написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1-2 (26-27) Июнь 2006

Проблемы реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»

Н.П.Кошман, Президент Ассоциации строителей России, В.Н.Пономарев, вице-президент Ассоциации строителей России, Председатель Совета Национальной ассоциации участников ипотечного рынка, К.К.Глинский, заместитель директора Департамента рынка доступного жилья и ипотеки Ассоциации строителей России

Текущее состояние жилищной сферы (жилищный фонд, жилищное строительство и база стройиндустрии)

Жилищный фонд РФ составляет около 3 млрд м2, из которых около 120 млн м2 составляет ветхий и аварийный жилищный фонд, который ежегодно увеличивается на 20-24 млн м2 в год. В ветхом и аварийном жилищном фонде проживают около 5 млн человек, кроме того, около 40 млн человек проживают в неблагоустроенных квартирах, лишенных элементарных удобств. Среднестатистическая обеспеченность жильем составляет около 20 м2 на человека (для сравнения: в Европе этот показатель более 40 м2, а в США - около 80 м2).

Износ основных фондов жилищно-коммунальной инфраструктуры и энергетики достиг критического уровня - свыше 70%, что дает основание специалистам опасаться уже в 2007 г. возникновения крупномасштабных техногенных катастроф.

Вызывает серьезное беспокойство все более растущий дефицит энергетических мощностей, образовавшийся впервые за последние годы в Московском, Уральском и ряде других крупных регионов. В целом с 1995 г. в структуре производства продукции по основным отраслям промышленности по электроэнергетике идет устойчивое снижение объемных показателей.

Так, если в 1995 г. электроэнергетика составляла в общем объеме произведенной продукции 10,5%, то в 2004 г. этот показатель снизился до 7,6%, что на 0,5% ниже уровня 1992 г. Принятая программа развития атомной энергетики не сможет в обозримые сроки обеспечить добавки, решающей энергетические потребности ЖКХ.

Серьезнейшим отрицательным фактором, сдерживающим начало крупномасштабных строительных проектов, является сильное отставание регионов в вопросах градостроительной деятельности: нехватка территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Только 15 городов имеют правила землепользования и застройки. Градостроительный кодекс РФ не допускает выделения земельных участков под капитальное строительство при отсутствии градостроительных регламентов, а разработанные в предыдущий период градостроительные планы уже устарели.

Есть и объективные причины неготовности органов местного самоуправления - отсутствие нормативных актов Правительства РФ, обеспечивающих реализацию норм Градостроительного кодекса, а также формирующих основу для рынка доступного жилья и технического регулирования. Спустя год после вступления в силу Градостроительного кодекса РФ только треть из них вступила в силу.

Другой проблемой являются сложившиеся правила оборота земли под застройку. Федеральная антимонопольная служба выяснила, что 91,7% земельных участков под жилищное строительство в России выделяются незаконно. Происходит увод из оборота земли с целью последующей спекулятивной перепродажи, а до этого площадки простаивают в ожидании роста цен.

Анализ состояния законности при реализации национального проекта, сделанный Генеральной прокуратурой РФ, свидетельствует о распространенности правонарушений именно в сфере действия названного проекта, и в первую очередь - при предоставлении земельных участков для жилищного строительства, при оформлении и реализации прав землепользования.

Чтобы избежать нецелевого использования земли и ускорить включение ее в стройку, Первый заместитель Председателя Правительства РФ Д.А.Медведев на совещании 31.03.06 по вопросу «О готовности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»» предложил: «Такого рода сделки создают основу для финансовых пирамид и неустойчивости на жилищном рынке в целом. Понятно, что на таком рынке жилья оно не будет доступным никогда. Давайте, соответственно, подумаем, как простимулировать собственников быстрее использовать землю по назначению, то есть, другими словами, просто строить дома. И это и есть нормальный итог соответствующего регулирования».

Как правило, в регионах отсутствуют инвестиционные программы развития инфраструктуры городов и поселений, что ведет к чрезмерному притоку населения в крупные города, усиливая социальные проблемы (рост безработицы, нехватка жилья, медицинских и образовательных учреждений, обострение криминогенной обстановки), в то время как малые населенные пункты оставляются жителями (по данным переписи населения 2002 г., свыше 8% населенных пунктов числятся «без населения»).

Притоку инвестиционных ресурсов на цели развития инфраструктуры ЖКХ препятствуют как износ ее основных фондов, так и огромная кредиторская задолженность предприятий ЖКХ, достигшая по итогам 2004 г. 307,5 млрд руб. Проблема финансового оздоровления предприятий ЖКХ требует отдельного законодательного решения.

Принятый в 2005 г. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» требует принятия нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровня, без которых он не станет инструментом деловой и инвестиционной активности в этой сфере.

Резкого наращивания темпов строительства нельзя добиться, не обеспечив его адекватным наращиванием темпов производства строительных материалов. Производственные мощности существующих предприятий изношены до 60-70%, а применяемые технологии устарели, крайне материало- и энергозатратны. При существующих показателях рентабельности и сроках окупаемости не менее 8-10 лет производство, например, дополнительно 1 млн т цемента потребует 150 млн долл. инвестиционных вложений, что невозможно без прямых инвестиций со стороны государства, хотя в определенных кругах существует мнение, что, в принципе, инвестиции в рынок - дело только частного капитала.

Нужна четкая программа строительства, опирающаяся на реальные потребности в конкретных типах жилья в регионах, что позволит правильно и оптимально разместить производственную базу стройиндустрии. Сегодня 60% предприятий сосредоточено в европейской части России, поэтому поставки стройматериалов в регионы Сибири и Дальнего Востока ведут к значительному удорожанию себестоимости строительства.

Критической является ситуация с разработкой и принятием технических регламентов в сфере безопасности строительства, которые с 01.01.10 в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» должны прийти на смену старым СНиПам, разработанным еще Госстроем России и которые из-за бюрократических проволочек в свое время не были зарегистрированы Минюстом России. В результате сегодня строительство не обеспечено легитимной нормативной базой.

Проекты 3 технических регламентов должны быть внесены в Правительство РФ в декабре 2006 г., однако только 2 из них находятся в разработке, а по третьему «О безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий» до настоящего времени не проведен тендер по выбору разработчика.

Потребности в жилье характеризуются следующими цифрами:

  • свыше 60% населения страны хотели бы улучшить свои жилищные условия;
  • около 5 млн семей, большинство из которых относится к малоимущим гражданам, стоят в очередях на получение квартир;
  • перед 1014 тыс. граждан (в том числе 306 тыс. ветеранов и инвалидов, 708 тыс. граждан, относящихся к иным категориям) Российская Федерация в соответствии с федеральным законодательством имеет государственные обязательства по обеспечению жильем.

В 2005 г. было введено жилья 43,2 млн м2 (при прогнозе 45-46 млн м2). Его объем по сравнению с 2004 г. возрос на 6,2%.

Темпы роста объемов жилья в 2005 г. сократились более чем в 2 раза. Если в 2004 г. жилья было введено на 13% больше по сравнению с 2003 г., то в 2005 г. - на 6,2% больше, чем в 2004 г.

Справочно: максимальные объемы ввода жилья в России были достигнуты в 1987 г. и составили 76 млн м2; резкое сокращение объемов жилищного строительства началось в 1992 г. и продолжалось вплоть до 1999 г.; с 2002 г. идет медленный, но неуклонный рост объемов ввода жилья.

В сложившейся структуре вводимого жилья массовая (плотная) застройка составляет около 60%, т.е. порядка 27 млн м2 в год.

Следовательно, существующие объемы жилищного строительства лишь ненамного перекрывают выбытие жилищного фонда за счет перевода жилья в ветхий и аварийный фонд (20-24 млн м2).

В регионах жилье строится крайне неравномерно. Так, в 76 субъектах РФ (за исключением Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Ленинградской, Свердловской, Самарской, Астраханской областей, Республик Татарстан и Башкортостан) жилья эконом-класса строится не более 14-16 млн м2 в год. Особенно сильная диспропорция имеется между большими и малыми городами.

За последние годы изменилась структура вводимого жилья с точки зрения комфортности. Если говорить о комфортности жилья как одном из приоритетов национального жилищного проекта, имея в виду улучшение его потребительских качеств, то тенденции к этому уже есть: в 1995 и 2004 г. количество построенного жилья почти равно, но в 2004 г. квартиры получили на 200 тыс. семей меньше, что вызвано строительством квартир большей площади. В данном случае рынок быстро отреагировал на спрос, формируя при этом у населения новое отношение к понятиям комфортности.

С точки зрения финансовой доступности, на рынке жилья сложилась крайне неблагоприятная обстановка. Коэффициент доступности (отношение средней стоимости квартиры, рассчитанной по принятым в Российской Федерации социальным нормам - 18 м2 на человека, к совокупному доходу среднестатистической семьи) казалось бы, свидетельствует о неуклонном повышении доступности жилья, и это несмотря на чрезвычайно низкие доходы подавляющего количества населения.

Однако в условиях крайне малых объемов жилищного строительства и огромного разрыва между максимальными и минимальными доходами граждан этот параметр, характеризующий «среднюю температуру по больнице», не отражает реального положения дел. Действительно, введенное в 2005 г. жилье (43,2 млн м2) в пересчете на социальные нормы способно было удовлетворить около 750 тыс. семей (среднестатистическая российская семья - 3,2 человека).

По данным социологических опросов, количество семей, обладающих доходами, достаточными для решения своей жилищной проблемы самостоятельно (включая приобретение жилья с помощью ипотечных кредитов), составляет не менее 4 млн семей (9-10% общего числа российских семей). О неудовлетворенном (платежеспособном) спросе на жилье свидетельствует непрекращающийся рост цен на него. Оценки индекса цен на жилую недвижимость показывают, что инфляция в жилищном сегменте потребительского рынка более чем в 2 раза превосходит средние инфляционные показатели по стране в других отраслях экономики.

Естественными экономическими ограничителями неуправляемого роста цен на жилье являются такие условия, при которых увеличение предложения, опережающего спрос на рынке жилья, делает выгодным работать с оборота. В противном случае и в дальнейшем будет происходить вымывание с рынка дешевого жилья.

В связи с серьезным ростом цен на услуги ЖКХ и значимой долей коммунальных платежей в семейных бюджетах фактор доступности жилья должен включать в себя не только строительство, но и его эксплуатацию.

Во второй половине 2005 г. и в первом квартале 2006 г. особенно сильно проявилась негативная динамика цен на рынке жилья. В среднем в стране цены на жилье выросли за год на 20-24%. Уже сейчас потенциально рынок способен поглотить 5-кратное предложение объемов и поэтому выдерживает такие темпы роста цен, каких не было за весь предыдущий период - в Москве только за март этого года он составил 7,5%. Такой скачок цен вызван недостатками федерального закона о долевом строительстве, который привел к сокращению предложений на рынке строящегося жилья.

Прямую зависимость роста цен на жилье от темпов строительства можно проследить на примере Сибирского федерального округа, где темпы роста ввода жилья были самыми высокими (до 15%), а цены выросли меньше всего (на 15-20%).

Справочно: в Москве динамика роста цен в месяц была следующей: 1 квартал 2005 г. - 1%, 2 квартал - 1,5%, 3 квартал - 2%, 4 квартал - до 3%, 1 квартал 2006 г - более 10%. В настоящее время в Москве средняя цена за 1 м2 достигла 2,7 тыс. долл. Даже в панельных «хрущевских» домах квартиры продаются по 2,1 тыс. долл. за 1 м2.

По оценкам аналитиков и социологическим опросам, рост цен обусловлен несколькими причинами:

  • активная пропаганда в 2004 г. пакета законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, убедившая граждан в скором снижении цен. В этой связи возник отложенный спрос, который начал реализовываться в 2005 г. Определенную роль, усилившую эту тенденцию, сыграла также нервозность, возникшая летом 2004 г. на банковском рынке (этот фактор особенно проявился в Москве);
  • введение в действие с 01.04.05 Федерального закона от 31.12.04 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о долевом строительстве) отрицательно повлияло на предложение строящегося жилья (по различным данным, сокращение составило 20-30%), застройщики стали воздерживаться от освоения новых площадок под жилищную застройку. Этот фактор с большей силой начнет проявляться в текущем году, когда завершится продажа жилья, построенного на площадках, освоенных до введения названного закона;
  • введение в действие Градостроительного кодекса РФ и начавшегося «передела» земельной собственности - по землеотводам на цели жилищного строительства. Здесь ярким примером является г. Челябинск, где за год цена за 1 м2 выросла более чем в 2 раза;
  • влияние «ипотечного жилищного кредитования» на рост цен на жилье через повышение платежеспособного спроса.

Казалось бы, существующие малые объемы ипотеки не могут значимым образом сказаться на росте цен (лишь 1% продаж осуществляется при помощи ипотечных кредитов). Однако если учесть, что около 90% «ипотечных сделок» осуществляется на вторичном рынке жилья, где общая активность существенно ниже, чем на рынке вновь построенного жилья, и отнести объем продаж в кредит к количеству сделок на вторичном рынке, то процент продаж при помощи ипотечных кредитов окажется значительно выше.

В регионах с относительно развитой ипотекой корреляцию с динамикой цен можно заметить. Рост цен на рынке вторичного жилья в Башкортостане, Чувашии, Оренбургской и Самарской областях опережает рост цен на рынке строящегося жилья и косвенно оказывает воздействие на общий рост цен.

Кроме того, широко пропагандируемый рост бюджетной поддержки банковской ипотеки через предоставление гарантий Российской Федерации по заимствованиям ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (с 4 млрд руб. в 2005 г. до 14 млрд руб. в 2006 г.) порождает инфляционные ожидания. Для развитых рынков такой объем вливаний был бы не заметен, но в России ипотечный рынок только становится на ноги.

Ситуация усугубляется тем, что и без значительных объемов ипотечного кредитования баланс спроса и предложения на рынке жилья нарушен. Во многих регионах, по данным региональных ипотечных операторов, легче получить ипотечный кредит, чем найти построенную квартиру. К тому же в новой редакции ФЦП «Жилище» на 2002-2010 гг. предусмотренные средства (в основном, государственные гарантии) на стимулирование предложений на рынке жилья начнут приносить запланированную отдачу не ранее чем через 2 года.

Значение и основные цели Национального жилищного проекта

Согласно социологическим опросам, подавляющее большинство российских граждан среди прочих жизненных приоритетов на первое место ставит улучшение жилищных условий. Следовательно, от возможности реализации потребностей граждан в значительной степени зависит уровень социальной напряженности и политическая температура в обществе, поэтому доступное и комфортное жилье является важнейшей составной материальной основой достижения целей национальных проектов в области здравоохранения, образования и сельского хозяйства. Этим определяется социальная значимость Национального жилищного проекта.

Решение жилищных проблем граждан требует, помимо вложения огромных финансовых средств, как бюджетных, так и частных, совместных усилий всех ветвей власти, финансового и строительного бизнес-сообщества.

При этом сосредоточение усилий в правильном направлении, помимо решения прямой задачи по строительству жилья, даст импульс росту других отраслей экономики, т.к. строительная отрасль, являясь системообразующей, непосредственно влияет на развитие металлургии, энергетики, машиностроения, транспорта и другие отрасли.

Из приведенных выше данных ясно, что в жилищной сфере накопился такой объем проблем, который стал тормозом на пути социально-экономического развития страны, отрицательно влияя на рациональное размещение производственного потенциала и трудовых ресурсов, а также способствуя ухудшению демографической обстановки.

Единственной удачной попыткой решения жилищной проблемы можно считать крупномасштабную программу жилищного строительства, инициированную Н.С.Хрущевым, хотя и не снявшую всех проблем, но обеспечившую качественный прорыв в сфере жилищного строительства. В 60-е гг. жилищное строительство осуществлялось в рамках административно-командной системы и исключительно за счет бюджетных средств. Ее реализация обеспечивалась государственными подрядчиками.

Национальный жилищный проект, инициированный Президентом РФ, ни по своим масштабам, ни с точки зрения сложности и комплексности решаемых проблем и механизмов не сравним с жилищной программой 60-х гг. Но сегодня в его основе лежат рыночные механизмы, сочетающие частные инвестиции (включая средства населения) с государственной поддержкой в виде адресных бюджетных субсидий, государственных гарантий и кредитов, и реализация проекта теперь зависит от деятельности частных инвесторов, застройщиков и подрядчиков.

В этой связи необходимым условием эффективного выполнения проекта является его поддержка непосредственным исполнителем - строительным бизнесом России, объединенным в профессиональные союзы и ассоциации, функционирующие на принципах саморегулирования. Однако монопольное государственное регулирование строительной отрасли (лицензирование, архитектурно-строительный надзор, техническое регулирование и т.д.) не может обеспечить требуемую эффективность, о чем свидетельствует снижение качества строительства жилья, участившиеся случаи аварий и разрушения общественных зданий.

Только формирование партнерских отношений между государством, инвесторами и строителями - единственный путь к достижению целей Национального проекта в установленных объемах и сроки. Такой подход находится в русле инициированной Президентом РФ административной реформы, определенной Указом Президента РФ от 23.07.03 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», в соответствии с которой предполагалось ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, в сочетании с развитием системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Однако если первая задача была практически сразу выполнена, то развитие системы саморегулируемых организаций затормозилось, т.к. федеральный закон о саморегулируемых организациях до настоящего времени не принят. Необходимо скорейшее принятие этого закона, а также внесение соответствующих изменений и дополнений в иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность на строительном рынке.

К сожалению, при проведении административной реформы в ряду других была упразднена Правительственная комиссия по жилищной политике, отсутствие которой в дальнейшем отрицательно сказалось на выработке правильной структуры и практических подходов к разработке Национального жилищного проекта, поскольку перестал существовать «мозговой центр», объединявший представителей федеральных и региональных органов государственной власти, а также общественных и научных организаций.

Одновременно был ликвидирован Госстрой России. Сокращение его аппарата, обеспечивавшего регулирование и управление процессами в жилищной сфере (численность Госстроя России составляла 460 штатных единиц), привело к потере наиболее профессиональных кадров, что не могло не сказаться на преемственности в стабильности и качестве формирования жилищной и строительной политики. Для сравнения, в настоящее время численность Департамента строительства и ЖКХ Минрегиона России составляет 70-90 единиц, Федерального агентства по строительству и ЖКХ - около 140 единиц.

Справочно. В самой рыночной стране, какой являются США, существует Министерство жилищного строительства и городского развития, и его численность с региональными подразделениями составляет 12,5 тыс. сотрудников, в ФРГ профильное министерство насчитывает 3,5 тыс. сотрудников.

Об этом свидетельствует ход разработки и принятия:

1. Пакета законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, к качеству которых имеется огромное количество нареканий профессиональных участников жилищно-строительного рынка. Негативные социально-экономические последствия этого уже ощущаются и будут проявляться в последующие годы (яркими негативными примерами являются Градостроительный и Жилищный кодексы РФ, Закон о долевом строительстве и ряд других).

2. Нормативных правовых актов, необходимых для реализации положений принятых федеральных законов, в результате чего они фактически не работают.

3. Новой редакции ФЦП «Жилище», которая свелась лишь к косметическим правкам ранее действовавшего варианта Программы, разработанного еще в 2003 г. и одобренного коллегией Госстроя.

4. Нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию предусмотренных ФЦП «Жилище». Следствием этого является отставание по срокам, предусмотренным планом-графиком, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 14.11.05 № 1926-р.

В целом создается впечатление, что до конца и четко не определены место и роль государственных органов власти в организации и управлении Национальным жилищным проектом, а также формы и степень участия государства по стимулированию процессов в жилищной сфере.

Основной проблемой в достижении важнейшей цели государственной жилищной политики - повышении доступности жилья для граждан РФ - является недостаточность бюджетных и внебюджетных ресурсов (включая денежные средства населения), направляемых в жилищную сферу и обеспечивающих динамичное развитие рынка жилья.

Необходимым условием успешной реализации Проекта является решение вопросов жилищного финансирования, способность государства и бизнеса сформировать государственно-частное партнерство (ГЧП).

Анализ показывает, что главной причиной острой нехватки инвестиционных и заемных ресурсов в жилищной сфере является неэффективное вмешательство (или неэффективное невмешательство) государства в рыночные отношения.

Страна находится на этапе перехода от административно-командной системы к системе, основанной на рыночных отношениях, поэтому еще свежи в памяти успехи реализации крупных проектов, решенных в СССР за счет концентрации усилий и мобилизации государственных финансовых ресурсов на стратегически важных социально-экономических направлениях. Отсюда и желание некоторых должностных лиц государства активно вмешиваться в рынок с целью «подправить правила игры».

В качестве примера можно привести решение о масштабной государственной поддержке ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», что создает угрозу для формирования конкурентных отношений в этом сегменте жилищного рынка и усиливает существующую разбалансировку спроса и предложения. Как результат - снижение доступности кредитов даже при условии снижения процентных ставок по ним с 14-16% до 12% в год и уменьшения первичного взноса с 30% до 10-20%.

Другим примером является стремление административного регулирования цен на квартиры. При неудовлетворенном спросе такое искусственное «повышение доступности» приведет лишь к спекуляциям на жилищном рынке.

Единственный случай, когда государство вправе регулировать цены на жилье, - когда оно выступает инвестором (например, при строительстве социального жилья для малоимущих категорий граждан). Это не противоречит рыночной идеологии, поскольку правила игры на рынке всегда устанавливает инвестор. Целью инвестора-государства также является извлечение прибыли с той лишь разницей, что для него прибыль - эффективное решение социальных проблем.

Помимо повышения эффективности использования бюджетных вложений такое регулирование будет позитивно влиять на поведение профессиональных участников рынка.

С другой стороны, либеральные идеи, согласно которым рынок сам все расставит по своим местам, достаточно лишь стимулировать платежеспособный спрос, а инвестор, вкладывающий средства в строительство жилья, найдется, адекватны лишь для стран с развитым рынком.

Рынок, конечно, все расставит по своим местам, только вопрос, когда?

Сторонники либерального подхода часто приводят в качестве примера стекольную промышленность в московском регионе, когда частные инвестиции без всякого финансового участия государства позволили создать крупные производственные мощности (в частности, завод в г. Раменки Московской области), но потребовалось 4-5 лет на «созревание» инвесторов, а Москва в это время получала более дорогие (из-за транспортного плеча) и более низкого качества окна из Саратовской области.

Придут частные инвестиции и в цементную промышленность, но не сразу из-за длительных сроков окупаемости, и с большой вероятностью из дальнего и ближнего зарубежья, хотя государство вполне могло бы сформировать собственную адресную инвестиционную жилищную программу. Если мы ставим задачу ускоренного решения задачи доступности жилья, а проблема здесь стоит чрезвычайно остро, то государство не вправе спокойно ждать, когда частный инвестор осознает свою социальную ответственность или когда созреют объективные условия для инвестирования.

При разработке пакета законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, вольно или невольно произошла подмена целей. Акцент был сделан на нормативное обеспечение структурных преобразований в жилищной сфере. Следует ясно понимать, что любая реформа - весьма болезненный процесс привыкания к работе по новым правилам.

В результате не очень развитый рынок отреагировал ростом цен, а ответственные намерения государства остались лишь благими намерениями.

Стратегической целью Национального жилищного проекта должно стать:

  • обеспечение граждан доступным и комфортным жильем в максимально короткие сроки, а развитие механизмов, направленных на стимулирование рыночных отношений должно быть производным этой цели (а не наоборот);
  • государство должно стать прямым соинвестором в рамках разработанных прозрачных механизмов ГЧП:

- в развитие определяющих сегментов базы стройиндустрии, для чего должна быть разработаны тщательно проработанные Стратегия и прогноз развития строительного комплекса, во главу угла которых должны быть положены факторы доступности жилья. Эта Стратегия должна исходить из требования ускоренного развития строительной отрасли, способной обеспечить в ближайшие годы ввод жилья, опережающий спрос на него. Без этого не может быть решена проблема доступности;

- в инфраструктурное обеспечение территорий, предназначенных под жилищную застройку, в том числе за счет инвестиционной составляющей тарифов естественных монополий на основе региональных инвестиционных программ, учитывающих прогноз социально-экономического развития субъектов РФ.

Конечно, частные инвестиции по мере созревания объективных предпосылок в результате рыночных преобразований жилищной сферы придут и сами по себе. Но это будет долгий и постепенный процесс.

Таким образом, главной предпосылкой успешной реализации Национального жилищного проекта на этапе переходной экономики является точное определение степени и форм участия государства, места и роли органов власти в организации и управлении проектом.

Еще одна особенность советской жилищной программы заключалась в том, чтобы переселить людей из подвалов, бараков и землянок, а также расселить многосемейные коммунальные квартиры. Поэтому требование комфортности понималось весьма упрощенно и сводилось к минимуму коммунальных услуг, а главным параметром доступности было количество построенных отдельных квартир и порядковое место в очереди на жилье. Сегодня мы имеем дело с качественно иной социально-экономической ситуацией. Поэтому требования к комфортности жилья стали иными, более многообразными и соответствующими реальным доходам граждан.

Следовательно, требуется четкая формулировка критериев доступности жилья для различных категорий граждан (во временном и территориальном разрезах). Только на этой основе можно четко определить количественные показатели, этапы и механизмы достижения поставленной Президентом РФ задачи.

Методическая база определения доступности жилья позволит регионам принять собственные региональные программы, учитывающие:

  • прогнозы социально-экономического развития регионов, включая потребности в трудовых ресурсах;
  • состояние и структуру существующего жилищного фонда;
  • состояние инженерной и социальной инфраструктуры, коммунальной энергетики и ЖКХ в целом;
  • возможности и перспективы развития базы стройиндустрии и технологии строительства жилья, с точки зрения местных сырьевых ресурсов, а также сформированных предпочтений и представлений о комфортности жилья.

Необходимо обеспечить информационно-аналитическое сопровождение и мониторинг реализации Национального жилищного проекта, обращая особое внимание на:

  • достаточность темпов роста объемов жилищного строительства;
  • структуру возводимого жилья (проектные решения и технологии строительства) и формы его последующей реализации (покупка, найм, социальный найм);
  • сбалансированность платежеспособного спроса, потребностей региональных рынков труда и предложений на рынке жилья;
  • тесную увязку инвестиционно-строительных проектов с созданием коммунальной инфраструктуры территорий, предназначенных под жилищную застройку.

Следует обратить самое серьезное внимание на поиск оптимальных, с точки зрения доступности, проектных и технологических решений строительства жилья.

Каждый регион должен определиться, исходя из своих возможностей, а также возможностей и потребностей жителей, - где, сколько, в каком количестве (прогноз, а не план) и что (панельное, кирпичное, монолитное, каркасно-монолитное, деревянное, многоквартирное или малоэтажное жилище) будет строиться.

Основные задачи приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»

В основе государственной жилищной политики лежат фундаментальные положения Конституции РФ:

Статья 7:

1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Статья 40:

1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Эти положения Конституции отражены в рамках выработанной стратегии государственной жилищной политики:

  • в постановлении Правительства РФ от 11.01.00 № 28 «О концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации»;
  • в решении Правительства РФ от 2000 г. о Стратегии государственной жилищной политики;
  • в постановлении Правительства РФ от 17.09.01 № 675 о федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-10 гг.;
  • в решении Правительства РФ от 26.09.02 «О ходе реформирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»;
  • в решении Правительства РФ от 20.02.03 «О ходе выполнения принятых решений по развитию ипотечного жилищного кредитования и дополнительных мерах в этой сфере»;
  • в ходе обсуждения на президиуме Государственного Совета РФ по вопросу «О развитии ипотеки и иных мерах стимулирования жилищного строительства» от 27.02.03 и последующих Поручениях Президента РФ от 27.03.03;
  • в решении Коллегии Госстроя России от 2003 г. о реформировании ФЦП «Жилище» на 2002-10 гг.;
  • в решении Коллегии Госстроя России от 2003 г. «О стратегии развития строительной отрасли»;
  • в ходе обсуждения на Президиуме Государственного Совета РФ по вопросу «О мерах по обеспечению граждан России доступным жильем» от 19.04.05 и последующих поручениях Президента РФ.

Последовательная реализация этой Стратегии должна привести на практике к повышению доступности жилья для всех категорий граждан.

Суть государственной жилищной политики состоит в том, что:

  • государство обеспечивает эффективную социальную защиту малоимущих (социально незащищенных) граждан, предоставляя им жилье из государственных и муниципальных жилищных фондов социального назначения за счет бюджетных средств по договорам социального найма;
  • всем остальным гражданам жилье либо предоставляется по договору найма, либо приобретается ими в собственность. При этом со стороны государства отдельным категориям граждан оказывается исключительно адресная финансовая поддержка (адресные жилищные субсидии), что снижает социальную напряженность, обусловленную сложившимся имущественным неравенством.

Декларированная таким образом жилищная политика соответствует стандартам, принятым в развитых странах. Более того, в английском языке понятие «доступный» имеет два значения - «accessible» и «available», соответствующие сформулированным выше направлениям. Первое означает - «могу получить», второе - «в состоянии приобрести».

Таким образом, стратегическая цель Национального жилищного проекта (качественное повышение доступности жилья для всех категорий граждан России) будет достигнута, если будут решены две, хотя и взаимосвязанные, но все-таки самостоятельные задачи, поскольку опираются они на принципиально различные механизмы.

Задача 1. Обеспечение жильем малоимущих граждан

Без решения этой задачи мы получим рост социальной напряженности в обществе.

В принятой концепции приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» полностью исключены вопросы обеспечения жильем малоимущих граждан, хотя Жилищным кодексом РФ этой категории уделено достаточно внимания. Понятно, что эта категория относится к предмету ведения муниципальных образований, но жилищный проект является национальным, а потому решение жилищной проблемы данной категории граждан должно найти свое отражение.

Следует подчеркнуть, что эффективная социальная защита малоимущих граждан возможна лишь при условии такого функционирования экономической системы, при котором обеспечивается устойчивый рост ВВП и наполняемость бюджетов всех уровней. Это достигается в результате деятельности социально и экономически активных слоев общества, прежде всего среднего класса. Следовательно, обеспечение достойных условий жизни именно для среднего класса является той основой, на которой строится государственная жилищная политика.

Таким образом выстроенная государственная политика развития рынка доступного жилья является ключом в решении жилищной проблемы для всего населения страны. Необходимым условием обеспечения доступности жилья для трудоспособного работающего населения является максимальное стимулирование (платежеспособного) спроса при одновременном сбалансированном увеличении объемов ввода жилья. Рост объемов жилищного строительства повысит эффективность использования бюджетных средств и для социально незащищенных слоев населения.

Задача 2. Формирование механизмов, обеспечивающих функционирование рынка доступного жилья

В Национальном жилищном проекте повышение (платежеспособного) спроса осуществляется в рамках подпрограмм ФЦП «Жилище» «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных федеральным законодательством» и «Обеспечение жильем молодых семей», мероприятий по реализации Концепции развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов, предусмотренных этой Федеральной целевой программой, а также подпрограммы «Обеспечение молодых специалистов на селе» ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года». Сюда следовало бы отнести и накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения военнослужащих.

Стоимость программ, связанных с повышением (платежеспособного) спроса населения, составляет 588.6 млрд руб. В том числе за счет средств федерального бюджета - 187.4 млрд руб., региональных бюджетов - 77.6 млрд руб., частных инвестиций (включая средства населения) - 323.6 млрд руб.

При этом разработчиками ФЦП «Жилище» не учитывается разная природа бюджетных средств - прямых вложений и государственных гарантий. Поскольку государственные гарантии служат лишь обеспечением привлекаемых кредитов, реальный объем бюджетных вложений в действительности меньший. Поэтому 138 млрд руб., запланированных в виде гарантий по обязательствам АИЖК, исключены из расчета.

Что касается приобретения жилья в кредит, то здесь следовало бы предусмотреть не только дальнейшее развитие классической ипотечной схемы, основанной на механизмах рефинансирования ипотечных жилищных кредитов (Концепция развития системы рефинансирования ипотечного жилищного кредитования в России), но также разработку и использование гражданами цивилизованных схем надежного накопления их средств на цели строительства и приобретения жилья, таких как стройсберкассы. Они должны постепенно придти на смену крайне рискованным жилищно-накопительным кооперативам.

Положительным моментом является объединение ранее разрозненных подпрограмм, направленных на обеспечение отдельных категорий граждан под управлением единого Государственного заказчика и перевод всего бюджетного финансирования на сертификатную форму (предложение Госстроя России 2003 г.). Однако в этом разделе запланировано обеспечение за 5 лет квартирами 132 тыс. семей. В то же время за предшествующие 5 лет (2001-05 гг.) только в рамках Президентской программы «Государственные жилищные сертификаты» было обеспечено около 120 тыс. семей военнослужащих, уволенных или увольняемых с военной службы.

Таким образом, не запланировано никакого прорыва, а лишь поддержание уровня предыдущего периода. Запланированные объемы бюджетных вложений исходят из явно заниженных, а не реально сложившихся цен на рынке жилья. В результате граждане во многих случаях не смогут приобрести жилье по социальным нормам, а вынуждены будут либо покупать квартиры меньшей площади, либо пытаться обналичить обеспеченные сертификатами средства, либо приобретать жилье на вторичном рынке, во многих случаях не соответствующее современным представлениям о комфортности.

Необходимо:

  • разработать методики расчета цены квадратного метра жилья для определения стоимости сертификата, максимально отражающие реальный уровень рыночных цен на жилье;
  • разработать механизмы, позволяющие использовать средства, предусмотренные сертификатами для создания предложений на рынке жилья (предложения по подобному механизму были разработаны Минэкономразвития России, Минобороны России и Госстроя России еще в 2003 г. Можно использовать также механизмы вложений в строительство жилья через паевые инвестиционные фонды). Эта проблема актуальна и для накопительной - ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, поскольку в соответствующем федеральном законе (№ 117-ФЗ) прописан только механизм накопления средств на приобретения жилья, но не реальное его приобретение.

Задача 3. Увеличение предложений на рынке жилья

В утвержденной ФЦП «Жилище» на 2002-10 гг. средства бюджета направляются на:

  • финансирование подпрограммы «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» (377.1 млрд руб.);
  • финансирование подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» (101.677 млрд руб.).

Итого: стоимость подпрограмм, направленных на увеличение предложений на рынке жилья, составляет 478.8 млрд руб., в том числе за счет средств федерального бюджета - 55.7 млрд руб., средств региональных бюджетов - 44.1 млрд руб., средств частных инвесторов - 379 млрд руб. (сумма государственных гарантий в 177 млрд руб. также исключена из расчетов по тем же причинам, что и в направлении по ипотечному кредитованию).

Положительным моментом является перенаправление средств подпрограммы «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилья» на создание коммунальной инфраструктуры, что позволит, в принципе, дополнительно привлечь средства частных инвесторов на строительство жилья в объеме порядка 1300-1800 млрд руб. (при допущении, что стоимость инфраструктуры составляет 15-20% общей стоимости строительства). Таким образом, можно будет построить на выделенных инженерно оснащенных площадках порядка 90-120 млн м2 жилья (при средней цене 17 500 руб/м2).

Следует особо подчеркнуть необходимость выработки критериев комфортности, т.к. они прямым образом влияют на стоимость жилья. Но, как уже отмечалось выше, существуют ограничения, связанные с производством строительных материалов. Это ставит под вопрос возврат в запланированные сроки кредитов на создание коммунальной инфраструктуры.

В целом по Проекту особую обеспокоенность вызывает проблема сбалансированности спроса и предложения, особенно в 2006-08 гг., поскольку средства, выделяемые на создание спроса, не будут подкреплены адекватными предложениями жилья как по объективным (сроки строительства инфраструктуры и жилья), так и по субъективным причинам (неготовность нормативной базы, обеспечивающей функционирование механизмов реализации Национального жилищного проекта).

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что принципы, заложенные в Концепцию Национального жилищного проекта, в целом соответствуют выработанной ранее стратегии государственной жилищной политики. Однако Концепция требует радикальной доработки. В противном случае она не сможет обеспечить решения задачи, поставленной Президентом РФ: «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

Задача 4. Формирование фонда коммерческого использования (так называемые доходные дома)

Решение этой задачи в настоящее время сдерживается из-за неразвитой инфраструктуры жилищного финансирования. В частности, должны получить развитие такие финансовые институты, как инвестиционные фонды (паевые инвестиционные фонды категории недвижимости). Последняя задача обойдена вниманием в принятой концепции национального проекта.

Система жилищного финансирования, основанная на дифференцированном подходе к различным категориям граждан, включающая в себя развитие коммунальной инфраструктуры территорий, жилищное строительство, механизмы надежного накопления средств гражданами и долгосрочное жилищное кредитование в сочетании с адресной государственной поддержкой, сможет решить проблему доступности жилья.

Количество и размер адресных жилищных субсидий должны быть тесно увязаны с возможностями бюджетов, приоритетами социально-экономического развития страны (в том числе демографической и миграционной политикой) и семейными доходами.

Как отмечалось выше, невозможно определить количественные и качественные показатели Национального жилищного проекта, не сформулировав критериев доступности жилья для различных категорий граждан, проживающих в различных регионах России в больших и малых городах и поселениях. Коэффициента финансовой доступности, на котором строятся программные установки ФЦП «Жилище», абсолютно недостаточно. Отсюда вытекает необходимость разработки критериев доступности жилья для различных категорий граждан.

Задача 5. Развитие системы ГЧП

Национальный жилищный проект - это бизнес-проект, реализуемый с участием бюджетных ресурсов на принципах ГЧП.

В этом смысле впечатляющим является опыт Республики Казахстан, где уже реализуется подобный частно-государственный бизнес-проект. В Казахстане инженерная инфраструктура фактически создается на принципах ГЧП. Частный застройщик получает площадки и осуществляет строительство за счет государственного кредита по согласованным с инвестором (государством) ценам, а затем реализует построенное жилье с помощью ипотечных кредитов, выдаваемых частными банками, которые выкупаются Государственной ипотечной корпорацией за счет средств Пенсионного фонда по согласованной с ним ставке. Все финансовые потоки и сроки увязаны между собой.

Доступность жилья обеспечивается тем, что государство является специфическим инвестором: для него прибыль - количество обеспеченных жильем семей. Кроме того, оно распределяет обременение, связанное с созданием инженерной инфраструктуры, между покупателями конкретного жилья (внутриплощадочные сети) и всем сообществом, проживающим в данном муниципальном образовании (но в рассрочку, через инвестиционную составляющую тарифов).

При этом не создается государственной монополии. Частные профессиональные участники продолжают работать на рынке по законам рынка.

«Национальный жилищный проект Казахстана» во всех своих аспектах (включая ипотечное кредитование) касается только тех категорий граждан, которые определены государством, а его размеры ограничены социальными нормами жилья.

Задача 6. Консолидация деятельности органов государственной власти и профессионального строительного сообщества, направленной на реализацию Национального жилищного проекта

В целях подготовки предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования в сфере жилищного строительства и ипотечного кредитования при Председателе Совета Федерации ФС РФ С.М.Миронове образован Совет по вопросам жилищного строительства (далее - Совет).

На состоявшемся 16.02.06 первом расширенном заседании Совета был рассмотрен вопрос о комплексном подходе к реализации Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

В заседании Совета приняли участие члены профильных комитетов Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ, представители Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ, заинтересованных министерств и ведомств, Счетной палаты РФ, представители Торгово-промышленной палаты РФ, Ассоциации строителей России, банковских кругов, общественных союзов и объединений, а также строительных компаний.

Итогом обсуждения явился вывод о том, что среди всех приоритетных Национальных проектов жилищный проект по своим масштабам, сложности, комплексности проблем и социальной значимости занимает особое место, но для его успешной реализации необходимо преодолеть наиболее критичные факторы, влияющие на рост жилищного строительства и перечисленные выше в данном документе.

Кроме того, Председателем Совета Федерации ФС РФ С.М.Мироновым предложено возродить традицию проведения ежегодных всероссийских совещаний строителей России, организовав проведение такого совещания, посвященного обсуждению механизмов реализации Национального проекта «Доступное и комфортное жилье гражданам России» в Кремлевском Дворце съездов в 2006 г.

Всероссийское совещание должно стать объединительным форумом государственной власти, строителей, архитекторов, работников промышленности строительных материалов, проектных и научно-исследовательских организаций, на котором должны прозвучать конкретные предложения по реализации Национального жилищного проекта, а также мнения субъектов РФ по всему кругу проблем, связанных с жилищным строительством и жилищно-коммунальным комплексом.

Кошман Николай Павлович. Заслуженный строитель РФ, Почетный транспортный строитель, Почетный железнодорожник, Почетный строитель Байконура. С 1996 по 2004 г. занимал высокие государственные посты: Председатель Правительства Чеченской Республики, заместитель Министра путей сообщений РФ, заместитель Председателя Правительства РФ - полномочный представитель Правительства РФ в Чеченской Республике, Председатель Госстроя РФ. Президент Ассоциации строителей России, Советник мэра Москвы, Сопредседатель Рабочей группы по строительству Круглого стола промышленников России и Европейского Союза.

Пономарев Владимир Николаевич. Доктор физико-математических наук, профессор, Заслуженный деятель науки и техники РФ. Действительный государственный советник III класса. В 1988-1995 гг. - заместитель по научной работе директора Института проблем безопасного развития атомной энергетики РАН, в 1996 г. - эксперт Государственной Думы ФС РФ, в 1999-2004 гг. - начальник Отдела ипотечного кредитования и затем статс-секретарь - заместитель Председателя Госстроя России. Вице-президент Ассоциации строителей России, Председатель Совета Национальной ассоциации участников ипотечного рынка.

Глинский Константин Константинович. Почетный строитель РФ. В 2000-04 гг. - заместитель начальника, затем начальник отдела ипотечного жилищного кредитования, заместитель начальника Управления государственной жилищной политики Госстроя России, затем заместитель начальника отдела жилищной политики Департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства Минрегиона России. С 2005 г. - заместитель директора Департамента рынка доступного жилья и ипотеки Ассоциации строителей России.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100