|
Дорожный кодекс Российской федерации - реальное решение проблем дорожной деятельности
С.С. Сулакшин, Директор Института законодательства и нормативно-правовых разработок, М.В.Вилисов, заместитель директора Института законодательства и нормативно-правовых разработок, Е.А.Хрусталёва, старший юрисконсульт
В России, пожалуй, нет человека, который бы не знал о двух ее основных бедах. Но если вопрос о первой беде относится скорее к сфере риторической, то дорожный вопрос имеет слишком большое практическое значение, чтобы интересовать государство и его граждан только лишь с нравственной точки зрения.
К сожалению, действительность пока демонстрирует обратное: в стране, имеющей самую большую территорию в мире, широтное сообщение в которой возможно только воздушным или наземным транспортом, на законодательном уровне об автомобильных дорогах не написано ни слова. Из всех видов путей сообщения (воздушных, морских, речных, железнодорожных) только автомобильные дороги не имеют практически никакой законодательной базы. И это при том, что ситуация с автомобильными дорогами обстоит далеко не лучше, а по некоторым параметрам - намного хуже, чем с другими видами путей сообщения. Особенно драматично она выглядит на фоне растущей автомобилизации населения, которая не идет ни в какое сравнение с темпами дорожного строительства, имеющими прямо противоположную динамику. По оценкам специалистов Минтранса России, подобное развитие ситуации приведет к тому, что через 2-3 года недоремонт автомобильных дорог общего пользования составит 90%, прочных дорог останется не более 10%, а ровных - не более 5%. Для предотвращения транспортного коллапса придется административными методами ограничивать автомобилизацию населения.
Ситуация с законодательным регулированием дорожной деятельности является отражением общего состояния отрасли. С окончательной отменой закона «О дорожных фондах» к отраслевому законодательству с очень большими оговорками можно отнести лишь Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», однако качество регулирования им вопросов дорожной деятельности оставляет желать лучшего. Справедливости ради следует отметить, что этот же закон является единственным отраслевым законом и для автомобильной отрасли. Учитывая состояние с безопасностью дорожного движения в России, давно уже сравнимое с войной, ежегодно уносящей более 30 тыс. жизней наших граждан, законодательную политику в сфере автомобильных дорог и автомобильного транспорта можно назвать провальной.
Решение проблем, стоящих перед дорожной отраслью, невозможно без четких законодательных основ. Состояние правового регулирования в отрасли в настоящее время находится на уровне начала 1990-х гг. Во всех отраслях транспорта в той или иной мере проводились или проводятся реформы, в том числе имущественные. Государство недавно решилось даже на серьезное реформирование, в том числе приватизацию основного российского транспорта - железнодорожного.
В дорожной сфере до настоящего времени не решены имущественные вопросы, отсутствует адекватная современным потребностям классификация автодорог, отсутствуют закрепленные принципы развития дорожной сети. Отсутствие норм правового регулирования отрасли не позволяет решать современные задачи в условиях рыночной экономики. Государство не решило целый ряд важнейших вопросов, связанных с земельными отношениями, без чего невозможно развитие дорожной сети в современных условиях. Наконец, самое главное - в настоящее время уничтожена старая система целевого бюджетного финансирования отрасли, а новой системы государственного финансирования нет. На фоне рассогласования правовой системы отрасли с рыночными механизмами способов привлечения долгосрочных частных (да и не только частных) инвестиций в отрасль тоже нет. В конечном счете можно следующим образом определить основные проблемы дорожной отрасли, требующие безотлагательного решения на законодательном уровне:
- решение имущественных вопросов;
- решение земельных вопросов;
- решение вопросов финансирования, в том числе на основе государственно-частного партнерства (ГЧП).
Остановимся на них более подробно.
Российские автомобильные дороги являются колоссальным активом нашей страны. Стоимость автомобильных дорог в Российской Федерации составляет миллиарды долларов. Это огромное наследие, доставшееся нам от Советского Союза. К сожалению, усилий России до недавнего времени хватало практически только на поддержание этого имущества в пригодном для эксплуатации состоянии. Существенного прироста дорожной сети в период с 1991 г. в России практически не было. Более того, по оценкам специалистов Федерального дорожного агентства, в результате недостатка финансирования и нехватки средств на поддержание автомобильных дорог в нормативном состоянии (т.е. на проведение текущего ремонта) в последнее время происходит сокращение протяженности автомобильных дорог. Россия начинает терять важнейшие активы, свою инфраструктуру, которая во многом является основой и одним из условий существования единого государства.
Во многом эта и ряд других проблем обусловлены нерешенностью имущественных вопросов в отрасли. Характер и содержание немногочисленных нормативных актов, регламентирующих имущественные вопросы в дорожной сфере, скорее напоминают документы советского периода, а многие из них к тому периоду и относятся. Время как будто остановилось в дорожной отрасли - после принятия первой части Гражданского кодекса РФ не было принято ни одного документа, каким-либо образом принципиально решающего вопросы имущества автомобильных дорог (за исключением периодически издаваемых распоряжений о передаче дорог и некоторых участков из федеральной собственности в собственность субъектов РФ). До конца не решены вопросы собственности на автомобильные дороги. Ни на законодательном, ни на подзаконном уровне не решены вопросы имущественного комплекса автомобильных дорог. Определение автомобильной дороги, после отмены закона о дорожных фондах, упоминается только лишь в законе о безопасности дорожного движения, причем имущественный аспект автомобильной дороги в этом определении, естественно, не затрагивается.
Таким образом, в настоящее время практически невозможно описать автомобильную дорогу как объект недвижимого имущества. Состав имущества автомобильной дороги, делимость или неделимость имущества автомобильной дороги, разграничение собственности на автомобильные дороги - эти и многие другие вопросы не отражены в настоящее время в российском законодательстве.
Действующее законодательство сохраняет ничем не мотивированное ограничение на нахождение автомобильных дорог общего пользования только лишь в государственной собственности. По смыслу постановления Правительства РФ № 61 от 24.12.91 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации», дороги общего пользования могут находиться только в государственной собственности, т.е. из перечня собственников исключены не только частные собственники, но даже муниципалитеты. Следует отметить, что понятие автомобильных дорог общего пользования также четко не закреплено действующим законодательством, что приводит к слишком вольной и достаточно противоречивой трактовке этого понятия. Остается неясным, например, каким образом ведомственные (технологические) дороги могут переводиться в разряд дорог общего пользования и могут ли переводиться вообще. Достаточно спорным является вопрос о том, можно ли считать платные автомобильные дороги дорогами общего пользования. Таким образом, законодательного закрепления требует классификация автомобильных дорог, а также решение вопросов собственности на те или иные виды автомобильных дорог. Причем, учитывая тенденции развития рыночных отношений в иных сферах транспорта, вполне серьезно необходимо обсудить вопрос о возможности нахождения автомобильных дорог, в том числе дорог общего пользования, в частной собственности - по крайней мере в случаях нового строительства и при достройке объектов незавершенного строительства.
Опыт внедрения частной собственности имеют в настоящее время все виды транспорта. Конечно, за прошедшее время накопились как позитивные, так и негативные моменты развития частной инициативы в транспортных инфраструктурах. Однако с уверенностью можно сказать, что во многих случаях частная собственность, особенно возникшая по легальным и прозрачным правовым основаниям, дает возможность повысить эффективность управления объектами транспортной инфраструктуры. Естественно, что такой опыт должен очень тщательно изучаться, и любые решения должны приниматься на основе всестороннего анализа. Дальше осторожничать и ничего не делать в дорожной сфере просто нельзя: государство уже начинает терять свое имущество. В связи с этим должны быть подвергнуты ревизии установленные законодательством, в том числе законодательством о приватизации, запреты на нахождение автомобильных дорог общего пользования в частной собственности. Учитывая намечающиеся положительные тенденции в развитии ГЧП в России, возможно было бы найти приемлемые формы его функционирования в дорожной сфере. Однако простых решений здесь быть не должно, равно как и временных, сиюминутных. Весь этот комплекс вопросов должен быть решен на законодательном уровне.
В имущественной сфере дорог есть еще один достаточно немаловажный вопрос: вопрос о соотношении объектов дорожного хозяйства и иныъ объектов инфраструктуры, а также о прохождении автомобильных дорог по территориям населенных пунктов. Основным вопросом здесь является вопрос о разграничении уличной и дорожной сети, что в условиях растущей автомобилизации, а также последовательного разграничения полномочий государственных и муниципальных органов приобретает особое значение. Здесь тесно переплетается целый комплекс вопросов, связанных в том числе с планированием дорожного строительства, с ориентацией грузо- и пассажиропотоков, с вопросами социально-экономического развития населенных пунктов и целых регионов, вопросами экологии. До настоящего времени все эти смежные вопросы решаются не в пользу дорожного хозяйства: застройка населенных пунктов ведется без учета потребностей дорожного строительства, темпы жилищного строительства (а вместе с ним и темпы автомобилизации), особенно в крупных городах, намного превосходят темпы дорожного строительства. Градостроительный кодекс не решает многих вопросов дорожного строительства, а некоторые вопросы решает не в его пользу. Все это может привести к самым серьезным последствиям, что уже происходит. В то же время законодательное решение перечисленных вопросов позволит не только в кратчайшие сроки решить многие проблемы, но и способствовать социально-экономическому развитию населенных пунктов, улучшению экологической и даже демографической ситуации.
В Минтрансе России уже больше года решается вопрос о разработке проекта федерального закона «об автомобильных дорогах». Его предшественника постигла не очень удачная судьба - на него было наложено вето Президента. Тяжело, уже почти 2 года продвигается законопроект «О платных автодорогах». Следует признать, что отсутствие этих законов во многом сдерживает развитие концессионных отношений в отрасли, препятствует развитию ГЧП.
Дорожная отрасль, как и любая другая инфраструктура, очень сильно зависит от качества решения земельных вопросов. В настоящее время правовое регулирование земельных вопросов в дорожной отрасли практически сведено к части 3 ст. 90 Земельного кодекса РФ. Это тот минимальный уровень правового регулирования, который достаточен для частичного решения вопросов содержания имеющихся автомобильных дорог. В настоящее время в российском земельном законодательстве отсутствуют предпосылки и правовые механизмы стимулирования нового дорожного строительства, развития дорожной сети, особенно по наиболее перспективным направлениям.
Дело в том, что в условиях бурного развития рыночных отношений в сфере землевладения и землепользования дорожная отрасль лишена правовых средств защиты своих интересов при строительстве новых автомобильных дорог. Что такое проектирование и строительство новой автомобильной дороги? Это комплекс вопросов инженерного, экономического, технического и иного характера, который нужно во многом решать в пределах узкого и протяженного земельного участка - полосы отвода автомобильной дороги. Однако для появления этого единого участка необходимо первоначально решить вопросы резервирования, а затем - изъятия (выкупа) целого ряда земельных участков у их прежних владельцев - «ничейных» земель в России уже нет. Дорожная отрасль в настоящее время не имеет современных и эффективных механизмов резервирования и изъятия земель для дорожного строительства. Трудности в реализации многих дорожных проектов начинаются уже на стадии резервирования земель, когда более мобильные и защищенные правовыми средствами добросовестные и не очень владельцы и пользователи земельных участков своими спекулятивными действиями парализуют дальнейшую реализацию проектов дорожного строительства. Правовых способов предотвращения или борьбы с такими явлениями в настоящее время нет.
Очевидно, что значимость этих вопросов, особенно в части обеспечения гарантий прав собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, велика, и решаться они должны на законодательном уровне с учетом острейшей необходимости обеспечения перспективного дорожного строительства. Следует также отметить, что нерешенность земельных вопросов в дорожном строительстве является также существенным препятствием для привлечения частных инвестиций в дорожную отрасль, что делает невозможной нормальную реализацию проектов ГЧП в дорожной сфере.
Решение вопросов финансирования дорожного строительства в настоящее время является стратегически важной задачей России. Это признается на самом высоком уровне, однако эффективного решения пока не найдено. Ставка на развитие ГЧП пока в должной мере не оправдывается, в том числе и по причине несовершенства, а иногда и полного отсутствия законодательной базы. Учитывая перспективы развития ГЧП в этой сфере на основе анализа зарубежного опыта, можно сделать вывод о том, что частных инвестиций в ближайшее время будет явно недостаточно для обеспечения сохранения и устойчивого развития дорожной сети Российской Федерации.
С сожалением приходится констатировать, что выделяемых бюджетных средств тоже недостаточно для решения этих вопросов. Система целевого бюджетного финансирования дорожного хозяйства в России уничтожена, объемы финансирования дорожного хозяйства неуклонно снижаются на фоне общего экономического роста. Долго такая ситуация продолжаться не может. Отставание дорожной отрасли неминуемо потянет вниз и другие отрасли экономики: скажутся увеличение транспортной составляющей в цене товаров, работ, услуг; сокращение скорости товарооборота; стагнация в смежных с дорожным строительством отраслях (машиностроение, производство строительных материалов и т.п.); экологические проблемы и рост смертности на дорогах. Вдобавок ко всему Россия ежегодно теряет свое национальное богатство: стоимость основных фондов дорожного хозяйства вследствие недофинансирования неуклонно падает. Очевидно, что система целевого финансирования дорожного хозяйства требует восстановления в приемлемой в современных условиях форме. Целевыми источниками такого финансирования, как показывают мировая практика и оценки российских ученых, могут быть некоторые налоговые отчисления целевого характера, уплачиваемые пользователями автомобильных дорог (акцизы на нефтепродукты, автошины, топливо), транспортный налог и даже средства обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Кроме того, существуют замороженные средства Стабилизационного фонда и некоторые другие источники. Однако решение этого и целого ряда других вопросов должно осуществляться на законодательном уровне и требует серьезных усилий со стороны заинтересованных органов государственной власти.
Даже краткий анализ проблем дорожной отрасли и необходимых вариантов их законодательного решения позволяет представить масштабы управленческих задач в данной сфере и последствия их игнорирования. Фактически, в настоящее время необходимо с нуля создавать комплексную современную законодательную базу дорожной отрасли, которая, с одной стороны, должна соответствовать действующему законодательству, а с другой - эффективно решать поставленные задачи. Следует отметить, что прецедент подобного решения вопроса в свое время уже был. Речь идет о федеральном законе «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности», который был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом в 2000 г. После 3 лет безуспешной работы согласительных комиссий Правительство весной 2004 г. приняло решение отказаться от поддержки данного закона.
Понимая остроту возникших проблем и масштаб стоящих задач, Минтранс России включил в план законопроектной деятельности на 2005 г. разработку проекта федерального закона «Об автомобильных дорогах».
Прошел год, а работа над законопроектом «Об автомобильных дорогах» не сдвинулась с мертвой точки. Возможно, проблема отчасти возникает из-за несоответствия формы и содержания: уровень нерешенных задач, стоящих перед отраслью, не соответствует заявленному названию и форме законопроекта. Для скорейшего, полного и эффективного решения законодательных проблем дорожной отрасли необходим кодифицированный законодательный акт - Дорожный кодекс РФ. Преимущества принятия Дорожного кодекса над отдельными законами очевидны. Достаточно назвать хотя бы некоторые из них:
- Комплексный характер. Дорожный кодекс может регулировать все основные вопросы функционирования отрасли: от имущественных вопросов, вопросов содержания и финансирования автодорог, до таких частных проблем, как проблемы ГЧП в отрасли, вопросы создания и эксплуатации платных автомобильных дорог и даже вопросы безопасности дорожного движения.
- Юридическая сила. В соответствии с неписанными правилами российской правовой системы федеральный закон, принятый в форме кодекса, обладает большей юридической силой, чем обычный федеральный закон, т.к. может включать нормы, обязывающие иные законодательные акты в сфере его правового регулирования ему не противоречить; учитывая, что в целом ряде смежных отраслей законодательства действуют кодексы (Гражданский, Налоговый, Земельный, Градостроительный), для эффективного решения некоторых вопросов целесообразна правовая регламентация на уровне кодифицированного законодательного акта.
- Определенность правоприменения. Сегодня как никогда возникает необходимость разграничения предметов ведения и полномочий с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Учитывая складывающуюся практику правового регулирования подобных вопросов, целесообразно принятие на федеральном уровне именно кодифицированного законодательного акта.
Таким образом, необходимость комплексного решения законодательных проблем дорожной отрасли налицо. Предварительный анализ показывает, что в современных условиях оптимальным способом решения целого комплекса законодательных проблем дорожной отрасли сможет стать разработка и принятие Дорожного кодекса РФ. Исследования различных аспектов данной проблемы (анализ зарубежного опыта законодательного регулирования дорожной сферы, уточнение предмета законопроекта и т.п.) активно ведутся. Разработаны подходы, позволяющие в кратчайшие сроки сформировать концепцию Дорожного кодекса и разработать сам законопроект, тем более что в ходе разработки и согласования законопроекта «О платных автомобильных дорогах» получены столь необходимые в этом вопросе понимание и поддержка со стороны федеральных органов исполнительной власти, найдены приемлемые решения по многим спорным вопросам. Системная политика, проводимая Минтрансом России в последнее время, позволяет надеяться на поддержку им подобного комплексного решения правовых проблем дорожной отрасли.
Сулакшин Степан Степанович. Доктор физико-математических наук, доктор политических наук. Депутат Государственной Думы РФ двух созывов (1993-1999 гг.). С 2002 г. - директор Института законодательства и нормативно-правовых разработок. Возглавляет Комитет Торгово-промышленной палаты РФ по промышленному развитию и высоким технологиям.
Вилисов Максим Владимирович. Кандидат политических наук. В 2000-01 гг. работал в аудиторской компании ЗАО "ФПА "Лигал Аудит", в 2001-03 гг. - начальник юридического отдела НП "Центр законодательной поддержки промышленности". С 2003 г. - заместитель директора Института законодательства и нормативно-правовых разработок.
Хрусталева Елена Александровна. В 2002-05 гг. - юрист НП "Центр законодательной поддержки промышленности". С 2005 г. - старший юрисконсульт в ОАО "Новинский бульвар, 31".
|
