо ограниченных в обороте, включая земельные участки, содержался, главным образом, в постановлении Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89) и в разделе 4 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 01.07.94, утвержденных Указом Президента РФ от 22.07.94 № 1535 (СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478).

29. Клюкин Б.Д. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. № 3. С. 38.

30. Калинин Н.И. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. № 3. С. 33-35.

31. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 198.

32. Российская газета. 1992. 28 марта.

33. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 1. Ст. 26.

34. Часть вторая ГК РФ вступила в силу с 01.03.96 (ФЗ РФ от 26.01.96 № 15-ФЗ "О введение в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 411).

35. См., например: постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30.09.03 // Судебная практика по земельным спорам. Ч. 3. С. 590-596.

36. См.: постановление ФАС РФ Московского округа от 13.02.02 // Судебная практика по земельным спорам. Ч. 2. С. 83.

37. См.: постановление ФАС РФ Восточно-Сибирского округа от 25.11.02 // Судебная практика по земельным спорам. Ч. 2. С. 690.

38. Вестник ВАС РФ. Информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. М., 2003. Ч. 1. С. 153-165.

39. СЗ РФ. 2004. № 41. Ст. 3993.

40. Применительно к признанию земельного участка главной вещью Е.А.Суханов пишет, что отказ от этого принципа произошел и в ряде других восточноевропейских, в частности балканских, стран, воспринявших в свое время социалистический путь развития. С отказом от социалистического пути принцип "юридического единства недвижимости" был восстановлен в их новом законодательстве. (См.: Суханов Е.А. Понятие и виды вещных прав // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2002. № 4. С. 13).

41. См. п. 11 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.05 № 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства (Вестник ВАС РФ. 2005. № 5).

42. Суханов Е.А. Осторожно: гражданско-правовые конструкции // Законодательство. 2003. С. 64.

43. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 12. Ст. 931.

44. См.: Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М., Юристъ, 2000. С. 99-100; Сыродоев Н.А. Нотариальное удостоверение сделок с земельными долями // Бюллетень правовой информации "Земля и право". 1997. № 3. С. 6.

45. См., например, постановление Правительства РФ от 01.02.95 № 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев" (СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534).

46. По состоянию на 01.09.96 было передано: в уставные фонды (капиталы) сельскохозяйственных предприятий - 1 610 000 долей, в аренду - 1 040 000, отчуждено (дарение, продажа, обмен на имущественный пай) - 715 000 долей (См.: Калинин Н.И. Указ. соч. С. 34).

47. Организация землеустройства и кадастрового учета. Справочное пособие. Уфа, 2004. С. 186-199.

48. См. постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.08.02 // Судебная практика по земельным спорам. Ч. 2. С. 488-491.

49. Предвидя появление большого количества таких споров, авторы проекта Гражданского Уложения Российской Империи включили в него главу III "Ограничения на пользу соседей" (см.: Проект Гражданского Уложения. Вотчинное право. Кн. 3. Т. 1. СПб., 1905. С. 177-257).

50. См. об этом, в частности: Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.. 2001. С. 414; Шапп Я. Основы гражданского права Германии. М., 1996. С. 59.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100