написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (25) Декабрь 2005г.

Законодательные коллизии, выявленные в практике судебного рассмотрения земельных споров в городе Москве

Корчемагина Е.Н., главный специалист Правового управления Правительства Москвы

Рассмотрение земельных споров различными судебными органами и даже разными судьями в пределах одного суда неоднозначно. Большую роль здесь играет предоставленная судьям свобода усмотрения, вытекающая из принципа независимости, гарантии которой установлены Конституцией РФ и федеральным законом.

Помимо различных позиций отдельных судей и судебных органов на те или иные проблемы земельного права существует также неотмененная принятыми в результате земельной реформы нормативными актами пробельность и противоречивость земельного законодательства, зачастую становящаяся дополнительным препятствием на пути к справедливому и обоснованному решению по спору. Для совершенствования практики применения земельного законодательства целесообразно систематизировать выявленные нарушения норм указанного законодательства, исходя из опыта рассмотрения споров по “земельным” делам.

В юридической литературе много говорилось о недостатках нового Земельного кодекса РФ (ЗК РФ), о его явном противоречии действующему гражданскому законодательству. Особенно вопиющими являются противоречия в вопросах имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, которые, казалось бы, должны регулироваться исключительно нормами гражданского права или хотя бы не противоречить им, дополняя и расширяя их в рамках принципа свободы договора.

Природа права ограниченного пользования земельным участком, занятого недвижимостью и необходимого для ее использования, сама по себе порождает многочисленные земельные споры как между продавцом и покупателем, так и между покупателем и органами государственной власти, если участок находится в государственной собственности. Поскольку при наличии права ограниченного пользования «собственнику земельного участка остается практически «голый титул»1, споры по поводу границ и обременений такого земельного участка приобретают особую остроту.

Имеют место случаи, когда судами применяется не п. 4 ст. 20 ЗК РФ, а ст. 270 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) при решении вопроса о передаче в аренду земельного участка, принадлежащего государственному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования. При этом государственным учреждением было получено разрешение на эту сделку от Росимущества РФ.

Здесь возникает вопрос о целесообразности ограничения круга субъектов, имеющих право на получение земельных участков в постоянное пользование, и о целесообразности установления запрета на ограниченное распоряжение земельными участками, находящимися на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В данной ситуации суды исходят из недопустимости примата земельного законодательства над гражданским и, наоборот, при регулировании земельно-имущественных отношений (так, при рассмотрении вопросов, связанных с заключением договоров аренды, суды исходят из примата ГК РФ и требуют от истца соблюдения претензионного порядка).

Как справедливо отмечает И.А.Иконицкая, «следует определить нишу того или иного законодательства в регулировании земельных отношений, имеющих имущественный характер. Гражданское законодательство содержит как общие нормы, регулирующие все имущественные отношения, независимо от их объекта, которые могут быть применимы и к земельным отношениям, так и нормы, непосредственно относящиеся к имущественным отношениям, объектом которых является земля. Земельное законодательство применительно к различным видам земельных имущественных отношений должно содержать особенности их регулирования, не входя в противоречие с положениями гражданского законодательства. При объективной необходимости урегулировать указанные отношения иным по сравнению с гражданским законодательством способом нужно просто прибегать к элементарным правилам юридической техники и ставить вопрос о внесении необходимых изменений в ГК РФ»2.

Еще одна коллизия действующего законодательства заключается в том, что в соответствии со ст. 53ЗК РФ отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок (подача заявления об отказе) не влечет за собой прекращение соответствующего права. При отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством.

Однако при отказе лица от права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком статьей указано на то, что распоряжение данным земельным участком осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления (п. 3 ст. 53ЗК РФ).

Вместе с тем, ст. 16 ЗК РФ и ст. 214 ГК РФ предусматривают, что земля, не находящаяся в собственности граждан и юридических лиц, муниципальных образований, является государственной собственностью, что исключает возможность признания ее бесхозяйной вещью, даже в случае отказа от права собственности.

Из п. 2 ст. 27 ЗК РФ следует, что из оборота могут быть изъяты земли, находящиеся как в государственной (федеральной и субъектов РФ), так и в муниципальной собственности, а п. 4 данной статьи содержит исчерпывающий перечень земельных участков, изъятых из оборота, которые являются объектами только федеральной собственности. Вместе с тем нельзя не отметить, что Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21.12.01 содержит перечень земельных участков, не подлежащих отчуждению (т.е. тех, которые не могут быть объектами приватизации или права частной собственности), весьма отличающийся от перечня, содержащегося в ст. 27 ЗК РФ, и включающий в себя, в частности, и земельные участки, которые могут быть объектами собственности как субъектов РФ, так и муниципальных образований. Такое разночтение можно объяснить только небрежностью законодателя.

Исходя из различных позиций федеральных законов, субъекты РФ предпринимают собственные попытки обобщения указанных ограничений, что порождает дополнительные затруднения в применении норм ЗК РФ в судебной практике. Так, Законом г. Москвы от 14.05.03 № 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве" в ст. 6 предусмотрено, что отчуждению не подлежат находящиеся в собственности г. Москвы земельные участки:

а) ограниченные в обороте по основаниям, установленным ЗК РФ, за исключением установленных федеральным законом случаев;

б) зарезервированные для государственных нужд в установленном законом порядке;

в) отнесенные к землям общего пользования: земли транспортных магистралей, улицы, площади, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы в соответствии с перечнем, установленным законом г. Москвы, принимаемым Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы;

г) отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий;

д) на которых расположены памятники истории и культуры, иные объекты историко-культурного назначения в соответствии с перечнем, установленным законом г. Москвы, принимаемым Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы;

е) на которых расположены объекты оздоровительного назначения в соответствии с перечнем, устанавливаемым законом г. Москвы, принимаемым Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы;

ж) на которых расположены объекты, подаренные г. Москве, построенные или созданные на собранные гражданами средства; использование которых, а также расположенных на них зданий, строений, сооружений или их частей, не соответствует требованиям и ограничениям к использованию этих земельных участков, строительным, экологическим, санитарно-гигиеническим, противопожарным и иным правилам и нормативам, кроме случаев, когда земельные участки отчуждаются для их приведения в соответствие с требованиями и ограничениями к использованию этих земельных участков;

з) под которыми проходят магистральные подземные инженерные коммуникации.

В настоящее время помимо внешних существуют также множественные внутренние противоречия ЗК РФ, которые приводят к тому, что суды, руководствуясь положениями ЗК РФ о договоре аренды (п. 9 ст. 22 ЗК РФ), ставят условия заключенного договора выше установленного документацией о градостроительном планировании и застройке разрешенного использования территории, несмотря на предусмотренный Градостроительным кодексом РФ и ст. 85 ЗК РФ приоритет градостроительной документации для установления условий пользования земельными участками в целях обеспечения конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и как ее часть - благоприятную среду жизнедеятельности. Кроме того, исходя из вышеуказанного предпочтения существующим на данный момент договорным отношениям делается абсурдный вывод о необходимости осуществления изъятия земельного участка, прекращения договорных отношений перед принятием тех или иных предварительных планировочных градостроительных решений. Данная ситуация осложняется тем, что зачастую иски подаются землепользователями в отсутствие реального спора между сторонами, в отсутствие факта изъятия, надлежащей оценки убытков, т.е. оспариваются акты органов, не повлекшие возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений.

Так, решением от 16.12.03 Арбитражный суд г. Москвы признал частично недействительным постановление Правительства Москвы, которым утверждена корректировка схемы функционального зонирования третьей очереди застройки района Южное Бутово, на том основании, что указанное постановление нарушает права одного из пользователей земельных участков на данной территории (арендатора), установленные п. 9 ст. 22, а именно, что изменение условий договора аренды, заключенного на срок более 5 лет, без согласия арендатора, и ограничение прав, установленных договором (в том числе и на использование участка по определенному назначению), не допускается.

На сегодняшний день существует не разрешенный, но очень важный вопрос, возникающий в связи с принятием судом решения по конкретному делу, - это вопрос о порядке применения ст. 59 ЗК РФ, в соответствии с которой судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием для обязательной государственной регистрации права на землю или сделок с землей. Что означает словосочетание «установившее право»? Значит ли это, что регистрация прав проводится, исходя из названия статьи, только по искам о признании права с фиксацией положительного решения в резолютивной части, либо достаточно замечания в мотивировочной части решения по любому делу о том, что судом установлен факт принадлежности того или иного права на землю какому-либо лицу, даже не являющемуся стороной по делу.

Немало земельных споров связано с предварительным определением субъекта права собственности на землю: РФ, субъекта РФ или муниципального образования, т.к. в зависимости от этого определяется правомерность требований субъектов на земельный участок как на объект права.

Данные вопросы порождаются противоречиями действующего законодательства, связанными с разграничением госсобственности на землю. Поэтому в качестве правоустанавливающего документа для государственной регистрации права федеральной собственности, собственности субъекта РФ и муниципальной собственности на землю может быть не норма закона, а только правоустанавливающий акт, содержащий указание на то, кто конкретно является субъектом права, по отношению к какому объекту, имеющему конкретные характеристики, позволяющие его идентифицировать, и на каком праве этот объект ему принадлежит. Исходя из этого, при решении вопросов регистрации федеральной собственности, собственности субъекта РФ и муниципальной собственности в качестве правоустанавливающих документов должно представляться постановление Правительства РФ, утвердившее перечень земельных участков во исполнение Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю".

Как показывает судебная практика, заранее установленный судом факт принадлежности земельных участков к федеральной собственности на основе общих положений Федерального закона приводит к абсурдной ситуации: предоставление свободного земельного участка из состава земель поселений в пользование организации Министерства обороны РФ, по мнению суда, означает автоматический переход данного участка из собственности субъекта в федеральную собственность, вне зависимости от использования (наличия необходимости использования) его для федеральных нужд, и впоследствии изменившаяся градостроительная ситуация не позволяет органу власти субъекта РФ, предоставившему участок в пользование, принять решение об уменьшении площади предоставленного участка, в связи с его неиспользованием организацией, поскольку отмену ранее принятого решения о предоставлении участка и иное распоряжение предоставленным участком органы власти субъекта осуществлять не вправе.

Подобная ситуация имела место при рассмотрении в Арбитражном суде г. Москвы иска Российской государственной академии физической культуры и спорта о признании недействительным решения Правительства Москвы о прекращении права постоянного бессрочного пользования используемой не по назначению (под размещение Черкизовского рынка вместо размещения спортивных сооружений) частью ранее предоставленного Правительством Москвы федеральному образовательному учреждению под уставные цели земельного участка.

Трудность разрешения земельных споров на различных уровнях судебного производства заключается в том, что многие субъекты РФ издают собственные нормативные акты, а иногда и законы, которые противоречат федеральному земельному законодательству. Подобные случаи есть в Республике Татарстан, Саратовской области и других субъектах РФ.

Уже давно снят теоретический вопрос о том, возможно ли регулирование сделок с землей на уровне субъекта РФ. Однако на практике суды неохотно применяют законодательство субъектов РФ, руководствуясь по большей части общими, зачастую противоречивыми формулировками федеральных законов. Подобная позиция необоснованно была занята судами и по вопросу определения порядка продажи и выкупной цены земельных участков, находящихся в государственной собственности субъектов РФ.

Определением Конституционного Суда РФ от 05.11.03 № 403-О отказано в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы о проверке конституционности п. 2, 3 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", п. 3 ст. 11 и п. 7 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" и определено, что «наличие федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся ценовой политики на землю как одного из направлений экономической политики государства, исключает для субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Содержащиеся в запросе Правительства Москвы доводы фактически сводятся к тому, что субъекты РФ и муниципальные образования должны быть наделены правом определения в иных пределах стоимости земельных участков при продаже их собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений. Между тем разрешение данного вопроса Конституционным Судом РФ фактически означало бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решений законодательного органа, что не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации».

Таким образом, если исходить из данного акта, на сегодняшний день и на многие годы вперед субъекты РФ лишены возможности определять судьбу принадлежащих им земельных участков, осуществлять нормотворчество в сфере распоряжения земельными участками.

Действительно, есть в осуществлении земельной политики государства задачи, которые требуют единообразного решения и управления из федерального центра. И это - реализация земельной реформы, обеспечение единого экономического пространства, гарантий прав собственников, разрешение земельных споров. Возможность законотворчества в регионах в данном случае немыслима и приведет к подрыву не только земельного режима, но и политической стабильности. Но в связи с законодательной тенденцией передачи полномочий по распоряжению земельными участками на территории субъектов РФ уполномоченным органам указанных субъектов, проведением разграничения государственной собственности на землю и постепенным закреплением за субъектом РФ в собственность определенных земельных участков, в отсутствие четкого непробельного федерального регулирования субъект РФ не может быть лишен права нормативно урегулировать порядок распоряжения, совершения сделок с такими участками, поскольку это является одной из форм реализации его права собственности на землю, а зачастую и единственным имеющимся нормативно-правовым регулированием, и в этом смысле позиция судебных органов нарушает принцип равенства всех форм собственности, конституционное право собственника свободно распоряжаться принадлежащими ему земельными участками, конституционный порядок разграничения полномочий между РФ и ее субъектами.

Примечания.

1. Козырь О.М., Маковская А.А. // Вестник ВАС РФ. 2003. № 2. С. 111.

2. Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс РФ: Некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. № 6. С. 8.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100