|
Коренным народам Севера нужна законодательная защита
Тарасюк В.С., заместитель Председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по природным ресурсам и природопользованию
Мировой опыт развитых стран, таких как США, скандинавских стран и др. говорит о том, что везде коренные малочисленные народы (КМН) трудно выживают и осваиваются в новых современных экономических условиях. Для того чтобы сформировать модель отношений,нужна не только большая государственнаяподдержка. Прежде всего, необходимо создание четкой, продуманной, долгосрочной государственной политики в отношении КМН. В последние годы приняты ряд законов федерального уровня, но они зачастую противоречат друг другу или исключают местные. С одной стороны, хозяйствующие предприятия наступают на традиционную среду обитания, КМН уходят с земель своих предков, теряя свое национальное самосознание. С другой стороны, подключив механизмы материальной поддержки КМН, бизнес их обрекает на социальное иждивенчество и уход от традиционного образа жизни.
В реальной жизни все значительно сложнее. О многих накопившихся проблемах говорили на межрегиональной конференции "Коренные народы. Окружающая среда. Нефть. Закон», которая прошла 24-25.11.05 в Ханты-Мансийске. Первая конференция прошла там же в 1998 г., вторая - в 2001 г. И вот спустя почти 4 года состоялась весьма представительная и уже третья по счету конференция. На сей раз она была широко освещена СМИ и в ней участвовали представители всех ветвей власти - от федерального до регионального уровня: тут присутствовали представители государственных органов власти и местного самоуправления, ряд общественных организаций, которые представляли коренные малочисленные народы Севера, руководство нефтегазовых предприятий, ученые, журналисты из Ханты-Мансийского АО - Югры (ХМАО), представители Ямало-Ненецкого АО, Ненецкого АО, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Корякского АО, Камчатской области, Республики Коми, Республики Саха (Якутия), а также представители г. Москвы, Тюмени, Новосибирска, Кемерово, Братска, Мурманска.
Надо отметить, что местная исполнительная власть выражает глубокую озабоченность тем, как идет формирование и развитие отношений между коренными жителями округа и природопользователями. Реально давно возникла потребность в создании законодательной базы, которая бы защищала окружающую среду для проживающих там коренных народов.
В бурную эпоху перестройки богатый нефтью край привлек внимание многих хозяйствующих субъектов. Однако разработка, эксплуатация природных богатейших ресурсов ХМАО не учитывала традиционного образа жизни и хозяйствования КМН. Происходило не только ущемление их прав, но и нарушение окружающей среды, т.е. среды их обитания. Эти проблемы были в ходе дискуссий признаны важнейшими.
Как известно, регион огромный (его протяженность с севера на юг - 900 км, а с запада на восток - 1400 км). Сейчас эксперты относят его к числу урбанизированных территорий. В городах и поселках городского типа проживет 1,3 млн человек, что составляет более 90% населения края. Остальные 9% живут в естественных для них условиях.
Необходимо особо отметить, что в ХМАО сейчас живут до 123 национальностей. Преобладающими из них являются русские, украинцы, татары и башкиры. А вот коренное население состоит из 3 больших групп: ханты, манси и лесные ненцы. Сейчас их проживает порядка 30 тыс. человек.
На этом я остановлюсь подробнее.
Главной причиной сокращения мест проживания и уменьшения численности КМН была, как я полагаю, непродуманная национальная политика. В советские годы было принято к исполнению постановление об укреплении сельских населенных пунктов за счет перевода коренных жителей из так называемых «неперспективных» национальных деревень. Начиная с 1964 г. и по настоящее время число этих населенных пунктов сократилось более чем в 2,5 раза. Ранее малые народы проживали в 314 населенных пунктах, в 2004 г. коренное население проживало уже только в 126 населенных пунктах.
Причины сокращения разные - насильственная политика плюс урбанизация, которая наступила и начала развиваться с началом активного освоения недр в 1970 г. Это привело к тому, что в поселках проживает совместно коренное и некоренное население. Зачастую появляются смешанные браки. Удельный вес смешанных семей - до половины от общего числа малочисленных народов Севера. Сейчас подобная тенденция наблюдается по всему Северу, различия только в интенсивности слияния.
По последним данным, этнически чистыми остаются только семьи кочевого населения. Им свойственна традиция проживания на родовых угодьях, а их численность составляла (конец 2004 г.) всего 3610 человек.
Несмотря на небольшую численность и незначительный удельный вес в составе населения (около 2%), народы Севера широко расселены по территории округа, в отдельных районах в сельской местности доля их значительна. Наибольшее число жителей коренных национальностей проживает в Березовском районе - 6344 человек, в Кондинском районе - 4924 человек, в Сургутском районе - 2894 человек.
На всей обширной Тобольской губернии, составной частью которой являлась нынешняя территория ХМАО, в конце XIX в. проживало 22,5 тыс. остяков (ханты), 6000 самоедов (ненцы) и 4500-6000 вогулов (манси). До начала 90-х гг. численность ханты, манси и ненцев оставалась стабильной, что обусловило на фоне быстрого роста населения округа, особенно в 70-80-е гг., неуклонное снижение их доли в общей численности населения округа с 41% в 20-е гг. до 1,5-2,0% в настоящее время.
Среди жителей городов ХМАО наиболее активного трудового возраста (16-39 лет) преобладают женщины (60% и выше). И даже при такой диспропорции полов значительная часть мужчин остается холостыми, в связи с вышеназванными причинами.
В связи с тем, что возможности создания новых городов и рабочих поселков в округе исчерпаны, увеличение численности горожан среди национального населении будет идти естественным путем за счет их переезда из сельской местности на учебу или работу, и темпы урбанизации коренного населения снизятся.
Как найти реальную форму сохранения коренного народа - самая важная тема конференции. Большая нефть не только нарушила органическую связь и мир народов, но и разрушительно повлияла на вековой уклад всей жизни главных и первых наций края - ханты и манси. С начала 80-х гг. реализовывалась практика наделения коренных народов земельными участками, которые стали их родовыми угодьями. Почти четверть территории края была отведена под эти угодья. Коренные народы могли заниматься здесь традиционными промыслами и традиционным природопользованием.
В советское время при существовании колхозов и совхозов жизнь КМН была защищена. Большую положительную роль здесь играли заготовительные пункты или заготконторы, которые обеспечивали семьям стабильную материальную помощь, чтобы они не покидали свои традиционные промыслы. Чувство коллективизма спасало их и сохраняло их мир. Однако с началом реформ исчезли совхозы и колхозы, ухудшилось материальное положение КМН.
Хотя, согласно официальным данным, недропользователи направляют на социальные программы до 54,3% консолидированного бюджета округа. В Югре осуществляется более 40 целевых социальных программ. Постоянно развиваются жилищное строительство, здравоохранение, культура, образование и наука.
Конференция была основательно подготовлена, изучены уже имеющиеся как экологические, так и демографические данные. Экологические проблемы были в ходе дискуссий признаны важнейшими - сейчас в Югре развит мощный нефтегазовый сектор. Главная задача конференции - не только привлечь внимание к нарушению экологии в местах традиционного проживания КМН, но и обеспечить законодательную основу защиты прав КМН. Конституция РФ закрепляет права этих народов на проживание в благоприятной окружающей среде.
Развитие законодательства о коренных малочисленных народах
Проблеме, связанной с законодательным обеспечением прав КМН, в последнее время уделяется большое внимание. На основе Конституции РФ сложилось законодательство о КМН Севера. В его развитии следует выделить три этапа, имеющих свои особенности.
Первый этап принято выделять с начала 90-х гг. Это период, когда РФ стала самостоятельным государством, и проблемы КМН Севера получили новое разрешение в праве. Именно эти народы были выделены в Конституции РФ пока опосредованно, но обрели, по существу, специальный статус в законодательстве. За небольшой период времени были активно выработаны положения, которые охватывали наиболее существенные сферы отношений с их участием, были установлены права и гарантии, создающие предпосылки для возрождения традиционного природопользования и хозяйствования - стержня самобытной культуры северных народов. Формирующееся нормативное регулирование не отличалось особой глубиной и всесторонностью, однако в целом вселяло определенный оптимизм и обрисовывало последующие законодательные перспективы.
Второй этап связан с принятием в 1993 г. Конституции РФ, в которой российское государство с полной определенностью взяло на себя обязательства защищать права КМН. Это создавало предпосылки для правового регулирования, обеспечивающего решение этой задачи. Положения, касающиеся различных сторон жизнедеятельности малочисленных народов (к примеру, участие в публичных делах, природопользовании и культуре), получили закрепление в ряде отраслевых федеральных и региональных законов и иных нормативных актах. Потом появились специализированные законы, в которых малочисленные народы и лица, относящиеся к ним, уже являлись не вспомогательными, а профильными субъектами отношений.
Ключевая роль здесь отводится Федеральному закону от 30.04.99 «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ». Этот закон закрепил правовые основы статуса малочисленных народов, способствовал появлению других специализированных федеральных и региональных законов: о территориях традиционного природопользования, общинах малочисленных народов, оленеводстве и других видах традиционной хозяйственной деятельности, языках и т.д.
Третий этап отражает уже современную ситуацию в законодательстве о КМН. Это период начался с 2000 г. и может быть назван периодом определенной «правовой стагнации». Наблюдался откат и отказ от прежних позиций. Пример - из федерального законодательства за последние годы было изъято много важных положений, которые касаются КМН, например:
- право липа, относящегося к малочисленным народам, получать земельные участки в пожизненное наследуемое владение;
- не предусмотрено использование субъектами РФ части платежей за пользование недрами для социально-экономического развития малочисленных народов;
- не предусмотрены организация местного самоуправления, обусловленная компактным проживанием на территории муниципального образования коренных (аборигенных) народов; правомочие субъектов РФ устанавливать квоты представительства малочисленных народов в законодательных органах субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления.
Ко всему вышеперечисленному, Федеральный закон от 22.08.04 № 122-ФЗ признал утратившими силу ряд положений федеральных законов «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» и «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ».
Стало очевидным, что своеобразная «модернизация» федерального законодательства сказывается на преобразованиях и в региональном законодательстве.
Можно сделать вывод о том, что сейчас наблюдается нестабильность правового регулирования отношений, связанных с КМН. И причины надо искать не только в том, что РФ до сих пор продолжает поиск оптимальных моделей государственного и общественного устройства, но и в том, что еще концептуально не определено представление о содержании статуса этих народов.
Конституция РФ гарантирует права КМН в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. В развитие этих положений Основного закона были сформулированы и общие законодательные принципы, регулирующие вопросы жизнедеятельности КМН РФ.
Однако проходящая реформа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, решение социально-экономических проблем северных регионов и малочисленных народов требует поиска новых подходов. Особые права, которыми наделены КМН, не являются привилегиями и льготами. Права КМН нужны, прежде всего, для обеспечения равенства с иными народами, и в целях их охраны от дискриминации.
Существующих федеральных и региональных законов в настоящий момент уже недостаточно, т.к. без их нормативно-правового сопровождения и обеспечения практики правоприменения в регионах они долго будут оставаться декоративным приложением к лозунгам и декларациям государства.
Значительная часть представителей КМН отмечают, что законы о гарантиях прав КМН, об общинах и территориях традиционного природопользования практически не работают. Они не будут работать и в будущем, если не будет создана соответствующая нормативная и правовая база.
Далее, многие эти положения вступают в противоречие с обновляемым законодательством, которое связано с проведением административной реформы, укреплением вертикали власти и формированием рынка земли.
Защита прав коренных малочисленных народов
В Конституции РФ и вФедеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов..." речь идет о защите "исконной среды обитания", о "местах компактного проживания" и "местах традиционного расселения", но не о землях и территориях. То есть, положения о территориях традиционного природопользования установлены нечетко.
В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" упоминаются "места традиционного проживания и хозяйственной деятельности", которые подлежат "особой охране", а в национальных парках допускается выделение "зон традиционного экстенсивного природопользования". В Земельном кодексе РФ уточняется, что территории традиционного природопользования относятся к категории земель "особо охраняемых природных территорий (ст. 95) и что земли "природоохранного назначения" могут быть предоставлены в случаях, предусмотренных федеральным законодательством о коренных народах (ст. 97), а также говорится о возможности создания территорий традиционного природопользования (ст. 97). Но ст. 7 этого же Кодекса устанавливает, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМН в случаях, предусмотренных законодательством, может быть установлен особый правовой режим использования земель различных категорий.
На мой взгляд, основной задачей сегодня является неукоснительное обеспечение прав КМН:
1) права на свою землю (территорию);
2) права на сохранение традиционного уклада, языка, исконной культуры и обеспечение преемственности традиционных знаний;
3) права на традиционное ресурсопользование, использование биоресурсов с сохранением приоритетов КМН над пришлым населением и «освоителями»;
4) права на самостоятельную защиту своих интересов.
Все это возможно только при эффективном использовании своего представительства на всех уровнях вертикали власти. КМН должны иметь гарантии представительства во всех органах исполнительной и законодательной власти, право создавать свои органы самоуправления. В ряде случаев - не дробя их в соответствии с административными границами.
Главным, как я считаю, является юридическое закрепление права КМН самим контролировать экологическую и ресурсную ситуации на территориях проживания и ведения традиционного хозяйства. Активней участвовать в принятии решений по любому вопросу, затрагивающему интересы KMH. Постоянно обращать внимание и требовать проведения экспертиз и участвовать в их проведении в тех проектах, которые ведутся или планируются на их землях.
С 01.01.05 вступил в действие Федеральный закон "О рыболовстве", и хотя в ст. 25 этого закона говорится о соблюдении интересов коренных народов, однако до сих пор сохраняется жесткое регулирование со стороны федеральных органов исполнительной власти. На очереди принятие Государственной Думой Федерального закона "О прибрежном рыболовстве", в котором также первостепенно должны быть учтены интересы традиционного природопользования коренных народов.
Сохранение традиционного уклада и исконной культуры КМН прописаны в базовых законах - это и о гарантиях прав, о территориях традиционного природопользования и общинах. Именно они несут в себе нормы сохранения и развития самобытной культуры, традиционного природопользования и преемственности традиционных знаний. Эти нормы в широком смысле отражены и в других федеральных законах - "О национально-культурной автономии", "О народных художественных промыслах" и др., а также в Концепции государственной национальной политики РФ.
Однако до сих пор нет законов об охоте, рыболовстве, сохранении и использовании морских биоресурсов, оленеводстве и др. Именно они могли бы существенно поддержать права КМН целевыми нормами законодательства в данных областях. На данном этапе пока все решается в рамках федеральных законов, которые не имеют в отношении КМН прямого действия. Например, Федеральный закон "О животном мире" гласит, что КМН, если исконная среда их обитания и традиционное природопользование связаны с использованием ресурсов животного мира, могут наделяться дополнительными особыми правами: это и приоритетное пользование животным миром, и выбор угодий, и льготы в отношении сроков и районов добычи, половозрастного состава и количества добываемых объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности. Этот закон ориентирован на защиту прав, охрану исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей на территориях их проживания. Он же гарантирует сохранение и использование объектов животного мира.
До сих пор законодательно не закреплен перечень того, что может быть отнесено к "традиционной хозяйственной деятельности" и "традиционным промыслам". Не выделены и критерии отнесения разных форм деятельности к традиционным. Это важно не только для законов о защите прав КМН прямого действия, но и для применения других законодательных актов.
В Земельном кодексе РФ есть положение, согласно которому при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности КМН РФ для целей, не связанных с традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает интересы этих народов.
На решение проблем традиционного природопользования КМН на лесных землях направлены статьи Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". В законе во многом был учтен негативный опыт последних лет, когда закреплявшиеся за коренными народами в отдельных субъектах РФ территории традиционного природопользования в виде родовых угодий, крестьянских хозяйств и национальных предприятий нередко переходили за минимальные материальные компенсации новым владельцам - нефте- и газодобывающим компаниям, различным акционерным обществам, в том числе иностранным юридическим лицам, а коренные народы оставались лишенными каких бы то ни было прав.
О рассмотрении проекта закона "О недрах"
В этой связи не могу не затронуть широко обсуждаемый сейчас вопрос о принятии нового Федерального закона "О недрах". В ходе бурной дискуссии по поводу этого законопроекта рабочая группа в составе производственников, ученых, представителей общественных организаций выделила 3 блока наиболее актуальных вопросов в развитии законодательства о недрах.
Первый блок вопросов включает в себя соотношение договорной и разрешительной моделей взаимосвязи государства и инвестора. Правительственный законопроект фактически призывает к отмене государственной системы лицензирования пользования недрами. Многие представители рабочей группы не согласны с этим, т.к. предлагаемая замена лицензии и лицензионного соглашения договором есть, по сути, шаг назад и приведет лишь к снижению доверия со стороны инвесторов к таким правам недропользователя.
Второй блок вопросов связан с отменой так называемого принципа двух ключей в предоставлении права недропользования. Отмена практики двух ключей вызывает самые решительные возражения со стороны органов власти субъектов РФ. Однако федеральный центр продолжает доказывать, что этот механизм не работает, т.к. в последнее время субъекты Федерации не столько способствуют выгодному использованию природных ресурсов, сколько нарушают установленный порядок распределения месторождений.
Однако сейчас политический климат изменился - в субъектах РФ главы исполнительной власти наделяются полномочиями Президентом РФ. В этой связи, на мой взгляд, необходимо разработать такой правовой механизм, при котором экономические взаимоотношения центра и субъектов РФ учитывали бы все интересы в равной степени.
И, наконец, третий блок, на мой взгляд, самый важный - это основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования. Наряду с предложениями о доработке налогового законодательства с целью стимулирования недропользователей в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы, укреплении федерального уровня управления государственным фондом недр, серьезные замечания были высказаны по вопросам контроля за самим процессом разработки месторождений. Главное требование - соблюдение недропользователями норм и правил в сфере охраны окружающей среды. Это и является главной проблемой, особенно при недропользовании в местах проживания КМН.
После обсуждения законопроекта "О недрах" было принято решение о его существенной доработке с учетом вышеуказанных замечаний и предложений. Вместе с тем хотелось бы отметить, что хотя прежний закон "О недрах" явно устарел, и необходимость принятия нового закона назрела давно, думаю, что один закон не сможет решить все проблемы, связанные с природными ресурсами. Считаю, что необходимо разработать целый пакет законодательных и нормативных актов для приведения российского законодательства в этой области в соответствие с реалиями сегодняшнего дня.
Об охране окружающей среды
Одной из основных проблем является охрана окружающей среды на территориях традиционного природопользования. Порядок природопользования на них устанавливается исключительно федеральными законами, в частности, Земельным кодексом РФ.
Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов..." гласит, что эти народы могут участвовать в контроле над использованием земель, ресурсов и общераспространенных полезных ископаемых в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности и даже иметь право на возмещение убытков, в случае, если организации или физические лица нанесут ущерб среде обитания. Однако до сих пор не существует методики расчёта ущерба, наносимого промышленными предприятиями территориям традиционного природопользования. Сами формы и виды хозяйствования КМН и промышленников всегда в своей основе антагонистичны. Не исключены и конфликты. Еще в 1999 г. такая методика подсчета ущерба была разработана правительством ХМАО и отправлена в федеральные органы власти. До сих пор нет никакой реакции на этот счет. А пока Правительство ХМАО создало свои окружные законы, согласно которым компания, желающая выиграть тендер на получение земельного участка, должна сначала учесть интересы коренных жителей и согласовать с ними все вопросы. Далее все взаимоотношения с местными коренными жителями строятся на договорной основе.
Хочу еще раз подчеркнуть, что устранение имеющихся пробелов в правоприменении законодательства о КМН - это основная задача Государственной Думы, федеральных органов исполнительной власти, а также региональных и местных властей. Именно в их руках находятся рычаги, позволяющие оперативно реагировать на ущемление прав КМН и, прежде всего, в связи с причинением недропользователями вреда окружающей среде. Следует незамедлительно принимать необходимые превентивные меры к недопущению таких фактов. Только в этом случае станет возможным выполнение одной из основных задач - сохранение благоприятных условий жизнедеятельности коренных народов.
| 
