написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (25) Декабрь 2005г.

Государственно-частное партнёрство в дорожной сфере

Сулакшин С.С., директор Института законодательства и нормативно-правовых разработок, Вилисов М.В., заместитель директора Института законодательства и нормативно-правовых разработок, Хрусталёва Е.А., старший юрисконсульт

Все большую актуальность в последнее время приобретают вопросы взаимодействия бизнеса и власти при осуществлении инфраструктурных проектов. За рубежом проекты в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП) или, как его еще называют, РРР (от англ. public private partnerships) являются одним из наиболее распространенных и эффективных механизмов взаимодействия государственного сектора и частного капитала. Действительно, государственных средств для развития инфраструктуры, в том числе в дорожной сфере, как правило, не хватает, и в этом случае наиболее очевидным и при определенных условиях взаимовыгодным становится привлечение частных инвестиционных ресурсов в отрасли, в которых преобладает государственная собственность.

Следует сразу оговориться, что существуют несколько подходов, определяющих возможные сферы и цели функционирования ГЧП и его отдельных разновидностей. В рамках первого подхода, который можно условно назвать «традиционным», существует представление о том, что ГЧП возможно только в случаях исключительного государственного права собственности, т.е. (в чистом виде) - в тех сферах, где запрещена приватизация имущества. Сторонники этого подхода исходят из того, что если нет запрета на нахождение имущества в частной собственности, его лучше приватизировать, не выстраивая никаких сложных схем взаимодействия государства и бизнеса. Второй подход, который условно можно назвать «адаптивным», предполагает более гибкое определение сфер возможного взаимодействия государства и частного капитала. Его сторонники исходят из того, что ГЧП возможно в любых сферах деятельности, где такое взаимодействие будет эффективным и взаимовыгодным, в том числе и в таких далеко не традиционных сферах, как оборона и безопасность. К сожалению, этот подход не нашел еще должного количества последователей, особенно в органах государственной власти Российской Федерации. и его отдельных разновидностей. В рамках первого подхода, который можно условно назвать «традиционным», существует представление о том, что возможно только в случаях исключительного государственного права собственности, т.е. (в чистом виде) - в тех сферах, где запрещена приватизация имущества. Сторонники этого подхода исходят из того, что если нет запрета на нахождение имущества в частной собственности, его лучше приватизировать, не выстраивая никаких сложных схем взаимодействия государства и бизнеса. Второй подход, который условно можно назвать «адаптивным», предполагает более гибкое определение сфер возможного взаимодействия государства и частного капитала. Его сторонники исходят из того, что возможно в любых сферах деятельности, где такое взаимодействие будет эффективным и взаимовыгодным, в том числе и в таких далеко не традиционных сферах, как оборона и безопасность. К сожалению, этот подход не нашел еще должного количества последователей, особенно в органах государственной власти Российской Федерации.

ГЧП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг1.

В определенной степени к ГЧП можно отнести поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Такая разновидность ГЧП известна давно. Новшеством, появившимся в начале 90-х гг., стал эксперимент в Великобритании, когда частные организации стали привлекаться не только для выполнения работ, требующих государственных капиталовложений, но и для оплаты таких работ. Такие сделки получили название PFI - Private Finance Initiative (частная финансовая инициатива). Стоимость объектов частной финансовой инициативы, являющейся в Великобритании основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составила £24 млрд, а в течение следующих 3 лет планируется реализовать проекты на общую сумму ?12 млрд. Более того, ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии бюджета страны2.

Был бы желателен аналогичный подход и для дорожной сферы Российской Федерации. Растущие потребности общества, ориентированного на потребление, растущая автомобилизация - все это требует адекватного развития транспортной инфраструктуры, в том числе автодорожной сети и сопутствующих услуг. В России сегодня значительно недостает объемов бюджетных средств на строительство автомобильных дорог, соответствующих потребностям населения и экономики страны. Острая проблема недофинансирования российской дорожной отрасли отмечается как на федеральном, так и на региональном уровне. Вследствие упразднения целевого финансирования дорожной отрасли через систему дорожных фондов бюджетное финансирование дорожного хозяйства сократилось более чем в 3 раза. Такие объемы финансирования не только не могут обеспечить адекватное современному экономическому росту развитие дорожного хозяйства, но и уже приводят к сокращению дорожной сети. В связи с этим остро стоит вопрос поиска источников финансирования. В качестве одного из достаточно реальных источников можно выделить, основываясь на зарубежном опыте, средства частных инвесторов, как российских, так и зарубежных.

Очевидно, что вопрос партнерства государства и частного сектора в основном определяется прибыльностью этого сотрудничества для частного инвестора: ведь при отсутствии административного принуждения инвестор имеет возможность достаточно большого выбора объектов инвестиционных вложений. Таким образом, по общему правилу частные инвесторы готовы вкладывать средства в рамках ГЧП только при гарантии прибыльности проекта или иных основаниях уверенности в благоприятном с финансовой точки зрения исходе проекта. Это должны понимать органы государственной власти и местного самоуправления, планирующие осуществлять проекты ГЧП, чтобы четко определять мотивации бизнеса и выстраивать собственные действия по привлечению инвестиций.

К сожалению, на уровне государственных и муниципальных органов еще достаточно сильна уверенность, что стоит только объявить о готовности привлекать частные средства в инфраструктурные проекты, и инвесторы «выстроятся в очередь». Современная практика показывает, что далеко не все выглядит столь радужно. Один только как минимум 10-летний опыт подготовки к реализации проектов в сфере платных автомобильных дорог показывает, что в условиях российской экономики, в которой роль государства достаточно велика, инвесторы отнюдь не готовы вкладывать деньги без существенных гарантий со стороны государства, в том числе и на законодательном уровне. Этим во многом объясняется безуспешный опыт организации ГЧП в дорожной сфере. Публичные власти часто просто не готовы делать шаги навстречу частному бизнесу. Это демонстрирует позиция Минфина России, являющегося резким противником каких-либо бюджетных или налоговых гарантий проектам ГЧП, позиция ряда органов местного самоуправления при реализации проектов ГЧП в жилищно-коммунальном хозяйстве и многие другие примеры. Подобная управленческая практика делает невозможной реализацию масштабных (как в рамках России, так и в рамках отдельных регионов) проектов ГЧП в настоящее время.

Необходимость и возможность привлечения внебюджетных источников к финансированию целого ряда проектов уже признается на уровне отдельными ведомствами, что подтверждается некоторыми документами. Так, согласно уточненным данным ФЦП «Модернизация транспортной системы России», на реализацию проектов строительства платных автодорог предполагается направить 149,6 млрд руб. (в ценах 2005 г.) за период 2005-13 гг. Финансирование строительства и реконструкции данных объектов предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета в размере 69,4 млрд руб. (в том числе за период 2005-10 гг. - 59,2 млрд руб.), а также за счет привлеченных средств внебюджетных источников в размере 80,2 млрд руб. (в ценах 2005 г.).

Следует признать, что одной из основных проблем реализации ГЧП в России, помимо отсутствия в ряде случаев инициативы и желания публичных властей, является неразработанность правовых форм реализации ГЧП, создающих правовые гарантии прав и интересов как государства, так и частных инвесторов. Речь идет в данном случае как об общих законодательных условиях, которые в настоящее время не способны учитывать административно-правовой аспект в гражданско-правовых отношениях, так и о конкретных организационных, договорных формах, налоговых условиях (включая специальные налоговые режимы), специальных правовых режимах для имущества, являющегося объектом отношений в рамках ГЧП или используемого для реализации подобных проектов. Поэтому целесообразно обратиться к зарубежному опыту организации ГЧП.

Российское законодательство рассматривает государство как любого иного участника гражданско-правовых отношений. При этом абсолютно игнорируется тот факт, что государство, будучи, например, стороной гражданско-правового договора, имеет массу способов внедоговорного (публичного) воздействия на регулируемые договором отношения. Такое воздействие находится за рамками гражданского законодательства, следовательно, не всегда может быть охвачено мерами гражданско-правовой ответственности, что создает значительные возможности для ущемления прав частных инвесторов в ГЧП. К сожалению, даже в принятом недавно Федеральном законе «О концессионных соглашениях» никак не решается данный вопрос, чем резко снижается эффективность и привлекательность для инвесторов создаваемых им правовых конструкций.. К сожалению, даже в принятом недавно Федеральном законе «О концессионных соглашениях» никак не решается данный вопрос, чем резко снижается эффективность и привлекательность для инвесторов создаваемых им правовых конструкций.

Зарубежный опыт в сфере ГЧП весьма богат и содержит множество различных моделей, однако буквальное их копирование в российской правовой системе вряд ли представляется возможным.

Так, например, во Франции (которая является лидером в Европе по протяженности сети автомобильных дорог, в том числе переданных в концессии) среди форм ГЧП выделяют: (1) контракт на обслуживание, (2) контракт на управление, (3) аренду, (4) концессию, (5) переуступку эксплуатации и (6) переуступку активов.

Таблица 1. Формы партнерства государства и частного сектора в сфере производственной инфраструктуры3

Форма партнерских отношений

Электро-энергетика

Аэропорты

Морские порты

Железные дороги

Автомобильные дороги

Всего

Число объектов

совместные предприятия

313

15

13

7

17

365

контракты

14

5

23

8

6

56

концессии

460

48

133

55

297

993

всего

787

68

169

70

320

1414

Стоимость, млрд долл. США, цены 2000 г.

совместные предприятия

81,6

1,8

0,6

3,3

0,7

88

контракты

0,1

-

-

-

-

0,1

концессии

115,5

9,5

16

68

25,4

234,4

всего

197,2

11,3

16,6

71,3

26,1

322,5

Из табл. 1 видно, что все формы ГЧП так или иначе можно разделить на 3 основных вида:

  • совместные предприятия;
  • контракты;
  • концессии.

«Совместные предприятия» - термин не слишком актуальный для действующего законодательства Российской Федерации. В российской правовой терминологии более уместно вести речь об организационно-правовой форме хозяйственного общества, преимущественно акционерного.

Принятый в июле 2005 г. Федеральный закон «О концессионных соглашениях»4 провозгласил новую договорную форму - концессионное соглашение, которое в конструкции закона является одним из видов гражданско-правовых договоров, смешанным договором. Поэтому концессионное соглашение в том виде, в котором оно в настоящее время предусмотрено российским законодательством, также можно отнести к группе «контракты».

Таким образом, применительно к российским условиям можно выделить две основных формы ГЧП:

  • хозяйственные общества (преимущественно АО);
  • гражданско-правовые договоры (в том числе концессионные соглашения).

Следует отметить, что, исходя из зарубежной практики, в транспортной инфраструктуре, и особенно в создании автомобильных дорог, преобладающей формой ГЧП являются концессии (табл. 1).

К сожалению, российские концессионные соглашения нельзя в полной мере отнести к концессиям, распространенным в мировой практике. Основное отличие - они не содержат и не регламентируют публично-правовые отношения (в части лицензирования, предоставления исключительных прав и т.п.). Кроме того, предлагаемая Федеральным законом «О концессионных соглашениях» модель концессионного соглашения предполагает принятие подзаконных актов для реализации закона - типовых концессионных соглашений, что не рассматривается инвесторами в качестве положительного момента.

Если рассматривать зарубежный опыт частных инвестиций в дорожной сфере (табл. 2), то становится очевидным, что наибольший успех в привлечении частных инвестиций в дорожное хозяйство демонстрируют развивающиеся страны Латинской Америки и Азии, в силу чего их опыт законодательного регулирования может оказаться наиболее полезным для России. Необходимо отметить, что страны этих регионов имеют как безусловно положительный, так и резко отрицательный опыт развития концессий в транспортной инфраструктуре и опыт создания платных автодорог. Европейский опыт представляется наименее приемлемым для России в силу существенных различий в уровне развития экономики, законодательства, дорожного хозяйства, сроках становления и развития концессионных отношений, низкого объема реально привлеченных частных инвестиций.

Таблица 2. Частные инвестиции в дорожной сфере5

Регион

Инвестиции

объем, млрд долл. США

доля в общем объеме, %

Латинская Америка

32,4

53,1

Восточная Азия и АТР

25,0

41,0

Европа и Центральная Азия

1,9

3,1

Африка

1,4

2,3

Южная Азия

0,3

0,5

Итого:

61,0

100,0

В мировой практике выделяют несколько основных видов концессий6:

  • BOT (Build, Operate and Transfer) - «Строительство, управление, передача» - классический вариант концессии. Концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном - на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству. Аналог этого вида концессии при реконструкции объекта - ROT (Rehabilitate, Own, Transfer);
  • BTO (Build, Transfer and Operate) - «Строительство, передача, управление» - концессионер строит объект, который передает государству в собственность сразу после завершения строительства, после чего он поступает в управление концессионеру;
  • ВОО (Build, Own and Operate) - «Строительство, владение, управление» - так называемый «гринфилд» (Greenfield project). Концессионер строит объект и управляет им на правах владения и пользования, концессионный срок не фиксируется;
  • ВООТ (Build, Own, Operate and Transfer) - «Строительство, владение, управление, передача» - разновидность «гринфилда», владение и пользование осуществляется в течение строго оговоренного срока;

Выделяют также формы, близкие концессионным:

  • Lease contract - контракт, близкий по содержанию аренде. Арендатор не участвует в строительстве, получая объект от государства. Обязанности арендатора: обслуживание, взимание платы и платежи государству за пользование;
  • Service contract - контракт на обслуживание;
  • Management contract - контракт на управление.

Однако, несмотря на всю актуальность и все преимущества концессионных соглашений, российское законодательство в настоящий момент не позволяет реализовать в полной мере используемые во всем мире концессионные модели на практике. Поэтому наряду с концессионными соглашениями большие шансы на реализацию получают различные смешанные договоры, а также проекты, реализуемые с созданием хозяйственных обществ.

Следует отметить также, что независимо от выбираемой формы ГЧП определяющими моментами заключаемого между государством и частным инвестором соглашения будут являться вопросы долей государственного и частного финансирования, распределения рисков и доходов.

При соблюдении баланса трех вышеуказанных факторов и обеспечении гарантий стабильности соглашения со стороны государства становление и развитие ГЧП в Российской Федерации имеет достаточно хорошие перспективы.

Появление же соответствующего правового регулирования для ГЧП в дорожной сфере (федеральные законы «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности», «О платных автомобильных дорогах»7) способно создать более весомые предпосылки для развития транспортной инфраструктуры и привлечения в нее частного капитала.

Примечания.

1. Варнавский В. ФельдПочта. 2004. № 29. С. 5.

2. Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт. http://www.eatc.ru/rus/doc.id_71.book_1.php.

3. Варнавский В. Государственно-частное партнерство в развитии и использовании транспортной инфраструктуры, проблемы и пути решения. http://www.eatc.ru/rus/doc.id_76.book_1.php.

4. Федеральный закон от 21.07.05 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30, Ч. II. Ст. 3126.

5. Варнавский В.Г. Концессии в транспортной инфраструктуре. М., 2002. С. 87.

6. Там же. С. 27-28.

7. Проект федерального закона «О платных автомобильных дорогах» разработан Министерством транспорта Российской Федерации и находится в стадии согласования с федеральными министерствами.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100