|
Проблемы совершенствования земельного законодательства
Плескачевский В.С., Председатель Комитета Государственной Думы ФС РФ по собственности
Основной обсуждаемой идеей является развитие конкуренции на рынке земли и недвижимости, уменьшение доминирования государства в экономике, отделение административно-властных функций публичной власти по регулированию оборота имущества от гражданско-правовых отношений по участию публичных собственников в данном обороте (разделение управленческой и хозяйственной деятельности). Например, на земельном рынке в государственной и муниципальной собственности находится более 90% территории Российской Федерации. Таким образом, публичный собственник является абсолютным монополистом. Помимо этого, отсутствует конкуренция не только между частными собственниками и государством-монополистом, но и между тремя уровнями власти - Федерацией, регионами и муниципалитетами. Муниципалитеты наделены значительными полномочиями по перераспределению земельных участков, их приватизации, утверждению правил землепользования и застройки и др., однако, как показывает практика применения Земельного кодекса РФ, муниципальные ресурсы используются недостаточно.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления одновременно выступают как собственники земли и, следовательно, являются участниками гражданского оборота, с одной стороны, и выполняют публично-правовые функции по осуществлению властных управленческих полномочий на подведомственной территории в соответствии с конституционным и административным законодательством, с другой стороны.
Таким образом, публичные земельные собственники, являясь участниками рынка, обладают возможностью также воздействовать на этот рынок административными методами, что нарушает положения Конституции РФ о признании и равной защите частной, государственной и муниципальной форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и Гражданского кодекса РФ о равенстве правового положения участников гражданского оборота (п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ). Наличие доминирующего субъекта на земельном рынке и неравная защита публичной и частной собственности приводят к искажению экономических отношений в целом.
Механизмами решения поставленной проблемы должны являться:
1) антимонопольное регулирование - как единый для всех хозяйствующих субъектов механизм. Государственные органы и органы местного самоуправления, осуществляя права акционеров, распоряжаясь землей, осуществляя права собственников унитарных предприятий, вступают в коммерческие отношения в качестве хозяйствующих субъектов. Важнейшим инструментом ограничения избыточной и конфликтной активности госорганов в данном направлении должно являться антимонопольное регулирование;
2) доверительное управление имуществом. Является наиболее очевидным инструментом отрешения государственных и муниципальных образований от хозяйственной деятельности при сохранении материальных интересов в качестве выгодоприобретателей;
3) приватизация (продажа). Наиболее традиционный способ ограничения "рыночной силы" госорганов.
Земельный кодекс РФ, регулируя вопросы приватизации земельных участков, устанавливает два порядка приватизации земельных участков:
- в отношении свободных земель - путем проведения торгов;
- в отношении земель, занятых зданиями, сооружениями, предприятиями, установлены иные правила, среди которых исключительное право на приватизацию земельного участка принадлежит собственнику предприятия, за исключением трех случаев: земельные участки изъяты из оборота, ограничены в обороте либо зарезервированы для государственных или муниципальных нужд, при этом цена выкупа земельного участка устанавливается в административном порядке органами власти субъекта РФ. Однако по информации, полученной из регионов, данные нормы Земельного кодекса РФ не исполняются по причине несовершенства процедуры разграничения государственной собственности на землю. Складывается ситуация, в которой заявитель - собственник предприятия не может найти уполномоченный государственный или муниципальный орган, чтобы выкупить свой земельный участок, поскольку права публичных собственников на земельные участки не зарегистрированы. Таким образом, несовершенство государственного механизма разграничения государственной собственности на землю влечет существенные нарушения прав частных собственников.
Поэтому предлагается пересмотреть порядок разграничения государственной собственности на землю и отделить данные процессы от процедур приватизации земельных участков под предприятиями и иными зданиями и сооружениями. В предлагаемой схеме в качестве продавца земельного участка в любом случае должен выступать орган местного самоуправления, а дальнейшее перераспределение денежных средств, поступивших от продажи земельных участков, должно осуществляться в соответствии с бюджетным законодательством. При этом основной целью данной деятельности должна являться передача земельных участков в частную собственность и создание единых объектов недвижимости, а не формирование доходной части соответствующих бюджетов, исходя из того, что наполнение бюджетов всех уровней должно осуществляться в основном из налоговых поступлений, а не из арендных платежей за использование государственного и муниципального имущества субъектами частного бизнеса. При этом представляется целесообразным пересмотреть механизмы ценообразования за выкупаемые земельные участки под предприятиями и порядок установления арендной платы за такие земельные участки, поскольку рыночные механизмы по известным причинам неприменимы -отсутствует основной признак рыночных отношений - равенство сторон и свобода заключения договора. Присутствует обратная ситуация, когда одна сторона обязана купить, а другая сторона обязана продать.
Наряду с проблемами разграничения государственной собственности на землю и приватизации земельных участков присутствует проблема определения разумности и достаточности нахождения в государственной собственности земель, необходимых органам государственной власти и органам местного самоуправления для исполнения ими своих публичных полномочий. С этой точки зрения все государственные и муниципальные земли могут быть поделены на 3 группы:
а) земли, используемые непосредственно для исполнения властных полномочий и (или) для обеспечения их исполнения (земли Вооруженных Сил, земли под объектами правоохранительных органов и т.д.). Такие земли исключаются из оборота и не подлежат приватизации. Они могут находиться исключительно в публичной собственности и предоставляться органам государственной власти и органам местного самоуправления, а также государственным и муниципальным учреждениям и казенным предприятиям, созданным для обеспечения реализации властной функции;
б) земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, которые могут как оставаться у публичного собственника, так и быть приватизированы, но исключительно на конкурсах при соблюдении специальных условий (сохранение профиля деятельности объекта, тарификация стоимости услуг организаций, использующих данные земельные участки, и т.д.);
в) остальные государственные или муниципальные земли, представляющие собой исключительно коммерческую ценность и подлежащие обязательной приватизации.
При этом земли групп б) и в), не переданные в частную собственность в силу различных обстоятельств, подлежат обязательной передаче в доверительное управление либо в концессию специализированной частной компании, отобранной на конкурсной основе.
В качестве ускорения процессов приватизации можно предложить дополнительные механизмы стимулирования в виде установления для публичного собственника определенного срока, в течение которого земли группы в) должны быть вовлечены в процесс приватизации. В случае невыполнения данного законодательного требования указанные земли подлежат принудительной продаже независимо от воли публичного собственника через законодательно установленного комиссионера (например, органы местного самоуправления) с последующим распределением затрат и доходов через межбюджетные отношения. В виде дополнительного инструмента стимулирования приватизации может быть также использовано налогообложение недвижимого имущества, в том числе земельных участков, находящегося в государственной собственности. Необходимо в целом увеличивать степень интереса органов местного самоуправления к участию в приватизационных и иных процессах в сфере земельных отношений, например, государственной кадастровой оценки земель и государственного кадастрового учета. Соответствующая правовая база на федеральном уровне уже установлена.
В соответствии с Налоговым кодексом РФ земельный налог является местным налогом и полностью зачисляется в местные бюджеты. Таким образом органы местного самоуправления как получатели земельного налога являются самыми заинтересованными лицами в проведении кадастрово-учетных процедур на территории своего муниципального образования и своевременном определении и уточнении налоговой базы - кадастровой стоимости земельных участков совместно с государственными органами.
Кроме вышеперечисленных проблем присутствует необходимость детализации норм Земельного кодекса РФ. Практика его применения показала наличие существенных пробелов в Кодексе.
Комитетом ГД ФС РФ по собственности совместно с Высшим Арбитражным Судом РФ, регионами и муниципальными образованиями был проведен глубокий анализ существующих пробелов и противоречий в Земельном кодексе и в результате данной работы разработан и внесен в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Данным законопроектом предлагается уточнить и детализировать ряд норм Кодекса, затрудняющих его применение. Эти предложения касаются уточнения понятия "единого объекта недвижимости", порядка приватизации земельных участков, порядка отказа от права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и ряда других норм. В настоящее время законопроект находится на рассмотрении Минэкономразвития России.
До введения в действие Земельного кодекса РФ нормы земельного права содержались в более чем 200 федеральных законах. С принятием Земельного кодекса ряд этих федеральных законов признаны утратившими силу. Однако работа по приведению законодательных актов Российской Федерации в соответствие с Земельным кодексом РФ еще не закончена. Соответствующий проект федерального закона принят Государственной Думой только в 1-м чтении. Кроме этого, в последнее время принят новый Градостроительный кодекс РФ, рассматриваются проекты Лесного и Водного кодексов РФ. К сожалению, тексты данных документов, несмотря на наличие специального - Земельного кодекса, по-прежнему включают в себя нормы, регулирующие земельные отношения. Приняты и действуют специальные законы "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", "О переводе земель из одной категории в другую". Такое большое количество только на федеральном уровне законодательных актов, регулирующих земельные отношения, неизбежно приведет к повтору ситуации середины 90-х годов - рассеиванию норм земельного права по различным нормативным правовым актам и созданию проблемы дерегулирования земельных отношений. Поэтому одной из приоритетных задач в деятельности Комитета по собственности является дальнейшая работа по кодификации и унификации земельного законодательства.
*По материалам выступления на семинаре-совещании "Проблемы земельной реформы на муниципальном уровне" (20.04.05, г. Руза).
Плескачевский Виктор Семенович. С 1988 г. возглавлял финансово-инвестиционную компанию "Altus Group" (строительство, финансовые операции), с 1998 г. — президент ОАО "Фонд “Преображенский". С 1999 г. — депутат Государственной Думы ФС РФ, является Председателем Комитета Государственной Думы ФС РФ по собственности.
|
