написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (25) Декабрь 2005г.

Водные объекты: проблемы и пути их решения

Кривошей В.А., доктор технических наук

Россия - одна из самых многоводных стран мира. На ее территории находится свыше 2,5 млн рек, более 2 млн озер и около 30 тыс. водохранилищ.

Общие запасы пресных вод в России оцениваются в 7770,6 км3, среди которых 4270 км3 занимает речной сток.

Располагая столь значительными ресурсами, ряд территорий России испытывает острый дефицит в воде, обусловленный низким качеством и неравномерностью ее распределения. На европейскую часть России, где сосредоточено около 80% населения и основной промышленный потенциал, приходится лишь около 8% водных ресурсов страны. Около 50% населения употребляют воду, не соответствующую санитарно-гигиеническим требованиям. В ряде городов вода подается в жилые районы по графику со значительными перебоями. При этом источники централизованного водоснабжения не защищены от загрязнения, а используемые технологии не обеспечивают подготовку воды до нормативных требований. По этой причине, например, в 2004 г. в поверхностные водные объекты было сброшено около 20 км3 загрязненных вод, что составляет примерно 35% общего объема сброшенных сточных вод. В этих условиях главными задачами Федерального агентства водных ресурсов являются обеспечение рационального использования, восстановления и охраны водных объектов, удовлетворение потребностей населения и экономики Российской Федерации в водных ресурсах. Для реализации этих задач будет сформирована ведомственная целевая программа «Водные ресурсы и водные объекты». Работы в этом направлении уже ведутся.

Второй крупной проблемой является продолжающийся рост ущербов от вредного воздействия вод. Данная проблема существовала практически всегда, но в последние годы, по ряду объективных и субъективных причин, она стала особенно острой. Подтверждением этому является ряд крупных наводнений, произошедших в последние годы во многих субъектах РФ и сопровождавшихся значительными ущербами и человеческими жертвами.

В результате катастрофического наводнения в г. Ленске в 2001 г. было полностью уничтожено 2692 дома и повреждено 1527 домов. Из зоны затопления пришлось эвакуировать 41 тыс. человек. 26 человек погибли. Ущерб от чрезвычайной ситуации составил более 8 млрд руб.

В Южном федеральном округе в июне 2002 г. паводком было разрушено и повреждено более 40 тыс. жилых домов. Пострадало около 380 тыс. человек. Погибло 114 человек, а ущерб от чрезвычайной ситуации составил более 18 млрд руб.

В целом же по Российской Федерации ежегодный ущерб от половодья и паводков составляет более 40 млрд руб.

Анализируя причины происходящих наводнений, следует сказать, что каких-либо закономерностей в их прохождении пока не установлено. «Легче установить закономерность движения бесконечно удаленных светил, нежели закономерность ручья, текущего у ног наших» (Г.Галилей). Это действительно так, поскольку изучение наводнений представляет собой сложнейшую задачу, решение которой зависит от большого количества факторов:

  • климатических, непосредственно связанных с температурой воздуха, осадками и влажностью;
  • физико-географических, включающих в себя особенности речных бассейнов и геологическое строение почвы;
  • морфометрических, связанных с устройством речного русла и поймы;
  • гидравлических, связанных с очертанием русла, определяющим его пропускную способность;
  • антропогенных, зависящих от хозяйственной деятельности в русле и пойме реки и др.

Практически все эти факторы изучены недостаточно, в связи с чем для борьбы с паводками применяются превентивные меры, рассчитываемые на выдающиеся наводнения, повторяемостью один раз в 50-100 лет.

Существовавшая ранее система обеспечения безопасного пропуска половодий и паводков включала в себя комплекс мероприятий, который позволял не допускать серьезного ущерба. С упреждением работали научные и проектные организации, осуществлялись четко продуманные планирование и прогнозирование, в необходимых объемах выделялись средства. При этом принимаемые меры касались не только той или иной реки, а всего бассейна, что обеспечивало комплексное решение проблемы и эффективное использование средств федерального бюджета.

С 90-х гг. эта система была нарушена. Наука в значительной степени оторвалась от проектирования и по ряду объективных и субъективных причин уже не могла предлагать конкретных и эффективных мер для безопасного пропуска половодья и паводков. Проектирование оторвалось от реальных условий и продолжало базироваться на старых разработках 30-50-х гг. Качество производства работ резко упало. В результате даже небольшие средства, выделяемые на решение проблем безопасного пропуска половодий и паводков, стали использоваться неэффективно.

В последнее время ситуация еще более усложнилась. Ответственность за обеспечение разработки и осуществление противопаводковых мероприятий теперь возложена на Федеральное агентство водных ресурсов, а субъекты РФ вроде бы как и не причем. Даже по самой маленькой речушке, на берега которой никогда не ступала нога федерального чиновника и можно с полной уверенностью предположить, что никогда и не ступит, отвечает Агентство. Готовит проект бюджета, распределяет средства, но реальных возможностей проконтролировать расходование средств практически не имеет. Было бы правильно строго разграничить полномочия между Федеральным агентством водных ресурсов и субъектами РФ. Как вариант, можно рассматривать передачу Агентству полномочий в пределах, определенных законодательством Российской Федерации, по магистральным рекам, пересекающим два и более субъекта РФ, а также их притокам первого и второго порядка. По остальным рекам ответственность должна быть закреплена за субъектами РФ. Четкое распределение ответственности даст и более четкие результаты. Особенно, если будут установлены критерии риска использования паводкоопасных территорий, принципы их зонирования и регламент хозяйственной деятельности на затапливаемых территориях. Важным элементом общей стратегии защиты от наводнений являются федеральные и территориальные программы по «Предупреждению и снижению ущербов от наводнений и другого вредного воздействия вод» на 2006-08 гг. Такие программы предполагается разработать уже в ближайшее время, что даст исключительно положительные результаты.

Третьей особенно крупной проблемой является проблема безопасности гидротехнических сооружений (ГТС). Сегодня в Российской Федерации эксплуатируется 29,4 тыс. напорных ГТС, решающих задачи гидроэнергетики, водного транспорта, рыбного и сельского хозяйств, и около 10 тыс. км защитных сооружений. Практически все напорные ГТС являются потенциально опасными для жизнедеятельности населения и экономики страны. В последние годы состояние ГТС постоянно ухудшается. Средний процент износа напорных ГТС приближается к 50%. Аварийность на российских ГТС уже превысила среднемировой показатель в 2,5 раза. При этом ежегодно происходит до 60 аварий с ущербом в действующих ценах от 2 до 10 млрд руб.

В соответствии с Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений» ответственность за безопасность ГТС несёт собственник и эксплуатирующая организация. В федеральной собственности находятся сооружения комплексного назначения, расположенные на водных объектах, проходящих по двум и более субъектам РФ (рис. 1), а также находящиеся на трансграничных водных объектах международного значения. К собственности субъектов РФ относятся сооружения территориального значения, к негосударственной собственности (муниципальной, либо юридических и физических лиц) - сооружения, обеспечивающие использование воды и её подготовку к производственному процессу, сооружения объектов энергетики и др. Наконец, имеются и бесхозяйные ГТС, и сооружения с неустановленной формой собственности.

Рис. 1. Распределение форм собственности на напорные ГТС.

Положение осложняется тем, что большая часть ГТС не имеет обслуживающего персонала и находится в эксплуатации от 20 до 50 лет. 293 сооружения имеют возраст более 100 лет! В гидроэнергетике, например, где ГТС сформированы самые крупные водохранилища страны, срок эксплуатации в 50 лет превысили уже 18 гидроэлектростанций, а 11 из них перешли 60-летний рубеж.

В соответствии с положениями о федеральных службах надзор (контроль) за безопасностью ГТС осуществляют Ростехнадзор, Ространснадзор, Росприроднадзор. Основным документом, обосновывающим безопасность ГТС и его соответствие критериям безопасности, является декларация безопасности, составляемая собственником или эксплуатирующей организацией и утверждаемая органом надзора. По состоянию на сегодняшний день из 6424 ГТС, подпадающих под действие федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений», декларации безопасности имеют лишь 785 сооружений, т.е. 12,2%. Остальные сооружения эксплуатируются без необходимых разрешений, что свидетельствует о неисполнении Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» и ряда постановлений Правительства РФ.

Особенно тяжелое положение сложилось по малым и средним ГТС. Для большинства ГТС критерии безопасности не установлены, декларации безопасности не разработаны, а финансирование мероприятий в области безопасности ГТС осуществляется явно в недостаточном объеме.

Отсутствует необходимая проектная документация, а следовательно, и проектные значения контролируемых показателей состояния ГТС.

Отсутствует нормативная и методическая документация для упрощенного декларирования малых ГТС.

Высока стоимость декларирования и экспертизы деклараций безопасности ГТС (примерно от 0,5 до 1 млн руб. на объект). Таких средств у многих собственников и эксплуатирующих организаций просто нет.

Положение усугубляется нехваткой необходимой контрольно-измерительной аппаратуры, уменьшением натурных обследований ГТС, а также продолжающимся сокращением квалифицированных специалистов, что не позволяет проводить мониторинг показателей состояния ГТС, разработку и уточнение критериев безопасности ГТС, анализ причин снижения безопасности ГТС, поддержание в готовности локальных систем оповещения о чрезвычайных ситуациях на ГТС.

Многое из сказанного относится и к отраслевым институтам, чьи возможности выполнения актуальных для отраслей работ, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации сооружений, в настоящее время существенно ограничены и продолжают неуклонно сокращаться.

Понятно, что в таких условиях форсирование работ по декларированию безопасности ГТС практически невозможно - оно может привести лишь к резкому ухудшению качества работ и полной профанации самой идеи обеспечения безопасности ГТС.

Анализируя причины сложившейся негативной ситуации на ГТС, среди главных из них следует назвать:

  • прежде всего, ведомственную разобщенность, не позволяющую проводить единую техническую политику в области безопасности ГТС и концентрацию средств для реализации важнейших водохозяйственных проектов;
  • несовершенство законодательного, нормативно-правового и нормативно-технического обеспечения;
  • те причины, которые уже назывались: отсутствие квалифицированных кадров, нерешённость ряда вопросов собственности на ГТС, недостаточные объемы финансирования, выделяемого на обеспечение безопасности ГТС, и т.д.

С 2005 г. (рис. 2) средства от налога на водопользование стали поступать в федеральный бюджет, а затем в Федеральное агентство водных ресурсов для направления хозяйствующим субъектам, имеющим на своем балансе водохозяйственные объекты и ГТС.

Рис. 2. Принципиальная схема финансирования содержания, развития и охраны ГТС.

При этом общий объём бюджетного финансирования (рис. 3) вырос почти в 4 раза, что позволит провести первоочередные работы по восстановлению несущей способности сооружений и поддержанию напорных фронтов водохранилищ.

Рис. 3. Объем работ на ГТС РФ.

По линии Федерального агентства водных ресурсов будут продолжены работы по строительству защитных дамб Ленска, Олекминска и Якутска, Курского и Златоустовского водохранилищ, а также по перекрытию проток Пемзенская и Бешеная в районе г. Хабаровска. Одновременно Агентством разрабатывается «Система обеспечения безопасности гидротехнических сооружений и предотвращения вредного воздействия вод в период прохождения половодья и паводков», а также ведомственная целевая программа «Безопасность водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений (2006-2008 годы)» - программы исключительно важные.

Минтранс России продолжает работы по строительству второй нитки Кочетовского шлюза на Нижнем Дону, реконструкции ГТС Беломорско-Балтийского канала и замене металлоконструкций ворот судоходных шлюзов.

РАО «ЕЭС России» завершает строительство Бурейской ГЭС и продолжает строительство Богучанской ГЭС.

Продолжаются работы по ликвидации бесхозяйных ГТС или передаче их в собственность муниципальных образований или хозяйствующих субъектов, как того требует ст. 225 Гражданского кодекса РФ. Проводятся работы по восстановлению проектной документации и разработке планов действий служб эксплуатации и органов надзора в случае возникновения аварийных ситуаций и ликвидации их последствий, а также осуществляется подготовка специалистов к действиям по локализации и ликвидации аварийных ситуаций.

Вместе с тем эффективное решение вопросов безопасности ГТС может быть достигнуто лишь в случае создания комплексной системы обеспечения их безопасности (рис. 4), включающей эффективную и экономически оправданную структуру управления; ответственность за действия или бездействие, ведущие к снижению уровня безопасности ГТС; нормативно-правовое обеспечение и процедуры, отражающие реальные процессы на водных объектах; единую информационную систему обеспечения безопасности сооружений; единую систему физической защиты; а также необходимые ресурсы, включая финансы, материально-техническое обеспечение и кадры.

Рис. 4. Система обеспечения безопасности ГТС.

Основой для такой системы могут стать федеральные законы «О безопасности гидротехнических сооружений», «О техническом регулировании» и новый Водный кодекс РФ, который уже прошел в Государственной Думе РФ первое чтение.

Большим достижением разработчиков Кодекса является внесение в законопроект записи об использовании и охране водных объектов, а также эксплуатации расположенных на них ГТС на основе принципа единства функций хозяйственного управления водными объектами, предусматривающего, в том числе, осуществление функций Единого балансодержателя ГТС.

Законодательное утверждение этого принципа будет неизбежно предполагать создание одного или нескольких юридических лиц, на балансе которых будут находиться ГТС федеральной собственности.

Одновременно это будет означать сосредоточение полномочий и функций в области безопасности ГТС, а также прав владения и учёта в едином центре (Едином балансодержателе ГТС), что повлечёт за собой кардинальное изменение системы управления ГТС. Единый балансодержатель ГТС, определяемый Правительством РФ и находящийся в ведении одного из министерств, будет строить свою работу в соответствии с федеральными и региональными программами. В числе первоочередных задач программ можно выделить:

  • завершение инвентаризации и мониторинг ГТС с выявлением наиболее опасных и предаварийных ГТС;
  • завершение работ по составлению Российского регистра ГТС и составлению деклараций безопасности по этим ГТС;
  • создание единой информационной системы обеспечения безопасности ГТС;
  • создание единой системы физической защиты ГТС;
  • нормативно-правовое и нормативно-техническое обеспечение.

    В долгосрочном плане необходимы:

  • установление уровня безопасности ГТС;
  • приведение ГТС в нормативное состояние;
  • совершенствование нормативно-технической документации, методических указаний и инструкций;
  • совершенствование ресурсного обеспечения ГТС, базирующегося на научно обоснованных нормативах;
  • совершенствование планирования, прогнозирования и координации вопросов безопасности ГТС.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что отношение к Единому балансодержателю ГТС неоднозначное и в первую очередь по причине сложившегося ещё с советских времен отраслевого принципа в решении вопросов. Каждый сам за себя. В этом принципе не было бы ничего плохого, если бы действительно решались вопросы безопасности ГТС и если бы эффективно расходовались средства федерального бюджета. Ни того, ни другого сегодня нет.

Для эксплуатации, например, десятка ГТС одного речного бассейна сегодня приходится содержать специализированные штаты ряда министерств, федеральных агентств и их территориальных органов, федеральных служб по надзору с соответствующими территориальными органами, а также структуры отраслевых эксплуатантов. При этом даже на одном гидроузле могут работать несколько эксплуатирующих организаций, подведомственных различным министерствам и ведомствам, - работать каждая по собственному разумению, имея собственную охрану и как бы независимо от «соседей». Естественно, такой подход ведёт к неоправданно высоким затратам, неэффективности использования государственного имущества и самое главное - не решает вопросы безопасности на водных объектах.

В 1993 г. в результате разрушения Киселевского водохранилища в Свердловской области величина ущерба в соответствующих ценах превысила 70 млрд руб.

Авария на Тирлянской плотине в 1994 г. в Башкирии принесла убытки более 10 млрд руб., погибло 22 человека.

Разрушение в 1994 г. западной нитки Пермского судоходного шлюза (6-камерный шлюз длиной 1,5 км) нанесло ущерб более 20 млрд руб. До сих пор этот объект не восстановлен.

Можно предположить, что в дальнейшем ситуация будет только ухудшаться, поскольку каких-либо значимых и эффективных действий в области недопущения аварий на ГТС министерствами и ведомствами пока не предпринимается. Отсюда создание Единого балансодержателя ГТС совершенно необходимо, поскольку будет способствовать решению давно накопившихся проблем. Важно отметить, что Единый балансодержатель ГТС должен быть исключительно самостоятельной структурой, созданной для решения строго определенных задач, связанных с обеспечением безопасности ГТС. Наделение этими полномочиями любого из уже существующих федеральных агентств может дискредитировать идею комплексной безопасности на ГТС и дать прямо противоположный результат.

Единый балансодержатель ГТС не должен сам заниматься эксплуатацией сооружений. Этим займутся специализированные организации, с которыми Единый балансодержатель ГТС будет заключать договор на обеспечение стабильной и безопасной работы ГТС. Главная задача Единого балансодержателя ГТС - проведение единой технической политики, направленной на обеспечение безопасности ГТС, и приведение ГТС в нормативное состояние с дальнейшим его совершенствованием и развитием.

Преимуществом такой системы является то, что она реально может улучшить безопасность ГТС, уменьшив ущербы от их разрушения на величину до 10 млрд руб. в год. Она находит поддержку среди эксплуатационников ГТС и позволит, наконец-то, платить людям в зависимости от их опыта и знаний, а это, в свою очередь, повысит привлекательность профессий, занятых в содержании и развитии ГТС, и будет способствовать привлечению молодых специалистов.

Следует сказать, что, решая вопрос Единого балансодержателя ГТС, уместно было бы решить и вопрос оптимизации надзора за безопасностью ГТС. В настоящее время в стране произошло смешение понятий надзора и контроля, и поэтому было бы правильным отделить надзор, как высшую степень государственного контроля за безопасностью ГТС, от собственно контроля за безопасностью ГТС. При этом надзор будут осуществлять государственные служащие, а контроль - не обязательно государственные служащие.

Функции контроля по роду своих обязанностей мог бы осуществлять Единый балансодержатель ГТС, которое в наибольшей степени будет заинтересован в обеспечении безопасности ГТС, эффективности использования государственного имущества и эффективности использования средств федерального бюджета. Такой подход будет правильным и потому, что в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем 1 раз в 2 года. А что в промежутках? Кто проверит, например, готовность ГТС к паводку? Кто проверит готовность сил и средств, необходимых для предупреждения и ликвидации возможных аварий на ГТС? Кто проверит соблюдение режимов работы крупных водохранилищ? И т.д. Вывод напрашивается сам собой - Единый балансодержатель ГТС.

Это будет эффективно и экономически оправдано, поскольку не потребует увеличения численности на осуществление контрольных функций.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100