|
Некоторые вопросы повышения эффективности управления государственной собственностью
Толкачёв О.М., заместитель Председателя Комитета Совета Федерации ФС РФ по экономической политике, предпринимательству и собственности
1. Реформирование отношений собственности в Российской Федерации позволило передать значительную часть государственного и муниципального имущества в частную собственность. Несмотря на это Российская Федерация, субъекты РФ и органы местного самоуправления остаются владельцами крупнейшего массива имущества. Управление собственностью в Российской Федерации является одной из важнейших функций органов государственной власти.
При этом проводимая в сфере управления государственным имуществом политика будет неизбежно оказывать существенное влияние на частный сектор экономики и ее развитие в целом, что требует особого внимания при выборе стратегии и модели управления собственностью.
Практика применения законодательства по управлению государственной собственностью выявила определенные проблемы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по повышению эффективности управления государственной собственностью.
Важными, в частности, являются следующие вопросы:
- согласование с субъектами РФ решений о включении объектов федеральной собственности в Программу приватизации;
- деятельность федеральных государственных унитарных предприятий на территории субъектов РФ;
- представительство Российской Федерации в открытых акционерных обществах, расположенных на территории субъектов РФ;
- проблемы разграничения государственной собственности на землю;
- управление памятниками истории и культуры федерального значения.
2. Эффективность управления федеральным имуществом сегодня должна оцениваться не только исходя из динамики доходов от использования федеральной собственности и соответствия этих доходов установленному бюджетному заданию, но и с точки зрения эффективного решения социально-экономических задач, стоящих перед субъектами РФ. К сожалению, такой подход пока не нашел своего развития, и его критерии еще не сформулированы.
3. В соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" программа приватизации федерального имущества на очередной финансовый год согласовывается только с отраслевыми федеральными органами исполнительной власти. Вопрос о согласовании с субъектами РФ решений о включении объектов федеральной собственности в программу приватизации никак законодательно не урегулирован.
Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, федеральные государственные унитарные предприятия, а также открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности, иные юридические лица и граждане вправе лишь направлять в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти свои предложенияо приватизации федерального имущества в очередном финансовом году.
Поэтому в правоприменительной практике возникает много проблем, связанных с тем, что федеральный центр принимает решения о приватизации без тщательного анализа специфики предприятия и социально-экономических последствий передачи государственной собственности в частные руки. Нужно найти какие-то правовые механизмы учета интересов субъектов РФ при решении вопроса о целесообразности приватизации того или иного федерального имущества.
Действующее законодательство не предусматривает ответственности новых собственников за социально-экономические последствия действий или бездействий перед работниками предприятия или муниципальными властями. Особенно остро эта проблема стоит перед градообразующими предприятиями оборонно-промышленного комплекса.
Утвержденная Правительством РФ программа приватизации федерального имущества направляется в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в составе прилагаемых к нему документов и материалов.
По логике, программа на соответствующий год может быть изменена вместе с параметрами бюджета. Федеральное Собрание имеет возможность проанализировать формирование доходов федерального бюджета от приватизации, сопоставить определенные параметры. Однако после принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ может дополнительно включить в программу приватизации любое количество федеральных унитарных предприятий и пакетов акций открытых акционерных обществ, которые будут приватизированы. Таким образом, большой объем федерального имущества отчуждается даже без формального участия Федерального Собрания. Субъекты РФ тем более в этом процессе не участвуют.
Сложилась парадоксальная ситуация: с одной стороны, государство должно определиться с составом необходимого имущества для выполнения государственных функций и задач, в том числе в отношении органов местного самоуправления, и только после этого принимать решение о приватизации лишнего имущества, а, с другой стороны, Правительство РФ максимально распродает федеральную собственность, порой мелкие пакеты акций продаются ниже себестоимости. Доходит до того, что в ряде случаев бюджет получает от продажи меньше, чем было потрачено на подготовку имущества к приватизации.
В условиях профицитного бюджета акции акционерных обществ транспорта, пищевой, перерабатывающей промышленности следовало бы безвозмездно передать из федеральной в государственную собственность субъектов РФ. В частности, речь идет о предприятиях оптовой торговли, хладокомбинатах, комбинатах хлебопродуктов, элеваторах, предприятиях грузового и пассажирского автотранспорта. Получается, что именно эти предприятия не используются для обеспечения функций и задач государства, раз от них пытаются побыстрее избавиться.
4. Существующий статус государственных унитарных предприятий позволяет им находиться вне эффективного контроля государства. Росимущество и отраслевые федеральные органы исполнительной власти пока не имеют действенных механизмов для того, чтобы организовать аудит унитарных предприятий, установить им определенные задания, получить необходимую отчетность.
Назрела необходимость законодательно установить нормы, позволяющие субъектам РФ в необходимых случаях воздействовать на руководителей федеральных унитарных предприятий в виде согласования кандидатур на должность руководителей таких предприятий, разработку и согласование программ их деятельности, в том числе в решении социально-экономических вопросов развития территорий.
5. Основным механизмом управления государственными пакетами акций по-прежнему является институт представителей государства в органах управления акционерных обществ.
Порядок реализации в Российской Федерации прав акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, регулируется соответствующим постановлением Правительства РФ. За исключением стратегических акционерных обществ в большинстве других интересы Российской Федерации в основном представляют федеральные государственные служащие, которые в силу ряда причин, таких как необходимость выполнения своих основных обязанностей, отсутствие должного финансирования, не способны профессионально участвовать в управлении компаниями. Поэтому следует шире делегировать такие полномочия субъектам РФ, которые могли бы эффективно защищать интересы как государства в целом, так и регионов.
6. Одной из важных проблем правоприменительной практики земельного законодательства является разграничение государственной собственности на землю. Разграничение государственной собственности на землю в настоящее время осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" и постановлением Правительства РФ "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности".
Согласование перечней земельных участков при разграничении предусмотрено в целях защиты имущественных интересов всех уровней власти. Вместе с тем такой подход имеет ряд существенных недостатков. Причем, как показывает правоприменительная практика, для некоторых субъектов РФ никаких проблем по разграничению не существует, а для других такие проблемы значительны.
Весь комплекс вопросов неэффективности действующей процедуры разграничения государственной собственности на землю можно сконцентрировать на нескольких проблемах.
Во-первых, подготовленные Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом перечни земельных участков слишком долго утверждаются Правительством РФ. Таким образом, процесс разграничения сдерживается не несовершенством законодательства, а чисто административной неспособностью Правительства РФ завершить этот процесс своевременным выпуском соответствующих распоряжений.
С другой стороны, надо понять причины, по которым органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления практически блокируют процесс разграничения.
Во-вторых, процесс подготовки, согласования и утверждения Правительством РФ перечней земельных участков занимает не менее года и связан с большими административными, техническими и материальными издержками. Но эти сложности установлены самим Правительством РФ в Постановлении № 140, упомянутом выше. Поэтому каких-либо законодательных поправок в этой части не требуется, Правительство РФ само может упростить многие организационно-технические вопросы разграничения государственной собственности на землю.
В третьих, в издаваемых Правительством РФ распоряжениях об утверждении перечней земельных участков, на которые возникает соответственно право собственности Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, попадаются земельные участки, по которым не установлена категория земель. Это является нарушением ст. 8 Земельного кодекса РФ и органы Федеральной регистрационной службы правомерно отказывают в регистрации права собственности на такие земельные участки.
Планируемый Правительством РФ отказ от процедуры согласования перечней земельных участков предусматривает обязанность органа государственной власти или органа местного самоуправления одновременно с заявлением о государственной регистрации права собственности на земельный участок уведомить других заинтересованных участников разграничения о регистрации своего права собственности. При этом, если другие участники разграничения с этим не согласны, то учреждения по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должны приостановить такую регистрацию.
Возникающие разногласия предлагается устранять путем проведения согласительных процедур, а при невозможности достижения согласия - разрешать в судебном порядке. Однако такой порядок вряд ли можно назвать заявительным, т.к. блокирование процесса разграничения по сути сохранится, но на уровне Федеральной регистрационной службы.
С этим трудно согласиться. Как бы ни была сложна процедура разграничения государственной собственности на землю, она устанавливает наиболее точную правовую основу собственности публичных образований и спешить с этим вопросом нельзя.
7. Для ряда субъектов РФ остро стоит проблема управления памятниками истории и культуры федерального значения.
В настоящее время еще не создана нормативно-правовая база разграничения собственности на объекты культурного наследия федерального значения, находящиеся в федеральной собственности.
Правительством РФ не утверждено положение о едином государственном реестре памятников истории и культуры, не определены порядок установления льготной арендной платы и порядок выплаты компенсации собственникам объектов культурного наследия федерального значения.
Правительство РФ считает, что приватизация объектов культурного наследия при их непременном и обязательном в силу закона о приватизации обременении охранными обязательствами является практически единственным способом спасения множества памятников истории культуры от разрушения. При этом ставится задача вовлечения таких объектов в гражданский оборот.
С этим трудно согласиться. В условиях значительного профицита федерального бюджета централизованное финансирование таких объектов позволит привести их в надлежащее состояние силами специалистов под контролем высокопрофессиональных работников музеев. Разве частный собственник сможет осуществить такую работу? Ответ очевиден - государство более озабочено приложением денег богатейшими людьми страны, чтобы они покупали такие объекты в России, а не за границей. Другое объяснение найти трудно.
Менталитет российских граждан, отсутствие соответствующего правосознания и жестких норм ответственности приведут к тому, что приватизированные памятники истории и культуры по разным причинам окажутся полностью изолированными от общества, и никакие охранные обязательства здесь не помогут.
Полагаем, что установленный Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" мораторий на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения и на регистрацию прав на все объекты культурного наследия независимо от категории историко-культурного наследия должен быть сохранен не только до решения вопроса о полном разграничении объектов культурного наследия на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, но и в принципе.
| 
