написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (25) Декабрь 2005г.

Градостроительное законодательство Москвы и России и пути его cовершенствования: конституционно-правовые основы

Москвин-Тарханов М.И., Председатель Комиссии Московской городской Думы по перспективному развитию и градостроительству

Известно, что законодательство в области архитектуры и градостроительства не содержится в исчерпывающих перечнях ст. 71 и 72 Конституции РФ, т.е. оно не является ни предметом ведения Российской Федерации, ни предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, законодательство об архитектуре и градостроительстве, в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, относится к предметам ведения субъектов РФ; в свою очередь, субъекты РФ вправе осуществлять собственное законодательное регулирование в этих отраслях (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ в этой сфере будут действовать нормы закона субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Однако не трудно заметить, что само законодательство о градостроительстве представляет собой сложную систему институтов права, которые могут быть отнесены не только непосредственно к градостроительной деятельности, но и к другим отраслям законодательства, находящимся уже не в собственном, а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Ранее перед федеральным законодателем возникла необходимость раскрыть данное конституционное положение применительно к отдельным правовым институтам, что он сделал в первом Градостроительном кодексе РФ от 07.05.98 № 73 ФЗ (отменен с вступлением в силу второго Градостроительного кодекса РФ от 27.12.05 № 190-ФЗ), установив в ст. 2 исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к области градостроительства, по которым нормативные акты субъекта РФ должны приводиться в соответствие с федеральными законами. Это - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Очевидно, что данные вопросы относятся также и к различным другим, смежным областям законодательства, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, и образуют системы комплексных межотраслевых правовых институтов.

В градостроительном законодательстве комплексные межотраслевые правовые институты, принадлежащие смежным, «родственным» градостроительству отраслям законодательства, регулируются в конституционно-правовом поле в соответствии с фундаментальными принципами российского федерализма.

Так, вопросы охраны окружающей среды, экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий образуют в составе градостроительного законодательства комплексные правовые институты, которые принадлежат не только градостроительству, но и законодательству об охране окружающей среды, относящемуся, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это утверждение справедливо и в отношении вопросов охраны памятников истории и культуры, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, образующих межотраслевые институты с другими отраслями российского законодательства. По всем этим вопросам субъект РФ вправе осуществлять опережающее (конкурирующее) законодательное регулирование, но обязан приводить свои законы в соответствие с федеральным законодательством.

Более сложная ситуация складывается с вопросами владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и иными природными ресурсами. В той части, где нормы градостроительного законодательства образуют комплексные институты с земельным, водным законодательством, законодательством о недрах и иных природных ресурсах, данные вопросы должны быть отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Однако классическая триада «владения, пользования и распоряжения» объектом составляет содержание права собственности, нормативное регулирование которого осуществляется гражданским законодательством Российской Федерации, относящимся, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации.

В то же время в отношении объектов, находящихся в собственности субъекта РФ (в том числе города Москвы), субъект федерации осуществляет свои полномочия собственника свободно, в соответствии с Конституцией РФ, своим уставом (конституцией) и гражданским законодательством на общих основаниях за некоторыми изъятиями. Полномочия и ограничения в управлении и распоряжении имуществом субъектов РФ, их исполнительных органов власти устанавливаются нормативно-правовыми актами органов законодательной власти данных субъектов.

Таким образом, вопросы владения, пользования распоряжения землей регулируются весьма сложным образом, что необходимо учитывать разработчикам законодательства субъектов РФ.

Кроме того, многие строительные нормы и правила относятся к сфере обеспечения строительной или иной безопасности, к проблемам технического регулирования и стандартизации, при этом их разработка и принятие происходят на федеральном уровне. Существует и группа полномочий в области законодательного регулирования вопросов градостроительства, также относящихся, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации. Это размещение федеральных энергетических систем, объектов ядерной энергетики, обороны и безопасности, связанных с космической деятельностью, и других объектов, принятие федеральных программ территориального развития, вопросы геодезии и картографии и некоторые другие. По данным вопросам принятие законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ не предусматривается. Комплексные межотраслевые институты по данным вопросам могут содержаться в федеральном градостроительном законодательстве, но не могут входить в состав градостроительного законодательства субъектов РФ.

Однако градостроительное законодательство отнюдь не является полностью комплексной отраслью, целиком состоящей из межотраслевых институтов, искусственно объединенных для удобства пользователя.

Градостроительное законодательство в своей фундаментальной основе является по преимуществу публично-правовым, базируется на властной субординации, содержит значительное количество материальных и процессуальных норм, в основном императивного характера и объединено в своей основной части единым методом, как совокупностью приемов и способов регламентации общественных отношений, т.е. может рассматриваться не только как отрасль законодательства, но и как отдельная отрасль права, «окруженная» межправовыми комплексными институтами.

В связи с этим можно выделить собственные, принадлежащие именно градостроительному законодательству системы правовых институтов, которые могут быть названы базовыми институтами градостроительства.

К таким базовым правовым институтам относятся градостроительное планирование и развитие территорий и поселений, определение видов использования земельных участков, строительства и реконструкция объектов недвижимости. Субъекты РФ в соответствии с Конституцией РФ осуществляют собственное правовое регулирование по данным предметам ведения, и у них не возникает обязанности приводить свое законодательство в соответствие с федеральными законами и по данным вопросам, т.к. в этой сфере субъекты обладают сами всей полнотой государственной власти.

То, что по данным вопросам субъекты РФ осуществляют самостоятельно свое правовое регулирование, однако, не препятствует Федеральному Собранию РФ также принимать Федеральные законы, а Президенту РФ издавать свои нормативно-правовые акты (указы). В случае противоречия федерального нормативного акта нормативному акту субъекта РФ, принятому по данным предметам ведения, будет действовать, в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Внимательный анализ норм и правовых институтов градостроительства позволяет дополнить и уточнить перечень конституционно-правовых полномочий субъектов РФ, относящихся к ст. 73 Конституции РФ, т.е. тех, по которым субъектам РФ принадлежит вся полнота государственной власти.

Первая группа таких институтов - это градостроительное планирование и зонирование территорий и поселений, которое в значительной степени отличается по методам, целям и задачам от земельного межевания или технического конструирования, является самостоятельной сферой общественных отношений и, соответственно, правового регулирования.

Вторая группа - это определение разрешенного использования земельных участков и их застройка. Здесь имеется в виду не разграничение земель по видам использования (земли поселений, сельскохозяйственного назначения, водного, лесного фондов и др.), что определяется земельным законодательством, а разрешенное использование земель поселений для целей градостроительного развития и создания (строительства, реконструкции) градостроительных объектов.

Третья группа включает в себя организацию самого процесса строительства и последующее комплексное благоустройство территории с целью последующего включения градостроительных объектов в единую организованную среду поселений.

В соответствии с этими группами собственных полномочий субъектов РФ может быть структурировано и их градостроительное законодательство, которое основывается на базовых правовых институтах градостроительства, но включает в себя и соответствующие «родственные» комплексные межотраслевые институты права, относящиеся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

К сожалению, федеральным законодателем была предпринята попытка отнести все полномочия в области градостроительства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, которая получила свое отражение в новом Градостроительном кодексе РФ от 29.12.04 № 190-ФЗ.

В связи с этим Московская городская Дума приняла 13.04.05 свое Постановление № 82 - направить в Конституционный Суд РФ запрос, который в настоящее время принят к рассмотрению. Ожидаемым результатом рассмотрения данного запроса должно стать возвращение к формулировке ранее действовавшего Градостроительного кодекса РФ от 07.05.98 № 73, согласно которой регулирование субъектами РФ базовых правовых институтов градостроительного законодательства осуществляется самостоятельно в соответствии со ст. 73 Конституции РФ.

Практическим следствием такого конституционно-правового положения градостроительного законодательства является то, что для организаций федерального подчинения, равно как и для хозяйствующих подразделений органов государственной власти, исполнение и соблюдение требований градостроительного законодательства Москвы и, в первую очередь, Генерального плана города Москвы, является строго обязательным.

Даже в том случае, если некоторые территории историко-культурного назначения, природного комплекса, транспорта, водного фонда и промышленности при разграничении собственности останутся в ведении Российской Федерации, это отнюдь не значит, что на этих землях будет в сфере градостроительства распоряжаться Правительство РФ.

В силу того, что градостроительное законодательство города Москвы в своей основной части находится в ведении субъекта РФ, требования его будут обязательны, в том числе и для высших органов исполнительной власти Российской Федерации, и не могут быть устранены даже путем принятия федерального закона.

Таким образом, именно анализ конституционно-правового положения градостроительного законодательства города Москвы позволяет создать правовую основу для сохранения в условиях столицы единого управления перспективным развитием города, сосредоточив его в органах власти субъекта РФ.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100