написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (25) Декабрь 2005г.

Резервированию быть или не быть?

Ткачёва И.В., начальник отдела Департамента земельных ресурсов г. Москвы

На протяжении последних 4 лет с момента принятия Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) в Правительстве РФ вяло идет разработка проекта федерального закона о резервировании земель. Каждый год Правительство РФ включает соответствующий пункт в план законопроектной деятельности, и периодически тот или иной федеральный орган исполнительной власти активизирует деятельность по разработке законопроекта о резервировании.

Однако эта деятельность до сих пор не принесла никаких реальных результатов.

Сейчас в связи с принятием нового Градостроительного кодекса РФ (ГСК РФ)1 достаточно актуален вопрос: "А нужно ли вообще резервирование земель как правовой институт, закрепленный в федеральном законодательстве?".

Для ответа на этот вопрос проанализируем действующее законодательство, а также проблемы, которые предполагается урегулировать специальным федеральным законом о резервировании земель.

Понятие резервирования земель первоначально введено Федеральным законом от 14.03.95 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и было направлено на создание новых и расширение уже созданных особо охраняемых природных территорий.

Теперь данное понятие в более широком значении закреплено ЗК РФ, и именно ЗК РФ послужил причиной возникновения идеи разработки отдельного федерального закона о резервировании земель.

Однако на самом деле в ЗК РФ понятие "резервирование" упоминается всего в нескольких статьях, в частности, в ст. 90 «Земли транспорта», и ст. 95 «Земли особо охраняемых природных территорий».

Пункт 7 ст. 90 ЗК РФ четко установил, что резервирование земель осуществляется в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, и федеральным законом устанавливается порядок резервирования земель только для указанных целей.

Попытка федеральных органов расширить предмет федерального закона и установить порядок резервирования земель всех категорий, в том числе для иных целей, не соответствует ЗК РФ.

В ст. 95 ЗК РФ также четко обозначено, для каких целей может проводиться такое резервирование, а именно: "в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий". При этом полномочие по принятию решений о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности, предусмотрено только у органов государственной власти субъектов РФ (п. 5 ст. 95 ЗК РФ).

Статьей 28 ЗК РФ установлена возможность отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц для строительства земельных участков, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд.

Следовательно, законодательство допускает резервирование земель не только для целей, прямо предусмотренных ст. 90 и 95 ЗК РФ, но и в более широком смысле - для государственных и муниципальных нужд.

Однако необходимо обратить внимание на то, что разработки отдельного федерального закона во исполнение этого положения ЗК РФ не требуется, а порядок принятия таких решений субъекты РФ могут и должны урегулировать самостоятельно.

Данный вывод следует из положения ст. 72 Конституции РФ, согласно которой земельное законодательство и законодательство об охране окружающей среды являются предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

По мнению Г.А.Волкова, "в субъектах Российской Федерации могут устанавливаться случаи резервирования земель для нужд субъекта Федерации или муниципальных нужд, что соответствует статье 10 и пп. 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса РФ.

Например, Закон города Москвы от 21 октября 1998 г. 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" допускает резервирование участков для проектируемых транспортных магистралей и инженерных коммуникаций (статья 5)"2.

 В случае, если резервирование в последующем потребует изъятия земельных участков у собственников, например, создание особо охраняемой территории, то должен действовать общий порядок изъятия земельных участков, установленный Гражданским кодексом РФ. При этом ссылка на сложность и запутанность установленного порядка изъятия земель как причину необходимости разработки нового закона о резервировании является, на наш взгляд, необоснованной.

Таким образом, анализ ЗК РФ показывает, что указание на разработку федерального закона о резервировании упоминается всего один раз применительно к строительству и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, только для вышеуказанных и конкретных случаев и целей.

Анализ предыдущих проектов федеральных законов в части урегулирования порядка резервирования земель3, а также концептуальных предложений по данной проблеме, изложенных на заседании Правительства РФ от 10.02.05 Министром экономического развития и торговли РФ Г.О.Грефом, позволяет сделать вывод об отсутствии объективной необходимости в принятии федерального закона о резервировании земель.

Законопроектом о резервировании предлагается урегулировать следующее:

1)  уточнить порядок принятия решения о резервировании земель и его содержание (земельные участки, подлежащие резервированию, срок и цель такого резервирования, содержания ограничения прав, вызванных резервированием);

2)  установить соотношение актов о резервировании земельных участков, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления, отдавая предпочтение актам, изданным органом власти более высокого уровня;

3)  предусмотреть нормы о том, что в случае, если землевладелец, землепользователь или арендатор зарезервированного земельного участка произвёл на нем строительство или улучшение, то он должен нести риск отнесения на него затрат и убытков, связанных с последующим изъятием земельного участка;

4)  установить, что сроки резервирования земель должны устанавливаться в соответствии с утвержденными в установленном порядке документами территориального планирования;

5)  установить основания для прекращения резервирования земель (изменение документов планирования; истечение срока резервирования, обнаружившееся нарушение порядка принятия решений о резервировании земельных участков, повлекшее нарушение прав; изъятие зарезервированных земельных участком иным органом власти).

Подавляющее большинство указанных вопросов уже определены в ГСК РФ.

Согласно ГСК РФ на каждом уровне власти разрабатываются схемы территориального планирования - Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, которые могут содержать карты (схемы) планируемого размещения всех необходимых объектов. Для проектов схем территориального планирования всех уровней предусмотрено обязательное их опубликование в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов, и при этом заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проектам схем территориального планирования.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, вправе заранее направить свои возражения или оспорить такие схемы в судебном порядке, что четко закреплено в ГСК РФ.

Одним из важнейших нововведений является то, что ГСК РФ предусматривает для всех уровней власти в обязательном порядке разработку планов реализации схем территориального планирования в течение 3 месяцев со дня утверждения таких схем.

В плане реализации схем территориального планирования всех уровней должны содержаться данные о сроках подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов. В планах реализации должны быть указаны даже сроки подготовки проектной документации и сроки строительства указанных объектов.

Таким образом, фактически порядок разработки и утверждения схем территориального планирования и последующего утверждения планов реализации, а также правовое содержание этих документов приравнено к тому правовому механизму, который предполагается определить как резервирование земель.

При этом ГСК РФ решает проблему о так называемых "сроках резервирования", поскольку в плане реализации должен быть указан срок, когда должна быть разработана проектная документация и даже начато строительство. Это и есть тот "срок резервирования", т.е. срок, к которому соответствующий орган власти должен урегулировать все вопросы, связанные с возможностью реализации строительства запланированного объекта на предусмотренном земельном участке.

Правительством РФ предлагается установить, что сроки резервирования земель должны устанавливаться в соответствии с утвержденными в установленном порядке документами территориального планирования. Однако необходимость принятия множества решений по одному и тому же вопросу представляется необоснованно бюрократичной, затягивающей процесс реализации проектов государственного или муниципального значения. А необходимость урегулирования этого вопроса отдельным федеральным законом не выдерживает критики.

Также ГСК РФ решил вопрос, поднимаемый Правительством РФ, о соотношении "актов о резервировании земельных участков, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления". ГСК РФ достаточно детально и технически четко определил порядок согласования схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, порядок обязательной корректировки всех схем, отдавая предпочтение схемам, изданным органом власти более высокого уровня.

В данной ситуации предусматривать федеральным законом дополнительные процедуры согласования еще и решений о резервировании земель (если допустить, что они все-таки будут предусмотрены федеральным законодательством) нецелесообразно, т.к. такие решения должны приниматься на основании документов территориального планирования, а по сути, являются их составной частью. Таким образом, принятие решения о резервировании будет сводиться к механическому действию со стороны органов всех уровней власти.

Опять же возникает вопрос о целесообразности и необходимости правового механизма резервирования земель в случае, если он сводится к механическим действиям и не несет практически никакой правовой нагрузки, просто повторно фиксируя правовые отношения, уже установленные и определенные документами территориального планирования.

Надо отметить, что ГСК РФ предусматривает обязательное включение финансово-экономического обоснования в план реализации схем. Это обоснование должно содержать расчеты всех необходимых затрат, в том числе компенсаций при необходимости убытков и потерь собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, связанных с принудительным прекращением их прав.

Учитывая проблемы, которые Правительство РФ предлагает урегулировать федеральным законом о резервировании земель, в настоящее время необходимо всего лишь дополнить ГСК РФ и ЗК РФ положением о том, что если землевладелец, землепользователь или арендатор произвёл строительство или улучшение земельного участка, предусмотренного утвержденными в установленном порядке схемами территориального планирования для размещения объектов государственных или муниципальных нужд, то такой землевладелец, землепользователь или арендатор должен нести риск отнесения на него затрат и убытков, связанных с последующим изъятием земельного участка. Также указанные кодексы необходимо дополнить нормами об ответственности органов власти, утвердивших указанные схемы территориального планирования, но не осуществившие строительство объекта в предусмотренный срок.

Таким образом, весь комплекс мер по разработке, утверждению и реализации схем территориального планирования, предусмотренный ГСК РФ, является предполагаемым порядком резервирования земель. Представляется наиболее целесообразным внести небольшие корректировки в ЗК РФ и ГСК РФ, а ряд вопросов может быть урегулирован и законодательством субъектов РФ. Создание совершенно нового правового механизма представляется избыточным и бюрократичным, может повлечь еще большие противоречия и трудности в регулировании вопросов.

Примечания.

1. Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" от 29.12.04 № 191-ФЗ.

2. Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2002. 430 .

3. Фурсин А.А. Проблемы резервирования земель для государственных и муниципальных нужд // Вестник Минимущества - информационно-аналитический журнал. 2003. № 3.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100