О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка | Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка

Греф Г.О., Министр экономического развития и торговли РФ

Земельная реформа в 1990-2004 гг.

Начало земельным преобразованиям в Российской Федерации было положено принятием в ноябре 1990 г. законов РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и «О земельной реформе». 25.04.91 Верховным Советом РСФСР принят Земельный кодекс РСФСР.

С политической, экономической и правовой позиций эти законодательные акты содержали множество недостатков и не могли быть признаны достаточными для проведения эффективной земельной реформы. Нормы Земельного кодекса РСФСР и Закона РСФСР «О земельной реформе», касающиеся собственности на землю, были несовершенны, т.к. предусматривали экономически нежизнеспособные формы собственности: колхозно-кооперативную и коллективно-долевую. Частная собственность на землю, согласно этим законам, могла быть установлена исключительно на садовые, дачные и подсобные земельные участки.

Данная ситуация привела к тому, что земельная реформа главным образом проводилась на основе подзаконных актов - указов Президента РФ и изданных в соответствии с ними актов Правительства РФ. В указанных актах содержались нормы, регулировавшие вопросы приватизации земельных участков, создания элементов рыночного оборота земельных участков и земельных долей.

Определяющее значение для развития земельной реформы имеет Конституция РФ, принятая 12.12.93, которая признала и гарантировала частную собственность на землю (ст. 9 и 36).

Указом Президента РФ от 24.12.93 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» были признаны недействующими Закон РСФСР «О земельной реформе» и значительная часть норм Земельного кодекса РСФСР. По существу, была упразднена законодательная основа правового регулирования земельных отношений.

Появившийся правовой вакуум стал заполняться отдельными нормами федеральных законов, подзаконными актами, законами субъектов РФ. На федеральном уровне земельные отношения регулировались 41 федеральным законом, 33 указами Президента РФ и множеством постановлений Правительства РФ. Данные нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, зачастую противоречили друг другу, в разных регионах земельные отношения регулировались на диаметрально противоположных началах.

Основной вектор дальнейших преобразований земельных отношений и совершенствования земельного законодательства был определен в федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 гг.», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.06.99 № 694. В Программе были поставлены цели и задачи земельной реформы, намечены сроки и этапы ее реализации. Данная Программа сыграла значительную роль при установлении приоритетов в работе над основными законодательными актами, регулирующими земельные отношения.

С принятием в 2001 г. Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) начался новый этап земельной реформы. Этот кодифицированный акт создал основу полноценной правовой базы, регулирующей земельные отношения в Российской Федерации. ЗК РФ способствовал развитию конституционных принципов многообразия форм собственности на землю, а также учета, использования и охраны в Российской Федерации земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. ЗК РФ позволил заложить фундаментальные основы рыночных преобразований в сфере оборота земельных участков, упорядочил отношения по землепользованию и распоряжению земельными участками (рис. 1).

В частности, ЗК РФ определены основные принципы земельного законодательства, регулирования земельных отношений, охраны земли, определен перечень и режим вещных прав на землю, порядок и основания возникновения, прекращения и ограничения прав на землю, закреплены права и обязанности собственников земельных участков, а также лиц, владеющих земельными участками на иных правах, определен порядок возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, заложены основы платного землепользования, мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля, ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель и др.

Важнейшим шагом на пути реформирования системы земельного законодательства наряду с ЗК РФ стало принятие Федеральных законов «О разграничении государственной собственности на землю», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве» и др., которые детализируют те или иные подотрасли и институты земельного законодательства.

Меры по реализации земельной реформы в 2004 г.

В декабре 2004 г. принят Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», которым регламентируется компетенция и устанавливается порядок действий органов государственной власти и органов местного самоуправления по переводу (отнесению) земельных участков из одной категории в другую. Принципиальным моментом является то, что орган государственной власти может изменить категорию земель вне зависимости от воли собственников, землепользователей, арендаторов только в двух случаях: изменение поселковой черты и создание особо охраняемых природных территорий, если для этого не требуется изъятия земельных участков (например, создание заказников, установление водоохранных зон и т.п.). При этом предусматривается, что собственник вправе потребовать возмещения убытков от органа государственной власти, принявшего такое решение.

Кроме этого законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлены: порядок инициирования перевода земель из одной категории в другую, содержание ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, условия, сроки их рассмотрения, принятие решений о переводе земель из одной категории в другую и содержание таких решений, основания для отказа в переводе, порядок обжалования указанных решений, порядок внесения изменений в документы, указанные в п. 2 ст. 8 ЗК РФ, а также особенности перевода отдельных категорий в другие категории, обязательность отнесения земельного участка к определенной категории земель и осуществление перевода земель из одной категории в другую до разграничения государственной собственности на землю. Таким образом, содержание норм закона носит в основном процедурный характер и направлено на максимальную регламентацию действий участников отношений.

Рис. 1. Основные институты рынка недвижимости.

В декабре 2004 г. приняты поправки в ЗК РФ, в соответствии с которыми земельные участки для жилищного строительства будут предоставляться исключительно на торгах в форме открытого аукциона. Кроме того, аукцион по продаже такого земельного участка либо права на его аренду проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, с определенными техническими условиями подключения строящегося объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, платой за подключение и разрешенным использованием земельного участка. Также был законодательно определен единый порядок проведения аукциона по предоставлению в аренду крупных земельных участков с целью их комплексного освоения.

Обязательность распределения земельных участков под жилищное строительство исключительно на аукционах вступает в действие с 01.10.05, что будет способствовать стимулированию развития конкуренции при жилищном строительстве и, как следствие, снижению цен на жилье.

С 01.01.05 вступила с силу новая редакция Градостроительного кодекса РФ. Новая редакция наряду с регулированием законодательства о градостроительной деятельности осуществляет регламентацию и земельных отношений. Установлено, что планирование развития территорий осуществляется на основании документов территориального планирования.

Документы территориального планирования являются основой для принятия органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (актов) о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую.

Для целей обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков, создания условий для привлечения инвестиций предусмотрено обязательное принятие органами местного самоуправления правил землепользования и застройки - документа градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты. Названный документ содержит положения о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления.

В состав правил землепользования и застройки входят градостроительные регламенты, устанавливающие в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

С 01.01.05 вступил в силу Федеральный закон от 29.11.04 № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».

Указанным законом часть вторая Налогового кодекса РФ была дополнена гл. 31 «Земельный налог», которая заменила Закон РФ от 11.10.91 № 1738-1 «О плате за землю» (с 01.01.06 утратит силу за исключением ст. 25).

Указанным законом земельный налог устанавливается в качестве местного налога, формирующего доходную базу местных бюджетов, и будет вводиться в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также законами г. Москвы и Санкт-Петербурга. При установлении земельного налога представительные органы местного самоуправления (органы законодательной (представительной) власти г. Москвы и Санкт-Петербурга) в принимаемых нормативных правовых актах (законах) смогут самостоятельно определять налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ, порядок и сроки уплаты налога. При установлении земельного налога представительными органами местного самоуправления (органы законодательной (представительной) власти г. Москвы и Санкт-Петербурга) могут предусматриваться налоговые льготы.

Налоговая база определена как кадастровая стоимость земельного участка.

Определен максимальный размер налоговой ставки, которая не может превышать:

0.3% для земель, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения, занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса или предоставленных для жилищного строительства; предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства;
1.5% для других категорий земель.

Кроме того, на переходный период законом установлено, что действующие в 2004 г. размеры ставок земельного налога, за исключением земельного налога на земли сельскохозяйственного назначения, должны применяться в 2005 г. с коэффициентом 1.1.

Определено, что Закон РФ «О плате за землю» (за исключением ст. 25) перестает действовать в случае принятия представительными органами муниципальных образований (соответствующими органами власти г. Москвы и Санкт-Петербурга) нормативных правовых актов (законов) о введении с 01.01.05 нового земельного налога на территориях соответствующих муниципальных образований (г. Москвы и Санкт-Петербурга).

Задачи земельной реформы на 2005-07 гг.

Необходимость комплексного подхода связана с тем, что массовое предоставление земли в частную собственность и разграничение государственной собственности на землю должны сопровождаться созданием эффективных механизмов, обеспечивающих защиту прав собственности, эффективной системы учета и регистрации прав, введением экономически обоснованной системы налогообложения.

К основным задачам земельной реформы в 2005-07 гг. относятся:

создание условий и завершение процесса переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности или аренды;
создание условий и завершение процесса разграничения государственной собственности на землю и оптимизация распределения между бюджетами различных уровней доходов, полученных от распоряжения землей;
создание условий для перехода к новому земельному налогу и налогу на жилую недвижимость, в том числе формирование полноценного реестра объектов налогообложения и развитие института массовой оценки недвижимого имущества;
переход от кадастрового учета земельных участков к кадастровому учету объектов недвижимого имущества и создание кадастра недвижимости, совершенствование требований к формированию объектов кадастрового учета (включая землеустройство и техническую инвентаризацию);
совершенствование механизмов установления правовых ограничений по использованию земли и недвижимости, в том числе порядка и условий установления сервитутов, резервирования земель для государственных и муниципальных нужд; обеспечение принятия актов правового зонирования органами местного самоуправления.

Для реализации предусмотренного ст. 36 ЗК РФ переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены объекты недвижимого имущества, на право собственности или аренды необходимо пересмотреть действующий порядок установления выкупных цен и арендных платежей. Необходимо перейти от расчета выкупных цен и арендных ставок на основе нормативной цены земли к расчету на основе кадастровой стоимости земельных участков. Для этого должен быть разработан и утвержден прозрачный порядок определения кадастровой стоимости земельных участков, а также введены процедуры досудебного разрешения споров о размере кадастровой стоимости в целях защиты интересов собственников недвижимого имущества. Уровень выкупных цен, прежде всего для промышленных предприятий, должен быть снижен с учетом оценки экономических последствий.

В целях завершения процесса разграничения государственной собственности на землю необходимо отказаться от установленной федеральным законом процедуры согласования перечней земельных участков, уточнить критерии отнесения земельных участков к собственности того или иного уровня власти. Административные издержки могут быть существенно снижены в случае отказа от разграничения государственной собственности в отношении застроенных земельных участков, которые подлежат приватизации. Доходы от распоряжения земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности, должны быть в большей степени перераспределены в пользу органов местного самоуправления.

Для перехода к земельному налогу, исчисляемому на основе кадастровой стоимости земельных участков, необходимо сформировать полноценный реестр объектов налогообложения.

Для этого должна быть завершена инвентаризация всех ранее учетных земельных участков с внесением соответствующих сведений в земельный кадастр (а в последующем - в кадастр объектов недвижимости).

Необходимо разработать и внедрить механизмы определения налогооблагаемой базы для исчисления земельного налога. Должен быть установлен порядок утверждения методик кадастровой оценки и организации работ по кадастровой оценке, пересмотрен порядок утверждения результатов кадастровой оценки. В целях защиты интересов налогоплательщиков необходимо предусмотреть процедуру досудебного рассмотрения споров о размере кадастровой стоимости земельных участков.

В дальнейшем указанные положения должны быть распространены на массовую оценку не только земли, но и другой недвижимости, являющейся объектом налогообложения. В частности, необходимость создания института массовой оценки недвижимости обусловлена запланированным переходом к местному налогу на жилую недвижимость.

Для перехода от кадастрового учета земельных участков к учету недвижимого имущества необходимо сформировать кадастр объектов недвижимости, разработать процедуру учета зданий и сооружений в кадастре недвижимости. Переход к кадастровому учету недвижимости должен сопровождаться совершенствованием требований к землеустройству и технической инвентаризации (далее - формирование объектов кадастрового учета). Положения законодательства о формировании объектов кадастрового учета требуют более четкой и системной регламентации.

Предложения практически по всем основным институтам рынка недвижимости:

предоставление прав на земельные участки (приватизация и долгосрочная аренда);
разграничение государственной собственности на землю;
развитие системы кадастровой (массовой) оценки недвижимости для целей налогообложения;
формирование и кадастровый учет объектов недвижимости;
установление сервитутов;
резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Для снижения цен и повышения качества работ по формированию объектов кадастрового учета необходимо отказаться от государственной монополии в сфере технической инвентаризации, создать единую систему регулирования деятельности по формированию объектов кадастрового учета с наделением контрольными функциями саморегулируемых организаций.

В целях защиты прав и законных интересов собственников земельных участков и землепользователей необходимо обеспечить прозрачные правила по установлению публичных и частных ограничений по использованию земли. В частности, для эксплуатации и строительства объектов инфраструктуры, имеющих линейно-протяженную структуру (линии электропередач, коммунальные сети, автомобильные дороги и др.), должны быть введены порядок и условия установления публичных сервитутов. Необходимо установить более четкий порядок резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд, особенно учитывая предстоящую массовую приватизацию земель. Возможность привлечения инвестиций на рынок недвижимости и развитие городов будут во многом зависеть от выполнения органами местного самоуправления требований новой редакции Градостроительного кодекса о разработке и утверждения правил землепользования и застройки.

Предложения касаются последовательно трех основных процедур предоставления земельных участков:

для строительства;
под объектами недвижимости, находящимися в частной собственности;
при оформлении прав на земельные доли из состава земель сельхозназначения.

Переоформление прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения

Политика регионов по установлению выкупных цен и арендной платы при переоформлении прав на земельные участки

На 01.10.04 переоформлено 44.3 тыс. земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, находившиеся до приватизации в собственности Российской Федерации (рис. 2). Еще 47.5 тыс. земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, находившиеся до приватизации в собственности Российской Федерации, подлежат переоформлению в период до 2006 г.

Рис. 2. Предоставление прав на земельные участки. Состав земель по формам собственности, за исключением земель, ограниченных в обороте (всего 417 млн га, или 24% общей площади земель РФ).

В настоящее время общий порядок определения цены выкупа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственниками расположенных на них зданий, строений и сооружений установлен ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».

При переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности цена земли устанавливается субъектами РФ в границах от 3-кратного до 30-кратного размера ставки земельного налога, в зависимости от численности населения в поселениях. Ставки земельного налога на земли разных категорий устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «О плате за землю».

Сегодня максимальная выкупная цена для поселений численностью до 3 млн составляет 17 ставок земельного налога. Если произвести расчет на основе данных о земельном налоге в центральных городах 26 регионов Российской Федерации - это составит в среднем около 14% кадастровой стоимости, рассчитанной для участков под промышленным производством. Таким образом, верхнее ограничение выкупных цен будет снижено примерно в 2.5 раза.

Проанализированы данные по 49 субъектам РФ о применяемой ими кратности ставкам земельного налога (далее - кратность) при определении цены выкупа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения. В субъектах РФ, не установивших кратность (в основном это регионы с поселениями до 500 тыс. чел.), применяется соответствующая минимальная кратность (3 ставки земельного налога) в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Из 49 субъектов РФ максимально возможную кратность по всем земельным участкам применяют только 19, остальные устанавливают либо минимальную кратность, либо дифференцируют ее по категориям земельных участков и собственников объектов недвижимости, расположенных на них. В некоторых субъектах предусмотрены более низкие ставки для промышленных предприятий.

В 2003 и 2004 г. появилась тенденция к снижению цены земли в регионах с развитой промышленностью. Так, например, в Перми кратность была снижена с 17 (максимально возможная) до 8, в других поселениях и за пределами поселений Пермской области - с 10 (максимально возможная) до 3-4.8 в зависимости от района. Цена земли снижена в Псковской, Архангельской, Волгоградской, Самарской, Омской, Свердловской, Новосибирской, Ростовской областях, т.е. в регионах, где расположено много крупных промышленных предприятий, которые в силу специфики их деятельности (оборонная промышленность, машиностроение и т.п.) обладают значительными по площади земельными участками. В Самарской области в г. Самара и Тольятти кратность снижена с 17 до 12. В Рязанской области кратность уменьшилась с 9 до 8 по г. Рязани, по остальным населенным пунктам не изменилась. В Псковской области она снижена с 10 до 3 по всем землям. В Ростовской области кратность снижена для городов с численностью населения более 500 тыс. чел. - с 17 до 6, а для иных местностей - с 10 до 4. В Волгоградской области кратность снижена по г. Волгограду с 17 до 10, а по остальным землям кратность снижена с 10 до 5. В Архангельской области кратность снижена с 10 до 3. В Омской области кратность снижена по г. Омску с 17 до 5-7 (дифференцированно). В Свердловской области установленная дифференцированная по категориям собственников кратность снижена с 17 до 9.5.

Вместе с тем существуют примеры повышения органами власти субъектов РФ цены выкупа. Например, в Кемеровской области кратность сначала была снижена с 17 до 5 по всем населенным пунктам области, но затем вновь увеличена до 17 - по гг. Кемерово и Новокузнецку, а по остальным населенным пунктам - до 10. В Новосибирской области по г. Новосибирску произошло увеличение кратности с 6 до 10, по остальным населенным пунктам изменилась разнонаправленно - по большинству снизилась с 6.7 до 3, но в некоторых, напротив, возросла с 5 до 10.

В Самарской области с 01.01.05 установлены максимально допустимые значения кратности, хотя до этого действовала формула расчета, в соответствии с которой устанавливалось, что чем больше выкупаемый земельный участок, тем ниже кратность (например: при площади 101 га в населенном пункте с населением свыше 500 тыс. чел. выкупная цена составляла 5.5 ставки земельного налога).

Те регионы, в которых изначально были установлены минимальные выкупные цены, начинают отказываться от такой практики. Это свидетельствует о том, что установление минимальной цены не приводит к массовому выкупу земельных участков, а также о том, что отдельные землепользователи, имеющие высокодоходный бизнес на небольших площадях (торговые центры, рынки, мастерские, АЗС), в состоянии платить максимальную цену за выкуп земельных участков.

В соответствии со ст. 22 ЗК РФ общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством РФ. В п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» указывается, что арендная плата за использование земельных участков, переоформляемых юридическими лицами из права постоянного (бессрочного) пользования на право аренды, устанавливается в соответствии с решением Правительства РФ.

В настоящее время вышеуказанные постановления Правительства РФ не приняты, в связи с чем существует пробел в регулировании арендной платы за государственные и муниципальные земли.

По этой причине вопросы установления арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, по-прежнему регулируются ст. 21 Закона РФ «О плате за землю», согласно которой соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов.

В некоторых субъектах РФ установлена общая формула расчета арендной платы с предоставлением местным органам власти возможности устанавливать различные коэффициенты (табл. 1). Зачастую решение об установлении арендной платы принимается местными органами власти индивидуально по каждому земельному участку. При определении арендной платы используется как кадастровая оценка земли (г. Москва, Ставропольский край), так и существующие ставки земельного налога (Белгородская обл., Кемеровская обл.), а также нормативная цена земельного участка (Республика Дагестан, Республика Кабардино-Балкария).

Таблица 1. Информация об установленных размерах арендной платы в разрезе некоторых субъектов РФ

В результате отсутствия единых принципов определения базовых размеров арендной платы за указанные земли на местах широко распространена практика произвольного установления экономически необоснованных размеров арендной палаты, установления многочисленных льготных категорий арендаторов с одновременным введением различных целевых муниципальных сборов, что сокращает доходы консолидированного бюджета от арендной платы за землю.

Такая неопределенность при установлении ставок арендной платы ущемляет интересы собственников объектов недвижимости, находящихся на арендуемых земельных участках, которые фактически не могут отказаться от устанавливаемых органами государственной власти или местного самоуправления условий аренды земельных участков.

Основные недостатки действующего порядка и условий переоформления прав на земельные участки

Неэффективность используемой базы для расчета выкупных цен и арендной платы. Практика приватизации земельных участков позволяет заключить, что цена выкупа на земельные участки, занятые отдельными объектами недвижимости, в 2003 г. приблизилась к рыночным ценам на аналогичные (сходные по условиям местоположения и виду использования) свободные земельные участки, приобретаемые на торгах. Вместе с тем не меньшие проблемы возникают в случаях, когда установленная выкупная цена земли оказывается существенно ниже ее рыночной стоимости. Это открывает возможности спекуляций на рынке земли после приобретения земельных участков.

Подобный разрыв между значениями установленных регионами цен выкупа на земельные участки стал возможен из-за того, что земельный налог, рассчитанный в 1992 г. и многократно индексированный, не связан с рыночной стоимостью земельных участков. Соответственно выкупная цена земельного участка, рассчитанная путём умножения ставок действующего налога, не связана с его рыночной стоимостью.

В связи с тем, что в большинстве случаев арендная плата устанавливается органами местного самоуправления в фиксированной сумме (с применением поправочных коэффициентов) либо с использованием земельного налога, проанализировать сопоставимость ставок арендной платы и выкупной стоимости земельного участка не представляется возможным. Даже в тех регионах, в которых для определения арендной платы используется земельный налог, сравнение не будет корректным в связи с установлением дополнительных поправочных коэффициентов и неопределенными критериями установления кратности ставок земельного налога органами местного самоуправления.

Сложность установления органа власти, уполномоченного на распоряжение земельным участком. На данный момент процесс разграничения государственной собственности на землю находится в начальной стадии. Землепользователи сталкиваются с серьезными проблемами при попытке определить надлежащего продавца земельного участка до разграничения государственной собственности на землю.

Собственник объекта недвижимости для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок должен в соответствии Правилами распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 07.08.02 № 576, обратиться в зависимости от того, из какой собственности (федеральной, субъекта РФ и муниципальной) были приватизированы объекты недвижимости, в соответствующий орган власти, принимающий решение о приватизации земельных участков.

В то же время возможна ситуация, когда объект недвижимости может находиться на земельном участке, который был предоставлен в соответствии с решением органа государственной власти субъекта РФ, но при этом недвижимость, расположенная на земельном участке, до приватизации находилась в собственности Российской Федерации.

В связи с этим возникает неопределенная ситуация, т.к. формально решение может быть принято двумя органами власти: федеральным органом власти и органом власти субъекта РФ, что ведет к трудностям в решении вопроса переоформления прав на земельный участок.

Отсутствие порядка отказа от права постоянного бессрочного пользования. Одним из способов рационализации землепользования является возможность отказа от излишней или неэффективно используемой площади.

На практике возникают ситуации, когда площади, указанные в документах, удостоверяющих право на земельные участки, не совпадают с площадями, фактически используемыми организацией. Учитывая, что при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности или аренды, возникает необходимость уплаты цены выкупа или перехода от уплаты земельного налога к арендным платежам, землепользователи столкнутся с увеличением платежей за счет переоформления неиспользуемых земель. Соответственно, должна быть предусмотрена возможность отказа от прав на такие земли (части земельных участков).

Отказ от земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании организаций, предусмотрен ст. 45 и 53 ЗК РФ. Однако реальная возможность отказаться от прав на землю отсутствует. Порядок подачи заявления об отказе, состав документов и сроки принятия решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком не установлены законодательством.

Проблема оформления прав на земельные участки, изъятые из оборота, которые предоставлены федеральным унитарным предприятиям. Данная проблема возникла после введения в действие ЗК РФ. ЗК РФ определен исключительный перечень лиц, которым земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование. В то же время в ст. 27 ЗК РФ указаны изъятые из оборота земельные участки, которые не могут предоставляться в частную собственность и быть объектами сделок, предусмотренных законодательством, в том числе не могут быть проданы или переданы в аренду. Таким образом, в случаях, когда изъятые из оборота земельные участки предоставлены лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, возникает коллизия названных выше норм.

Концепция предлагаемых изменений

Изменение порядка установления выкупной цены при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками (табл. 2, рис. 3). В целях обеспечения экономически обоснованной дифференциации выкупных цен на территории Российской Федерации необходимо предусмотреть, что выкупные цены устанавливаются законами субъектов РФ в пределах не более:

20% кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в поселениях с численностью населения свыше 3 млн человек;
5% кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности.

Таблица 2. Сравнительный анализ действующих цен выкупа за земли и цен выкупа, рассчитанных для предлагаемых предельных значений (руб/м²), в разрезе центров субъектов РФ (земли под промышленными объектами)

Рис. 3. Переоформление права постоянного (бессрочного) пользования (земельный налог на 2005 г. - средний для земель промышленности в разрезе 26 центров субъектов РФ).

Исходя из цели снижения выкупных цен и арендных платежей, предлагается установить, что цена выкупа определяется субъектами РФ в пределах:

не более 5% кадастровой стоимости земельного участка - в поселениях численностью до 3 млн и за чертой поселений;
не более 20% кадастровой стоимости земельного участка - в поселениях численностью более 3 млн.

Ограниченные выкупные цены должны применяться также для случаев выкупа застроенных участков, ранее предоставленных для строительства на конкурсной основе по рыночной стоимости.

В случаях, если на земельный участок, выкупаемый по правилам ст. 36 ЗК РФ, зарегистрировано право федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципального образования, полномочия по установлению цены выкупа земельного участка целесообразно передать, соответственно, Правительству РФ, органу государственной власти субъекта РФ, но с учетом ограничений, установленных субъектом РФ. Оплата приобретаемого земельного участка должна производиться единовременным платежом до регистрации перехода права собственности на земельный участок.

Установление верхней границы менее 5% нецелесообразно, поскольку приведет к тому, что выкупные цены по своему значению приблизятся к ставкам аренды, которые предлагается установить в размере не более 3% кадастровой стоимости. Снижение размера аренды ниже 3% приведет к тому, что величина арендных платежей приблизится к налоговым, которые составляют 1.5%.

Изменение порядка определения и расчета арендной платы при переоформлении прав на земельные участки. Для введения единого порядка установления арендной платы при переоформлении прав на земельные участки в порядке ст. 36 ЗК РФ целесообразно установить, что размер годовой арендной платы определяется собственником земельного участка в соответствии с п. 3 ст. 65 ЗК РФ, а в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности до ее разграничения, - нормативными правовыми актами субъектов РФ. При этом в указанных случаях размер годовой арендной платы за земельные участки не должен превышать 3% кадастровой стоимости арендуемых земельных участков.

Размер арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и относящихся к землям сельхозназначения, не должен превышать размер земельного налога, установленного для земель сельхозназначения. Размер арендной платы за земельные участки, расположенные на землях, ограниченных в обороте, необходимо установить в размере земельного налога.

Установление в федеральном законе указанных ограничений при определении ставок арендной платы позволит обеспечить стабильность прав и создаст дополнительные юридические гарантии защиты прав сторон соответствующих договоров аренды от пересмотра условий этих договоров.

Необходимо также ввести ряд обязательных требований к существенным условиям договоров аренды находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, заключаемых с собственниками расположенных на них объектов недвижимости (в частности, предусмотреть, что договор аренды заключается на срок 49 лет, если более короткий срок не будет заявлен арендатором земельного участка).

Введение механизма ограничения спекуляции земельными участками. Учитывая, что массовая приватизация земли на территории поселений может привести к росту спекуляций земельными участками, целесообразно предусмотреть механизм изъятия в местные бюджеты части спекулятивного дохода.

Для этих целей предлагается ввести сбор за снятие ограничения прав на землю, запрещающего реконструкцию и строительство. Указанное ограничение может быть установлено одновременно с заключением договоров купли-продажи земельных участков, относящихся к землям поселений, исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления.

В качестве мер, направленных на ограничение спекуляции земельными участками, предлагается ввести дополнительный платеж при перепрофилировании деятельности. Такой подход можно реализовать двумя способами.

Первый способ заключается в том, что одновременно с принятием решения о приватизации участка в соответствии со ст. 56 ЗК РФ принимается решение о введении бессрочного ограничения прав на землю «без права строительства и реконструкции». Указанное ограничение снимается по решению установившего его органа власти при условии оплаты сбора, размер которого устанавливается органами местного самоуправления в размере не более 80% кадастровой стоимости земельного участка.

В соответствии со вторым способом покупателю предоставляется возможность выкупа земельного участка либо по цене 5% (20%) кадастровой стоимости, рассчитанной для фактического использования, либо по цене 5% (20%) кадастровой стоимости, рассчитанной для лучшего, наиболее эффективного использования. В случае выкупа земельного участка по цене 5% (20%) кадастровой стоимости, рассчитанной для фактического использования, при изменении в дальнейшем фактического использования собственник земельного участка должен будет уплатить сумму, равную разнице уже уплаченной выкупной цены и кадастровой стоимости участка, рассчитанной для лучшего, наиболее эффективного использования.

Указанное ограничение не должно распространяться на случаи осуществления реконструкции и строительства промышленных объектов, культовых зданий и сооружений, объектов социальной и инженерной инфраструктуры, создаваемых с участием бюджетных средств, а также на случаи реконструкции жилых зданий.

Необходимо предусмотреть возможность снятия ограничения прав на землю, запрещающего реконструкцию и строительство на земельном участке, в любой момент по заявлению собственника земельного участка при условии оплаты им сбора, предусмотренного налоговым законодательством.

Сбор должен будет устанавливаться новой главой Налогового кодекса РФ. В соответствии с указанной главой Налогового кодекса РФ размер сбора должен будет устанавливаться нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, а в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - законами субъектов РФ о налогах и сборах, но не более 80% кадастровой стоимости земельного участка.

Размер сбора рассчитывается по заявлению собственника земельного участка органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение об установлении ограничения по использованию земельного участка в месячный срок со дня заявления. Для расчета размера сбора кадастровая стоимость земельного участка должна будет определяться исходя из разрешенного использования земельного участка, которому соответствует наибольшее значение кадастровой стоимости земельного участка.

Сбор должен зачисляться в бюджет органа местного самоуправления поселения (городского округа), на территории которого расположен земельный участок, до подачи заявления о снятии запрета на строительство и реконструкцию.

Уточнение порядка отказа от права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Необходимо также урегулировать вопрос об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, определить порядок подачи заявления об отказе, состав документов и сроки принятия решения.

Сохранение права постоянного бессрочного пользования участками, изъятыми из оборота. Необходимо обеспечить внесение изменений в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которыми федеральные государственные унитарные предприятия, у которых в настоящее время земельные участки, изъятые из оборота, находятся на праве постоянного (бессрочного) пользования, сохраняют право постоянного (бессрочного) пользования данными земельными участками до введения занятого земельного участка в гражданский оборот.

Продление срока переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Принятие новых правил, ускоряющих проведение земельной реформы, может состояться, с учётом регламентных сроков, не ранее октября 2005 г. В оставшиеся до конца года два месяца исполнить требование федерального закона о сроках переоформления прав не представится возможным. В связи с этим требуется перенести конечный срок переоформления прав на землю на начало 2007 г. и с этой целью необходимо обеспечить внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Поправки, вносимые в другие нормативно-правовые акты в связи с принятием законопроекта. В целях комплексного решения вопроса о переоформлении прав на земельные участки законопроектом потребуется внести ряд необходимых изменений в другие законодательные акты: Федеральный закон от 21.12.01 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Кодекс РФ об административных правонарушениях, части первую и вторую Налогового кодекса РФ, Федеральный закон от 15.08.96 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Разграничение государственной собственности на землю

Оценка объемов работ по разграничению государственной собственности на землю

Разграничение государственной собственности на землю в настоящее время осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17.07.01 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» и Постановлением Правительства РФ от 04.03.02 № 140 «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности».

Процесс разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.10.01 № 745 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 гг.)» предполагалось завершить к 2008 г.

По данным Росимущества, к указанному сроку должно быть зарегистрировано право собственности Российской Федерации более чем на 150 тыс. земельных участков общей площадью около 1.2 млрд га, в том числе 5 тыс. земельных участков площадью 2.5 тыс. га, закрепленных за органами государственной власти и их территориальными органами; 29 тыс. земельных участков площадью 147 тыс. га, закрепленных за федеральными государственными унитарными предприятиями; 43 тыс. земельных участков общей площадью 2 млн га, закрепленных за федеральными государственными учреждениями; 66 тыс. земельных участков общей площадью 330 тыс. га, закрепленных за предприятиями, приватизированными из федеральной собственности.

В 2003 г. были сформированы сведения по 200.9 тыс. земельных участков, в том числе по 78.2 тыс. - земельных участков, право собственности на которые возникает у Российской Федерации; 28.8 тыс. - земельных участков, на которые право собственности возникает у субъектов РФ, 93.9 тыс. - земельные участки, на которые право собственности возникает у муниципальных образований.

Правительством РФ в этом году утверждены перечни, включающие 16 778 земельных участков, в том числе 6733 - это земельные участки, на которые право собственности возникает у Российской Федерации и 45 земельных участков, на которые право собственности возникает у муниципальных образований. Право собственности Российской Федерации было зарегистрировано на 2583 земельных участков общей площадью 30.1 тыс. га.

В то же время зарегистрировано право собственности Российской Федерации на 15.4 тыс. земельных участков площадью 231 млн га, находящихся в федеральной собственности в соответствии с федеральными законами.

По итогам работы по разграничению государственной собственности на землю в 2003 г. было зарегистрировано право собственности Российской Федерации на 18 тыс. земельных участков общей площадью 231 млн га, что составляет 12.5% общей площади земельного фонда РФ и 18.2% площади земель, подлежащих разграничению.

В 2004 г. Росимуществом были сформированы сведения по 106.7 тыс. земельных участков, в том числе 28.3 тыс. - это земельные участки, на которые право собственности возникает у Российской Федерации; 17.5 тыс. - у субъектов РФ и 60.9 тыс. - земельные участки, право собственности на которые возникает у муниципальных образований.

Правительством РФ утверждены перечни, включающие 5197 земельных участка, в том числе 4606 земельных участков, право собственности на которые возникает у Российской Федерации, 591 земельный участок, право собственности на которые возникает у субъектов РФ. Право собственности Российской Федерации зарегистрировано на 3697 земельных участков общей площадью 20.9 тыс. га.

Право собственности Российской Федерации, возникающее в соответствии с федеральными законами, было зарегистрировано на 11.9 тыс. земельных участков площадью 170.8 млн га.

Таким образом, в 2004 г. было зарегистрировано право собственности Российской Федерации на 15.6 тыс. земельных участков общей площадью 170.8 млн га, что составляет около 10% общей площади земельного фонда РФ, или 14.8% площади земель, подлежащих разграничению.

Итогом работы по разграничению государственной собственности на землю с момента вступления в силу Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» является зарегистрированное право собственности Российской Федерации на 33.6 тыс. земельных участков общей площадью 401.8 млн га, что составляет около 33% общей площади земель РФ, права государственной собственности на которые подлежат разграничению.

Кроме того, по состоянию на 01.01.05 органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления было оспорено включение в перечни 22 143 земельных участков, в том числе 16 423 земельных участка, предлагаемых к отнесению в собственность Российской Федерации, 3758 земельных участков, предлагаемых к отнесению в собственность субъектов РФ и 1962 земельных участка, предлагаемых к отнесению в собственность муниципальных образований.

В территориальные органы Росимущества направлены сведения о 15 751 оспариваемых земельных участках, из них в отношении 11 865 земельных участков, предлагаемых к отнесению в собственность Российской Федерации, 2914 земельных участков, предлагаемых к отнесению в собственность субъектов РФ, 972 земельных участков, предлагаемых к отнесению в собственность муниципальных образований, для проведения согласительных процедур.

Оценивая объем проделанной работы по разграничению государственной собственности на землю, можно сделать вывод о том, что выполнено не более 33% ее намеченного объема. Если предположить сохранение подобного темпа работ, процесс разграничения будет завершен не к 2008 г., а предположительно к 2023 г. Таким образом, существующие условия и порядок разграничения государственной собственности на землю нуждаются в изменении.

Основные проблемы при разграничении государственной собственности на землю

Неэффективность процедуры согласования перечней земельных участков при разграничении. Существующий порядок разграничения государственной собственности на землю состоит в подготовке и согласовании перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности, с последующим их утверждением Правительством РФ. Акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков в соответствии с гражданским законодательством являются основаниями для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований на земельные участки. Право собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на указанные земельные участки возникает с момента его государственной регистрации.

Согласование перечней земельных участков при разграничении предусмотрено в целях защиты имущественных интересов всех уровней власти. Вместе с тем такой подход имеет ряд существенных недостатков.

Во-первых, орган государственной власти или орган местного самоуправления может отказаться от согласования перечней земельных участков по любым, часто совершенно необоснованным причинам, поскольку их перечень не предусмотрен федеральным законом. Например, все перечни, направленные на согласование в Москву (за исключением одного перечня) и Мурманскую область, были возвращены с отклонением в согласовании.

Во-вторых, в действующем законодательстве отсутствуют четкие критерии отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципалитетов, что приводит к возникновению многочисленных споров. Однако процедура разрешения споров и снятия разногласий при согласовании перечней земельных участков не предусмотрена, что приводит к невозможности разграничения государственной собственности на некоторые земельные участки.

В-третьих, процесс подготовки, согласования и утверждения Правительством РФ перечней земельных участков занимает не менее года и связан с большими административными, техническими и материальными издержками.

Кроме того, в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» к федеральной собственности при разграничении государственной собственности на землю должны быть отнесены, в том числе, земельные участки, на которых расположено приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации.

Аналогичная норма существует в отношении земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, приватизированные из собственности субъектов РФ и муниципальных образований. Одновременно Федеральным законом от 25.10.01 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что указанные земельные участки подлежат продаже в частную собственность.

Также нецелесообразным является разграничение государственной собственности на земельные участки, подлежащие бесплатной передаче в частную собственность, как, например, земельные участки под многоквартирными домами, или земельные участки, на которые граждане переоформляют права в соответствии со ст. 20 и 21 ЗК РФ.

Разграничение государственной собственности на такие земельные участки является излишним и приводит к необоснованным административным издержкам. Для приватизации и иного переоформления прав на такие земельные участки достаточно законодательно закрепить соответствующие полномочия за органами местного самоуправления.

Оценка эффективности распределения доходов от распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на землю

В настоящее время доходы, получаемые от продажи и сдачи в аренду земель, находящихся в государственной собственности, распределяются между уровнями бюджетной системы РФ по нормативам в соответствии с законом о бюджете на текущий год.

В 2004 г. средства от продажи и аренды земельных участков под объектами недвижимого имущества, находящихся в государственной собственности до её разграничения, поступали на счета органов федерального казначейства и перечислялись ими в объеме 100% в бюджет того уровня власти, в чьей собственности до приватизации находились объекты недвижимого имущества, расположенные на соответствующем земельном участке (Федеральный закон от 23.12.03 № 186-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2004 год»).

Средства от продажи и аренды иных земельных участков, находящихся в государственной собственности до её разграничения, в соответствующие бюджеты перечислялись по следующей схеме: в федеральный бюджет - 15%; в бюджеты субъектов РФ (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) - 35%; в бюджеты г. Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) - 85%; в местные бюджеты (за исключением бюджетов г. Москвы и Санкт-Петербурга) - 50% (табл. 3).

Таблица 3. Распределение средств от продажи земельных участков и от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков по уровням бюджетной системы Российской Федерации в 2004 г.

Федеральный закон от 23.02.03 № 186-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2004 год». После разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований средства от продажи земельных участков и от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков должны были поступать в соответствующие бюджеты в зависимости от установленного права собственности на земельные участки.

В 2005 г. распределение средств изменилось только в отношении доходов, получаемых от аренды земель. Так, арендная плата за земли городских поселений, находящихся в неразграниченной государственной собственности (за исключением земельных участков, предназначенных для жилищного строительства), должны будут поступать в объеме 50% - в бюджет субъекта РФ и 50% - в бюджет органов местного самоуправления независимо от того, в собственности какого уровня власти находилось до приватизации недвижимое имущество, расположенное на земельном участке (Федеральный закон от 23.12.04 № 173-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2005 год»). Исключение составляют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург и ЗАТО, для которых установлено, что доходы от аренды земельных участков на территории городских поселений должны поступать в объеме 100% в бюджеты этих городов и ЗАТО.

Арендная плата за земли сельских поселений и земли иных категорий, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков должны зачисляться в местные бюджеты.

После разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований средства от продажи земельных участков и от аренды земельных участков поступают на счета органов федерального казначейства и перечисляются ими в соответствующие бюджеты в зависимости от установленного права собственности на земельные участки (табл. 4,5).

Таблица 4. Распределение средств от аренды и от продажи права на заключение договоров аренды по уровням бюджетной системы Российской Федерации в 2005 г.

Федеральный закон от 23.12.04 № 173-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2005 год». Арендная плата за земли сельских поселений и земли иных категорий, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков должны зачисляться в местные бюджеты. После разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований арендная плата за земельные участки, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков должны поступать в соответствующие бюджеты в зависимости от права собственности на земельные участки.

Таблица 5. Распределение средств от продажи земельных участков по уровням бюджетной системы Российской Федерации в 2005 г.

Федеральный закон от 23.12.04 г. № 173-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2005 год». После разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований средства от продажи земельных участков должны будут поступать в соответствующие бюджеты в зависимости от права собственности на земельные участки.

Недостатком действующей схемы является то, что она ограничивает возможности планирования поступлений и использования доходов от распоряжения земельными ресурсами, т.к. для такого планирования необходимо выяснять, в чьей собственности находились объекты недвижимого имущества, расположенные на указанных земельных участках, до их приватизации. Кроме того, федеральный закон о бюджете утверждается на один год, что ограничивает возможность среднесрочного и долгосрочного планирования доходов бюджета.

Кроме того, действующая схема практически лишает доходов от приватизации земельных участков местные бюджеты, поскольку основная часть предприятий, особенно крупных и градообразующих, была приватизирована из федеральной собственности.

Концепция предлагаемых изменений

Отказ от процедуры согласования перечней земельных участков. Вместо процедуры согласования перечней земельных участков целесообразно установить:

обязанность органа государственной власти или органа местного самоуправления одновременно с заявлением о государственной регистрации права собственности на земельный участок уведомить других заинтересованных участников разграничения государственной собственности на землю о подаче такого заявления;
срок, в течение которого заинтересованные участники разграничения могут направить свои возражения в отношении права заявителя на рассматриваемый земельный участок;
обязанность учреждения по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним приостановить регистрацию права заявителя на земельный участок, если какой-либо из участников разграничения заявит о наличии возражений.

Возникающие разногласия предлагается устранять путем проведения согласительных процедур, а при невозможности достижения согласия - разрешать в судебном порядке.

Такой подход ограничит возможность «блокирования» процессов разграничения государственной собственности на землю со стороны отдельных органов власти и сохранит определенные возможности по защите своих интересов для всех участников процедуры разграничения государственной собственности на землю.

В ноябре прошлого года в Правительство РФ Министерством внесен согласованный проект поправок к подготовленному депутатами Государственной Думы ФС РФ и прошедшему первое чтение законопроекту, которыми предусматривается:
отмена процедуры согласования перечней земельных участков, подлежащих разграничению;
отказ от разграничения прав в отношении свободных земельных участков и участков под объектами недвижимости, находящимися в частной собственности.

Отказ от разграничения государственной собственности на землю в отношении земельных участков, права на которые подлежат переоформлению, и передача необходимых для этого полномочий органам местного самоуправления. Целесообразно не проводить разграничение государственной собственности на землю в отношении земельных участков, занятых объектами недвижимости, находящимися в частной собственности, а также земельных участков, подлежащих бесплатной передаче в собственность.

В этом случае достаточно урегулировать вопросы распределения полномочий и доходов, возникающих в результате распоряжения такими земельными участками, что позволит избежать необоснованных административных издержек.

Полномочия по распоряжению земельными участками, на которых расположены объекты недвижимости, находящиеся в частной собственности, целесообразно передать органам местного самоуправления независимо от того, из какой собственности были приватизированы такие объекты недвижимости, а также от того, какой из уровней власти принимал решение о предоставлении земельного участка.

Такие меры существенно, примерно на 20%, уменьшат количество земельных участков, право государственной собственности на которые подлежит разграничению.

Упрощение действующего порядка распределения средств, полученных от распоряжения земельными участками. В соответствии с законодательством при продаже земельного участка, расположенного под объектом недвижимости, 100% полученных средств направляется в бюджет того уровня власти, которому принадлежало имущество, расположенное на данном земельном участке, до его отчуждения.

При аренде такого земельного участка арендная плата распределяется в равном объеме между бюджетами субъекта РФ и органа местного самоуправления, на территории которых находится данный земельный участок, минуя бюджет Российской Федерации.

Поправки в Бюджетный кодекс РФ, предлагаемые к внесению, устанавливают, что до разграничения государственной собственности на землю средства, полученные как при продаже, так и при сдаче в аренду расположенных под объектами недвижимости земельных участков, распределяются по единой схеме: 15% полученных средств направляется в бюджет Российской Федерации, 35% - в бюджет субъекта РФ и 50% - в бюджет органа местного самоуправления, на территории которых находится земельный участок, что значительно упрощает действующий порядок распределения средств.

В предлагаемой схеме распределение средств не зависит от того, из какой собственности было приватизировано недвижимое имущество, расположенное на земельном участке, и на каком праве предоставляется участок - в собственность или аренду. Большинство крупных, в том числе градообразующих предприятий, расположенных в центре городов, было приватизировано из федеральной собственности. То, что по действующей схеме органы местного самоуправления не получают доходов от продажи земли под этими предприятиями - принципиально не верно.

Во взаимодействии с новым налоговым законодательством, согласно которому земельный налог является местным налогом, предложенный порядок распределения средств создает стимулы для органов местного самоуправления в содействии процессу приватизации земель, поскольку предполагается, что до приватизации земельного участка органы местного самоуправления будут получать в свой бюджет половину средств, полученных от аренды земельных участков, половину доходов от его продажи, а после приватизации - всю сумму земельного налога.

Вышеперечисленные концептуальные положения реализованы в проекте поправок Правительства РФ к принятому 09.07.04 в первом чтении законопроекту «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» и признании утратившим силу Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» (постановление Государственной Думы ФС РФ от 09.07.04 № 868-IV ГД ).

Государственная кадастровая оценка земли и недвижимости

Отчет о выполнении работ по государственной кадастровой оценке земель

В период с 2000 по 2004 г. Росземкадастром и до настоящего времени Роснедвижимостью проведена государственная кадастровая оценка большей части земель Российской Федерации (рис. 4).

Рис. 4. Состояние государственной кадастровой оценки земель в Российской

К настоящему времени работы по государственной кадастровой оценке земель поселений, на которые приходится почти 80% собираемых платежей по земельному налогу, завершены во всех субъектах РФ, кроме Чеченской Республики.

По состоянию на 01.01.05: Государственная кадастровая оценка земель сельхозугодий не завершена в Чеченской Республике и Московской области. Государственная кадастровая оценка земель садоводческих, огороднических и дачных объединений завершена в 67 субъектах, земель промышленности и иного специального назначения - в 60 субъектах, земель особо охраняемых территорий и объектов - в 53 субъектах РФ. Государственная кадастровая оценка земель лесного фонда завершена на всей территории Российской Федерации. Работы по государственной кадастровой оценке земель водного фонда ведутся в 46 субъектах РФ.

Кроме проведения непосредственных оценочных работ, находящихся на стадии завершения, Роснедвижимостью проводятся работы по подготовке сведений для целей исчисления земельного налога на основе кадастровой стоимости земельных участков. Указанные работы включают в себя сбор информации обо всех земельных участках на территории РФ, включая и те участки, которые до сих пор не были поставлены на учет в Едином государственном реестре земель, расчет их кадастровой стоимости, являющейся налоговой базой, и предоставление этих сведений налоговой службе в автоматизированном виде.
Роснедвижимость планирует завершение работ по подготовке сведений для целей исчисления земельного налога на основе кадастровой стоимости земельных участков к середине 2005 г. Параллельно Роснедвижимостью и ФНС России в рамках заключенного 05.11.04 № САЭ-З-21/511/П/57 межведомственного соглашения «Об утверждении Временного соглашения о взаимодействии и взаимном информационном обмене Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Министерства РФ по налогам и сборам» ведутся работы по организации информационного взаимодействия двух ведомств. Указанные работы также планируется завершить к середине 2005 г.

Нормативное правовое регулирование государственной кадастровой оценки земель

Основной целью проведения работ по государственной кадастровой оценке земель на территории Российской Федерации является создание налоговой базы для исчисления земельного налога, что определено Земельным кодексом РФ (ст. 65, 66).

Государственная кадастровая оценка земель проводится в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 25.08.99 № 945 «О государственной кадастровой оценке земель» и от 08.04.00 № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель» Роснедвижимостью России.

Роснедвижимостью разработан проект методики государственной кадастровой оценки земель сельхозназначения, позволяющий рассчитывать кадастровую стоимость земельных участков сельхозназначения для целей, определенных ст 79 ЗК РФ.

Для реализации каждой из методик государственной кадастровой оценки земель различных категорий (табл. 6) Росземкадастром разработано специальное программное обеспечение, позволяющее осуществить сбор и обработку исходных данных при проведении оценочных работ, рассчитать кадастровые стоимости отдельных земельных участков и внести сведения в автоматизированные базы данных государственного земельного кадастра.

Таблица 6. Разработанные и утвержденные методики кадастровой оценки земель различных категорий

Анализ проблем при применении кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения

Федеральным законом от 29.11.04 № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» предусмотрено введение с 01.01.06 новой системы налогообложения земель - на основе кадастровой стоимости земельных участков.

В то же время применение кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения может привести к целому ряду проблем в связи с отсутствием необходимого нормативного правового регулирования кадастровой оценки.

В действующем законодательстве отсутствуют легальные определения основополагающих понятий кадастровой оценки, а именно, понятие самой кадастровой оценки, определение ее объекта, а также понятие кадастровой стоимости. Отсутствие таких определений способствует неопределенности, неоднозначности и отсутствию единообразия в деятельности по кадастровой оценке.

Одним из необходимых условий для перехода к новому земельному налогу является наличие сформированного реестра объектов налогообложения с данными о кадастровой стоимости каждого земельного участка - объекта налогообложения.
Для этого должна быть завершена инвентаризация всех ранее учтенных земельных участков с внесением соответствующих сведений в земельный кадастр (а в последующем - в кадастр объектов недвижимости).
В настоящее время работы по кадастровой оценке практически завершены по землям поселений, сельхозземлям и лесному фонду. Оценено более половины земель промышленности. Однако объем завершенных работ по кадастровой оценке существенно превышает объем утвержденных результатов, что говорит о необходимости пересмотра порядка утверждения результатов кадастровой оценки.

Действующим законодательством практически не урегулирован порядок и полномочия по проведению кадастровой оценки и утверждения результатов. В частности, полномочия по организации работ по государственной кадастровой оценке земель и утверждению результатов не установлены федеральным законом, что дает основания для оспаривания в суде законности решений органов власти по утверждению результатов кадастровой оценки. Установленный Правительством РФ порядок предусматривает утверждение результатов работ по кадастровой оценке органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом в нормативных правовых актах отсутствуют основания, по которым органы субъектов РФ могут отказаться от утверждения представленных результатов или внести в них изменения. По информации Роснедвижимости о результатах выборочной проверки по 29 субъектам РФ, в 14 из них выявлено отличие утверждённых показателей от расчётных и согласованных на федеральном уровне и на уровне местного самоуправления, т.е., по сути, были нарушены принципы использования оценки стоимости земельных участков и сохранён действующий нормативный подход к определению стоимости земель для целей налогообложения.

Нормативным правовыми актами не урегулированы вопросы уведомления налогоплательщика о кадастровой стоимости принадлежащего ему земельного участка и не установлена возможность налогоплательщика в досудебном порядке разрешать споры, связанные с правильностью определения кадастровой стоимости находящегося в его собственности земельного участка. Возможность досудебного разрешения споров приобретает также большое значение в случае, если результаты кадастровой оценки будут использованы для определения выкупных цен при переоформлении права постоянного бессрочного пользования земельными участками.

Действующая методическая база системы государственной кадастровой оценки земель нуждается в устранении недостатков. В частности, существенные вопросы вызывают норма капитализации и размер абсолютной ренты, заложенные в методику государственной кадастровой оценки земель сельхозугодий, а также высокая кадастровая стоимость участков под промышленными предприятиями, расположенными на землях поселений). Кроме того, методики предусматривают расчет удельных показателей и не регулируют вопросы определения кадастровой стоимости отдельного земельного участка.

Действующим законодательством не урегулированы вопросы периодичности проведения государственной кадастровой оценки для различных категорий земель, а также порядок актуализации сведений о кадастровой стоимости земельных участков, хранящихся в базах данных автоматизированной системы государственного земельного кадастра и предоставляемых в налоговые органы для целей налогообложения.

Концепция предлагаемых изменений

Для устранения пробелов в законодательстве, федеральным законом необходимо установить:

полномочия Правительства РФ либо федерального органа исполнительной власти по утверждению методик кадастровой оценки;
полномочия органа государственной власти либо органа местного самоуправления выступать заказчиком работ по кадастровой оценке и порядок организации соответствующих работ и их финансирования;
требования к периодичности проведения кадастровой оценки;
порядок утверждения результатов кадастровой оценки (такой порядок может предусматривать создание комиссии с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления);
право налогоплательщиков на заявление претензий относительно кадастровой стоимости принадлежащих им участков, а также механизм рассмотрения таких претензий и порядок принятия решений о пересмотре результатов кадастровой стоимости;
возможность пересмотра на основании претензий налогоплательщиков результатов кадастровой оценки, которые утверждены или будут утверждены до вступления в силу нового порядка;
прозрачный перечень оснований, по которым налогоплательщик имеет право заявить требование о пересмотре результатов кадастровой оценки.
Для эффективного применения кадастровой (массовой) оценки необходимо:
четко регламентировать порядок проведения кадастровой оценки, в том числе пересмотреть порядок утверждения ее результатов с учетом того, что земельный налог полностью поступает в местные бюджеты;
в целях защиты интересов налогоплательщиков необходимо предусмотреть процедуру досудебного рассмотрения споров о размере кадастровой стоимости земельных участков;
необходимо обеспечить утверждение методик кадастровой оценки как нормативных правовых актов.
Основной вопрос при регламентации процедур кадастровой оценки - это распределение полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципалитетами.
В дальнейшем указанные положения должны быть распространены на массовую оценку не только земли, но и другой недвижимости, являющейся объектом налогообложения.

Выбор кадастровой стоимости в качестве базы для расчета выкупных цен и арендных платежей обусловлен тем, что в настоящее время это единственный показатель, максимально приближенный к рыночной стоимости земли и рассчитанный практически для всей территории России.

Учитывая, что Федеральный закон от 29.11.04 № 141-ФЗ вступает в силу с 01.01.06, в период разработки и утверждения федерального закона, регулирующего все вышеуказанные вопросы, целесообразно установить постановлением Правительства РФ временный порядок проведения кадастровой оценки земель или внести изменения в постановления Правительства РФ от 25.08.99 № 945 «О государственной кадастровой оценке земель» и от 08.04.00 № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель».

Необходимость перехода от кадастровой оценки земли к кадастровой оценке недвижимости

На рассмотрении Государственной Думы ФС РФ находится принятый в первом чтении 10.06.04 проект Федерального закона № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», согласно которому часть вторую Налогового кодекса предлагается дополнить гл. 31 «Местный налог на недвижимость». В соответствии с указанным законопроектом объектом налогообложения признаются земельные участки, на которых находятся недвижимое имущество, входящее в состав жилищного фонда, и гаражи, а также земельные участки, выделенные под строительство указанных объектов недвижимости. Предусмотрено введение местного налога на жилую недвижимость (рис. 5).

Рис. 5. Налогообложение недвижимости. Необходимость перехода к массовой оценке недвижимости.

Объектами налогообложения в соответствии с законопроектом выступает недвижимое имущество, входящее в состав жилищного фонда, дачные и садоводческие участки, гаражи, принадлежащие физическим лицам, а также гаражно-строительным кооперативам, жилищно-строительным кооперативам и товариществам собственников жилья, и земельные участки под указанными объектами недвижимости.

С вступлением в силу положений о местном налоге на недвижимость возникнет ситуация, при которой один и тот же земельный участок будет оцениваться в соответствии с законодательством о кадастровой оценке и в соответствии с нормами о массовой оценке жилой недвижимости.

До принятия и вступления в силу закона о едином кадастре объектов недвижимости необходимо обеспечить поэтапный переход к учету зданий и сооружений территориальными органами Роснедвижимости.
Требуют пересмотра методики технической инвентаризации, большинство из которых были составлены в целях контроля за техническим состоянием жилищного фонда, объектов коммунальной инфраструктуры и рассчитаны, в основном, на обеспечение эксплутационных функций, а не на цели регистрации прав. В дальнейшем необходимо перейти к техническим регламентам в сфере формирования объектов кадастрового учета.
Во избежание двойной оценки объектов налогообложения, а также в целях создания единого подхода к массовой оценке земли и недвижимости, целесообразно принять федеральный закон о кадастровой оценке недвижимого имущества. Предметом регулирования данного закона должны стать положения о порядке и условиях проведения массовой оценки недвижимости для целей налогообложения, механизмы защиты налогоплательщиков при утверждении и применении рыночной стоимости недвижимого имущества, рассчитанной методами массовой оценки, требования к организациям, осуществляющим деятельность в сфере массовой оценки недвижимости.
В условиях практически полного отсутствия рынка земельных участков метод сравнительных продаж при применении массовых методик оценки не работает, что приводит к низкому качеству результатов оценки.
В целях создания единого подхода к массовой оценке земли и недвижимости, целесообразно принять федеральный закон о кадастровой оценке недвижимого имущества Предметом регулирования данного закона должны стать положения о порядке и условиях проведения оценки недвижимости для целей налогообложения, механизмы защиты налогоплательщиков при утверждении и применении рыночной стоимости недвижимого имущества, рассчитанной методами массовой оценки.

Государственный кадастровый учет, землеустройство и техническая инвентаризация

Создание и развитие системы государственного земельного кадастра

Работы по созданию и развитию системы государственного земельного кадастра ведутся в соответствии с Федеральным законом от 02.01.00 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», а также иными нормативными актами, изданными по вопросам ведения государственного земельного кадастра Правительством РФ и Росземкадастром.

Финансирование работ по созданию системы государственного земельного кадастра осуществляется в рамках федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)» (далее Программа), утвержденной Постановлением Правительства РФ от 25.10.01 № 745.

К 2004 г. на всей территории Российской Федерации создана и функционирует информационно-техническая структура ведения государственного земельного кадастра. Органы государственного кадастрового учета расположены в 2286 городах и районах в 89 субъектах РФ. Указанные органы оснащены программно-техническими комплексами, позволяющими осуществлять ведение государственного земельного кадастра в автоматизированном режиме.

В соответствии с утвержденными планами по реализации Программы в 2004 г. осуществлен первый этап формирования телекоммуникационной инфраструктуры Роснедвижимости, предназначенной для обеспечения взаимодействия между автоматизированной информационной системой (АИС) Роснедвижимости и автоматизированными системами других ведомств и организаций, между АИС Роснедвижимости и любыми заинтересованными лицами.

За 12 месяцев 2004 г. в органы кадастрового учета поступило 1.6 млн обращений о постановке на государственный кадастровый учет земельных участков и 2.6 млн обращений о предоставлении сведений из государственного земельного кадастра. В федеральный бюджет перечислено средств за предоставление сведений государственного земельного кадастра в объеме 73.9 млн руб., а за копирование (документирование) сведений государственного земельного кадастра - в объеме 67.5 млн руб., что в целом на 50% больше, чем в 2003 г.

На заседании Правительства РФ от 14.02.04 одобрена концепция, в соответствии с которой к функциям, осуществляемым федеральными органами исполнительной власти, относятся функции, связанные с кадастровым учетом объектов недвижимости, а функции, связанные с формированием и инвентаризацией объектов недвижимости, не подлежат дополнительному государственному регулированию и реализуются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, объединенными в саморегулируемые организации (рис. 6).

Данная концепция предусматривает также создание системы государственного кадастра недвижимости на базе системы государственного земельного кадастра.

Аппаратные и программные возможности системы государственного земельного кадастра позволяют обеспечить переход к кадастру недвижимости при условии адекватного увеличения финансирования и численности работников Роснедвижимости.

Оценка эффективности нормативного правового регулирования землеустройства

Существующая правовая регламентация отношений по землеустройству установлена ЗК РФ, Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «О землеустройстве». Правоприменительная практика норм Федерального закона «О землеустройстве» показала необходимость уточнения формулировок его положений.

Установление границ сложившегося землепользования. В настоящий момент главным препятствием при переоформлении прав на земельные участки на основании ст. 20, 21 и 36 ЗК РФ - права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения - землепользователями и землевладельцами является невозможность определения сложившихся границ земельных участков.

В ходе выкупа земельного участка, переоформления прав на земельный участок, разграничения государственной собственности на землю получение земельного участка на том или ином правовом основании не оспаривается. Однако повсеместно возникают вопросы о границах данных земельных участков. Право граждан (организаций) на получение в собственность (переоформление) или выкуп земельного участка в сложившихся границах закреплено законодательно (ст. 20, 21, 36 ЗК РФ). Кроме того, в соответствии со ст. 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу, оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Между тем законодательно не определены признаки сложившихся земельных участков (сложившегося порядка использования земельных участков), что ведет к возникновению споров, затягиванию переоформления прав на землю, затрудняет разграничение государственной собственности на землю.

Согласование интересов сторон при проведении землеустройства. Статья 69 ЗК РФ, которая регулирует отдельные вопросы согласования интересов сторон при проведении землеустройства, нуждается в существенной доработке. Пунктом 4 указанной статьи предусматривается определенная гарантия заинтересованным лицам при проведении землеустройства - вызов на проведение землеустроительных работ. Однако нет необходимости согласовывать некоторые виды землеустройства (например, землеустройство, не связанное с изменением границ земельного участка) или землеустройство, проводимое по некоторым основаниям (например, землеустройство, проводимое по судебному решению и т.п.). Также необоснованна процедура согласования, если землеустроительные работы не затрагивают прав заинтересованных лиц.

Недостаточно урегулирован порядок оповещения заинтересованных лиц при проведении землеустройства. В имеющейся редакции ст. 69 ЗК РФ предусматривается единственный вид оповещения - направление извещения. Однако это не всегда возможно (например, с учетом большого количества собственников сельхозугодий направление извещения каждому делается практически невозможным вследствие отсутствия достоверных данных об этих лицах), иногда целесообразно оповещение производить через опубликование соответствующего уведомления в газете по месту проведения землеустройства.

Межевание объектов землеустройства. По данным Всемирного Банка, с момента принятия решения о выделении земельного участка до регистрации прав на него проходит до 273 дней. Работы по землеустройству и действия, связанные с постановкой земельного участка на кадастровый учет, занимают в среднем 7 месяцев. Стоимость землеустроительных работ в некоторых субъектах РФ составляет до 2 тыс. руб. на сотку. Высокая стоимость землеустроительных работ и длительная процедура постановки земельного участка на кадастровый учет являются препятствием для вовлечения земель в оборот, ограничивают развитие рынка земли и недвижимости.

Основной причиной длительности сроков межевания является избыточный контроль за проведением межевания.

Так, согласно Инструкции по межеванию земель, утвержденной Роскомземом от 08.04.96, при проведении межевания земельные комитеты утверждают:

технический проект или техническое задание на межевание земельного участка;
акт установления и согласования границ земельного участка на местности;
чертеж границ земельного участка.

Инструкция действует в части, не противоречащей законодательству, в соответствии с письмом Росземкадастра от 28.02.03 № ОА/54.

Утвержденные земельными комитетами документы фактически еще раз проверяются кадастровыми палатами при кадастровом учете. При этом за проведением межевания осуществляется контроль, а также предусмотрено согласование и утверждение землеустроительной документации, а также ее экспертиза.

Также следует отметить, что существенным недостатком законодательства, регламентирующего межевание, является повсеместное межевание земель путем проведения геодезической съемки и определения координат поворотных точек. Такой подход неоправдан экономически - высокая точность определения размеров земельных участков не нужна на большей части территории РФ, что сказывается на стоимости землеустройства.

Оценка эффективности нормативного правового регулирования в сфере технической инвентаризации и технического учета

В сфере технического учета и инвентаризации в настоящее время действуют Постановление Правительства РФ от 04.12.00 № 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности» и Постановление Правительства РФ от 17.12.97 № 1301.

Технические требования при проведении технической инвентаризации и технического учета. Технические требования при проведении технической инвентаризации и технического учета определяют 15 инструкций, методические указания и рекомендации, изданных Минжилкомхозом РСФСР в период с 1970 по 1990 г. или Росземстроем и Госстроем в более поздние годы (табл. 7).

Таблица 7. Инструкции, методические указания и рекомендации по технической инвентаризации объектов недвижимости

При разработке методик и инструкций требования к составу сведений, описываемых при проведении технической инвентаризации, были составлены, исходя из задач контроля за техническим состоянием системы жилищно-коммунального хозяйства.

Вместе с тем в современных условиях принципиально изменилась функция инвентаризации: справки организаций технической инвентаризации являются основанием для регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а контроль за техническим состоянием жилищно-коммунального хозяйства осуществляется соответствующими эксплуатационными организациями.

В то же время в методики и инструкции не было внесено изменений, связанных с изменением цели проведения технического учета и инвентаризации и направленных на сокращение требований к объему и качеству сведений об объектах капитального строительства. Для большинства промышленных объектов инструкции по проведению технической инвентаризации до сих пор отсутствуют, что дает возможность организациям технической инвентаризации произвольно определять объем работ и необоснованно завышать стоимость технической инвентаризации для промышленных предприятий.

Полномочия по проведению технической инвентаризации и технического учета. Постановлением Правительства РФ от 10.09.04 № 477 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ по вопросам осуществления государственного технического учета и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности» государственный технический учет возложен на Роснедвижимость. Полномочиями по проведению технической инвентаризации обладают организации технической инвентаризации, аккредитованные Роснедвижимостью (на сегодняшний день - 164 организации). В связи с необходимостью сохранения архивов БТИ в настоящее время Минэкономразвития России принято решение о целесообразности аккредитации на территории субъектов РФ организаций, имеющих архив БТИ. В настоящее время назрела необходимость проведения инвентаризации самих архивов БТИ и создания на их основе единого информационного ресурса.

Концепция предлагаемых изменений

Для устранения недостатков нормативного правового регулирования в сфере землеустройства, кадастрового учета необходимо:

уточнить порядок осуществления контроля за проведением землеустройства;
уточнить требования к объёму землеустроительных работ;
уточнить порядок согласования проектов территориального землеустройства и согласования границ земельных участков, с тем чтобы не допускать необоснованного приостановления землеустройства;
установить признаки, по которым возможно установление границ земельных участков, не прошедших государственный кадастровый учёт, в том числе на основании имеющихся у землепользователя документов, подтверждающих границы земельного участка, а также обстоятельств, позволяющих определить его фактически сложившиеся границы;
закрепить в законе восстановление границ как самостоятельный вид землеустроительного действия, подразумевающего проверку соответствия границ земельного участка, закрепленных в документах, границам земельного участка, установленным на местности;
обеспечить унификацию требований к формированию земельных участков в градостроительном и земельном законодательстве;
установить правила формирования частей земельных участков, ограниченных в использовании.
Указанные предложения будут реализованы в проекте федерального закона «О внесении в некоторые законодательные акты РФ с целью упрощения проведения землеустройства» (концепция внесена в Правительство РФ для включения в план законопроектной деятельности на 2005 г.).

Для устранения недостатков нормативного правового регулирования в сфере технической инвентаризации и технического учета на переходный период до принятия федерального закона «О формировании и кадастровом учете недвижимого имущества» необходимо:

установить порядок государственного технического учета зданий строений и сооружений, наделив полномочиями по его проведению территориальные органы Роснедвижимости;
на основе действующих методик по технической инвентаризации зданий и сооружений разработать и утвердить технические требования к проведению работ по технической инвентаризации;
определить порядок использования архивов БТИ.

Рис. 6. Кадастровый учет недвижимости.

Данные предложения могут быть реализованы в нормативных правовых актах Правительства РФ и нормативных правовых актах Минэкономразвития России.

Для создания единого кадастра объектов недвижимости на базе государственного земельного кадастра и организаций, осуществляющих деятельность по технической инвентаризации и техническому учету зданий и сооружений, необходимо:

разработать план поэтапного перехода от технического учета зданий и сооружений бюро технической инвентаризации к кадастровому учету объектов недвижимости территориальными органами Роснедвижимости;
разработать и обеспечить принятие федерального закона «О формировании и кадастровом учете недвижимого имущества».

Совершенствование законодательства о сервитутах

Экономические проблемы, возникающие в связи с недостатками законодательства о сервитутах

В соответствии с Федеральным законом от 25.10.01 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести их в собственность до 01.01.06.

Выполнение указанной нормы приведет к тому, что компаниям, имеющим в собственности объекты линейной инфраструктуры, придется отвлекать огромные средства для выкупа или аренды земельных участков, находящиеся в их пользовании. Так, например, общая протяженность принадлежащих ОАО «Газпром» подземных магистральных газопроводов и газопроводов-отводов составляет 151.6 тыс. км, протяженность линейных объектов, находящихся в эксплуатации ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (воздушные линии и кабельные линии связи) составляет порядка 44.3 тыс. км. Соответственно площадь земельных участков, права на которые подлежат переоформлению, измеряется десятками тысяч гектаров. Такие же проблемы оформления прав на землю стоят перед коммунальными службами, организациями связи, дорожными службами.

Значительные расходы необходимы также для проведения работ по межеванию, постановке на кадастровый учет, оформлению прав на земельные участки, занятые контракциями линейных объектов (например, земельные участки под опорами линий электропередач). Следствием увеличения затрат на содержание земельных участков будет неизбежное увеличение тарифов, что способно ухудшить макроэкономические показатели Российской Федерации.

Особенностью размещения линейных объектов является то, что они лишь частично ограничивают права собственника земельного участка, на котором они расположены, и в основном не препятствуют использованию земельного участка по целевому назначению (для осуществления сельхозработ, промышленного производства, ведения лесного хозяйства). Таким образом, оформление прав собственности или аренды на такие земельные участки нецелесообразно. Исключение составляют случаи строительства, реконструкции линейных сооружений, которые нуждаются в отдельном правовом регулировании.

Также следует отметить, что линейные объекты находятся на землях, являющихся не только государственной или муниципальной собственностью, но и частной собственностью, поэтому общая модель переоформления прав на земельные участки к ним неприменима. Выход видится в развитии правового регулирования сервитутов (ограниченного пользования земельными участками) - наиболее подходящего вида отношений для размещения большинства линейных объектов.

Основные недостатки законодательства о сервитутах

Под сервитутом в законодательстве понимается множество ограничений собственности, начиная от права сбора ягод в лесах и сенокошения, заканчивая правом размещения здания на чужом земельном участке. Очевидно, что это разнородные отношения, которые нельзя урегулировать без специальных норм для каждого отдельного случая. К основным проблемам можно отнести:

смешение оснований классификации сервитутов и других ограничений прав (в частности, узуфруктов и публичных ограничений права собственности);
допущение установления сервитута и в тех случаях, когда фактически идёт речь о праве аренды земельного участка;
отсутствие чётких оснований прекращения или изменения сервитута;
наличие неоправданно жестких правил оформления публичного сервитута (общественные слушания, регистрация обременяемых участков, регистрация обременения), даже в тех случаях, когда установление сервитута предусмотрено документами территориального планирования (например, коммунальные сети, линии электропередач и т.п.) и со всей очевидностью необходимо.

Отношения по установлению, использованию и прекращению частных и публичных сервитутов регулируются нормами Гражданского, Земельного, Водного, Градостроительного, Лесного кодексов РФ. При этом в каждом нормативно-правовом акте имеется свой подход к вопросам правового регулирования сервитутов. Цели и порядок установления публичных и частных сервитутов в соответствии с Градостроительным, Водным и Лесным кодексами РФ не всегда соотносятся с нормами Гражданского и Земельного кодексов РФ. Исходя из этого можно заключить, что при правовом регулировании применены различные подходы к порядку установления, использования и прекращения частных и публичных сервитутов.

Концепция предлагаемых изменений

Минэкономразвития России подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты в связи с совершенствованием правового регулирования сервитутов». Указанный законопроект включен в проект плана законопроектной деятельности Правительства РФ на 2005 г.

В части разрешения вопроса об оформлении прав на объекты линейной инфраструктуры законопроектом предлагается, что право сервитута может включать в себя право строительства, обслуживания и ремонта линейных объектов. В российских условиях большинство таких объектов уже физически существует, и основной задачей является установление правового статуса использования поверхности земли под (над) этими объектами. Отдельно регулируется процедура предоставления земли под строительство линейных объектов, т.к. в период строительства требуется, как правило, полное занятие земельного участка, что предполагает возмещение убытков собственникам земельного участка. Публичный сервитут, если его осуществление не препятствует основной хозяйственной деятельности на обременяемом земельном участке, также должен предполагать безвозмездность использования земли, но в то же время должно быть обеспечено полное возмещение убытков владельцам участков, причиненных установлением сервитутов.

Концепция законопроекта выделяет два случая установления сервитута: публичного, допускающего установление сервитута по решению органов государственной власти или органов местного самоуправления, и частного, возникающего из соглашения двух лиц. Установление публичного сервитута предполагается сделать исключением, отдав предпочтение частным сервитутам. С этой целью вносятся изменения в Гражданский кодекс РФ, позволяющие приспособить данный правовой институт к нуждам экономики. Одним из значительных изменений является то, что реализуется принцип наименьшего беспокойства собственника. Установление сервитута, в результате которого собственник лишается возможности использовать земельный участок по целевому назначению, запрещается. В таких случаях заинтересованное лицо обязано купить или взять в аренду соответствующий земельный участок.

Социально-экономические последствия принятия данного законопроекта состоят в упрощении и удешевлении оформления земельных участков, по которым проходят линейные объекты, а также в укреплении доверия к институту собственности, улучшению инвестиционного климата.

Предполагается, что в случае принятия проекта федерального закона лица, заинтересованные в установлении сервитута, получат в распоряжение четкий порядок действий, необходимых для этого, а собственники (землепользователи, землевладельцы, арендаторы) земельных участков, обременяемых сервитутами, получат правила защиты от необоснованного установления сервитутов, а также порядок возмещения возникающих в связи с этим убытков.

Прочие проблемы регулирования земельных отношений

Оборот земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельхозназначения - это категория земель, доля частной собственности в которой составляет 31% их площади, что значительно превышает аналогичный показатель по другим категориям земель. Доля приватизированных сельхозугодий, т.е. тех земель, на которых ведется сельхозпроизводство составляет 64.5%.

Вместе с тем рыночный оборот большей части приватизированных земель сельхозназначения сильно затруднен в связи с нерешенными проблемами оформления прав на земельные доли. Принятие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не решило проблемы оформления прав на земельные доли. Всего 1.2% земель сельхозназначения (примерно 4.9 млн га), или 4.08% земель, находящихся в частной собственности, зарегистрировано в собственности юридических лиц, ещё примерно 1.7% (6.6 млн га), или 5.5% земель, находящихся в частной собственности, находится в собственности фермерских хозяйств, предпринимателей и граждан, выращивающих сельхозпродукцию. Остальной массив частной собственности приходится на земельные доли.

Оперативного решения требуют проблемы, связанные с оформлением прав на земельные доли. Только около 10% земельных угодий, находящихся в собственности граждан или организаций, оформлено в соответствии с требованиями законодательства и используются по назначению. Оставшаяся приватизированная часть сельскохозяйственных земель приходится на земельные доли.

Это препятствует развитию ипотеки, поскольку именно собственнику принадлежит право сдавать землю в залог. Без развития ипотеки невозможно долгосрочное и стабильное развитие сельского хозяйства.

По данным Аграрного комитета Государственной Думы РФ, 26.6 млн га (примерно 6.8% всех сельхозземель, или 22.1% земель, находящихся в частной собственности) приходится на невостребованные земельные доли. Т.е. в отношении данных земель было принято решение об их предоставлении в частную собственность, однако лица, в пользу которых принимались такие решения, даже не получали документов, удостоверяющих права на землю, и никогда не распоряжались такими земельными долями. Ещё 6.6 млн га (примерно 1.7% от всех сельхозземель, или 5.5% земель, находящихся в частной собственности) находятся во владении тех лиц, которые, получив документы на землю в 1996 г., никогда земельной долей не распоряжались. Таким образом, примерно треть земель сельхозназначения от находящихся в частной собственности, принадлежат собственникам, которые явно на протяжении последних 10 лет уклоняются от содержания и использования своего имущества. Такая ситуация сложилась в силу многих причин: неверно составленные списки на приватизацию земель сельхозназначения, трудность с оформлением отказа от прав на земельную долю, наличие выморочного имущества, дороговизна оформления прав на землю. Всё это затрудняет развитие земельных отношений.

Примерно четвертую часть всех земельных долей можно признать бесхозяйным имуществом, т.к. за 10 лет земельной реформы номинальные собственники не получили документов о праве собственности на землю, а если и получили, то не распоряжались землей.

В каждом 4-м случае местонахождение собственника земли установить невозможно, а зачастую они присутствуют только в документах. Названные обстоятельства также ставят под угрозу налогообложение сельскохозяйственных земель.

Кроме того, практика показала неэффективность ряда положений Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Нецелесообразным является установленное право преимущественной покупки земельных долей государством. Стало очевидным, что механизм общего собрания собственников земельных долей допускает множество нарушений, а выдел земельной доли в земельный участок может быть остановлен по неосновательным причинам. Отсутствует порядок досудебного рассмотрения земельных споров.

Ситуация осложняется еще и тем, что, по данным Аграрного комитета Государственной Думы РФ, немногим более 15 млн га земель частной собственности оформлено по новым правилам, предписанным Гражданским кодексом РФ и ЗК РФ, Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Это составляет не более 10% общей площади земель сельхозназначения, находящихся в частной собственности. Не переоформленные до 27.01.05 по новым правилам отношения по использованию земельных долей преобразуются в договора доверительного управления. В свою очередь это открывает дорогу для всевозможных злоупотреблений, поскольку доверительный управляющий может совершить любую сделку с земельными долями, находящимися в доверительном управлении, без ведома собственника земельной доли.

Федеральный закон № 10-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»» (принят Государственной Думой 11.02.05, одобрен Софетом Федерации 25.02.05, подписан Президентом 07.03.05) увеличил срок аренды земельных долей с 2 до 4 лет с момента вступления в силу закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
В соответствии со статьей ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» договоры аренды земельных долей, заключенные до вступления в силу данного ФЗ, должны были быть приведены в соответствие с правилами Гражданского кодекса РФ и положениями ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в течение 2 лет со дня вступления его в силу.
В случае, если указанные договоры аренды в течение указанного в законе срока не приведены в соответствие, к таким договорам применены были бы правила договора доверительного управления имуществом.
Согласно Гражданскому кодексу РФ долги по обязательствам, возникшим в связи с доверительным управлением имуществом, погашаются за счет этого имущества. В случае недостаточности этого имущества взыскание может быть обращено на имущество доверительного управляющего, а при недостаточности и его имущества - на имущество учредителя управления, не переданное в доверительное управление.
Таким образом, необходимо скорейшее внесение изменений в Федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и «О землеустройстве», предусматривающие:
упрощение и удешевление оформления прав на земли сельхозназначения;
исключение возможности необоснованного приостановления выдела земельных долей в земельные участки;
меры к устранению правовой неопределенности в отношении невостребованных земельных долей путём их обращения в государственную собственность, в случае если в течение определенного времени собственники таких долей не распорядятся ими.

Резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Проведение массовой приватизации земельных участков, особенно в крупных городах, может привести к ситуации, когда для развития коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечения экологической безопасности, решения других задач возникнет необходимость изъятия земельных участков, что повлечет за собою большие бюджетные расходы, необходимые для изъятия земельных участков. В некоторых случаях реализация проектов строительства объектов инфраструктуры может стать невозможной в связи с отсутствием эффективных процедур резервирования и изъятия земельных участков. Кроме того, отсутствие в законодательстве прозрачных условий и порядка резервирования и изъятия создает условия для нарушения законных интересов собственников земельных участков и других землепользователей, снижает рыночную стоимость земельных участков.

Для снижения подобных рисков законодательство должно предусматривать эффективный механизм резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В настоящее время законодательство Российской Федерации практически не содержит норм о порядке резервирования земельных участков.

Что касается изъятия земель, то здесь присутствует неопределенность в определении оснований для изъятия земельного участка. Пункт 1 ст. 49 ЗК РФ, регулирующий данный вопрос, не устанавливает всех случаев изъятия и не ограничивает их перечень, а также не соответствует тем полномочиям, которые закреплены за органами власти регионов и местного самоуправления и для реализации которых требуется право изымать земельный участок.

Гражданское и земельное законодательство устанавливают различные порядки изъятия земельного участка, что на практике приводит к затягиванию судебных разбирательств.

Для решения перечисленных проблем необходимо:

уточнить порядок принятия решения о резервировании земель и его содержание (земельные участки, подлежащие резервированию, срок и цель такого резервирования, содержания ограничения прав, вызванных резервированием);
установить соотношение актов о резервировании земельных участков, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления, отдавая предпочтение актам, изданным органом власти более высокого уровня;
предусмотреть нормы о том, что в случае, если землевладелец, землепользователь или арендатор зарезервированного земельного участка произвёл на нем строительство или улучшение, то он должен нести риск отнесения на него затрат и убытков, связанных с последующим изъятием земельного участка;
установить, что сроки резервирования земель должны устанавливаться в соответствии с утвержденными в установленном порядке документами территориального планирования;
установить основания для прекращения резервирования земель (изменение документов планирования; истечение срока резервирования, обнаружившееся нарушение порядка принятия решений о резервировании земельных участков, повлекшее нарушение прав; изъятие зарезервированных земельных участков иным органом власти);
обеспечить сопряжение норм Гражданского и Земельного кодексов РФ, регулирующих изъятие (выкуп) земельных участков;
уточнить полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, предусмотрев возможность изъятия земель исключительно для установленных законом полномочий названных органов;
закрепить изъятие земельных участков в качестве способа, стимулирующего рациональное использование земельных участков и запланированное развитие территории.

Реализация перечисленных норм предусмотрена в концепциях федеральных законов, которые были представлены Министерством экономического развития и торговли РФ в Министерство юстиции РФ для включения в проект плана законопроектной деятельности Правительства РФ на 2005 г.

Предоставление земельных участков для строительства

При выделении земельных участков для строительства органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления руководствуются порядком, установленным федеральным законодательством, а именно, ЗК РФ, Гражданским кодексом РФ и Постановлением Правительства РФ от 11.11.02 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» (далее - Постановление Правительства РФ № 808).

Основная проблема при предоставлении свободных земельных участков для строительства заключается в том, что такое предоставление осуществляется преимущественно на внеконкурсной основе. Принятые в 2004 г. поправки в ЗК РФ устанавливают требование о переходе к исключительно конкурсному предоставлению земельных участков для жилищного строительства. Необходимо установить исключительно конкурсный порядок также в отношении участков, предоставляемых для строительства общественно-деловых, торговых объектов. При строительстве промышленных объектов, а также объектов для осуществления научной и инновационной деятельности конкурсный порядок должен быть обязательным за исключением отдельных случаев.

В соответствии со ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков без торгов (путем предварительного согласования места размещения объекта) возможно при отсутствии градостроительной документации о застройке и правил землепользования и застройки (зонирования территорий). В настоящее время правила землепользования и застройки приняты незначительным количеством муниципальных образований.

Подобное положение дел позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления на законных основаниях «избегать» проведения торгов (конкурсов, аукционов) при предоставлении земельных участков для строительства, использовать властные полномочия в интересах «аффилированных» хозяйствующих субъектов.

По информации, полученной от территориальных органов Федеральной антимонопольной службы, за период 2003 - I полугодие 2004 г. в 98% случаев предоставление земельных участков осуществлялось без проведения торгов.

Так, например, в Ивановской, Пензенской, Камчатской, Вологодской, Кировской, Томской областях, Корякском автономном округе и ряде других субъектов РФ в период с 01.01.03 по 01.07.04 торги по предоставлению земельных участков не проводились вообще. В Калужской области в указанный период было проведено всего 9 торгов в форме конкурсов.

В Калининградской области за период с 2002 по 2004 г. посредством проведения аукционов с закрытой формой подачи предложений по цене было продано 3 земельных участка целевым назначением под промышленную застройку.

Принятым в декабре 2004 г. Федеральным законом о введении в действие Градостроительного кодекса предусмотрено, что муниципальные образования обязаны принять градостроительную документацию и правила землепользования и застройки (зонирования территорий) до 2010 г. Это означает, что еще 5 лет у муниципалитетов будет возможность осуществлять предоставление земельных участков для строительства без торгов.

В тех случаях, когда на земельные участки для строительства проводятся торги (в особенности конкурсы), в связи с тем, что в ЗК РФ содержатся только общие правила их проведения, они часто проводятся с нарушениями, недостаточно открыты и их победитель во многих случаях заранее предопределен.

Проведенный анализ предоставления местными органами власти земельных участков для строительства также выявил следующее:

органы местного самоуправления не проводят работу по формированию земельных участков в соответствии с требованиями ст. 30 ЗК РФ и не организуют торги по предоставлению данных земельных участков;
органы местного самоуправления не оповещают население о наличии свободных земельных участков;
планы населенных пунктов устарели или отсутствуют, не определен порядок ознакомления с данными планами;
установлены льготные ставки арендной платы за землю для государственных и муниципальных предприятий;
большие сроки согласования предоставления земельных участков для строительства и выдачи разрешения на строительство;
ненадлежащий контроль освоения выделенных земельных участков в установленные сроки;
неопределенность с условием обеспечения земельных участков инженерной подготовкой.

Названная ситуация сложилась вследствие нескольких причин:

отсутствие ясности в вопросе разграничения государственной собственности на землю;
отсутствие экономических мотивов, позволяющих покрыть издержки на формирование земельных участков и их инженерную подготовку;
отсутствие финансовых, материальных и трудовых ресурсов (за исключением крупнейших городов), позволяющих обеспечить требования законодательства о конкурсном предоставлении земельных участков;
нежелание руководителей отдельных населенных пунктов переходить к конкурсному предоставлению земельных участков.

Сложившаяся практика приводит к ограничению развития конкуренции на строительном рынке, т.к. доступ новых хозяйствующих субъектов на рынок закрыт, что, в свою очередь, дает возможность действующим строительным организациям постоянно повышать цены на недвижимость из-за ограниченности предложения на рынке. Учитывая, что земля является ограниченным природным ресурсом, такая ситуация при распределении земельных участков автоматически приводит к ограничению конкуренции на иных (смежных) товарных рынках, тесно связанных с наличием земли: рынках реализации автомобильного топлива, оказания услуг розничной торговли, общественного питания и т.д.

В декабре 2004 г. приняты ключевые поправки в ЗК РФ, в соответствии с которыми земельные участки для жилищного строительства будут предоставляться исключительно на торгах в форме открытого аукциона. Аукцион по продаже такого земельного участка либо права на его аренду проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, с установленными техническими условиями подключения строящегося объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, платой за подключение и установленным разрешенным использованием земельного участка. Также был законодательно определен единый порядок проведения аукциона по предоставлению в аренду крупных земельных участков с целью их комплексного освоения.

Законом от 07.03.05 № 14-Ф3 внесены изменения в ст. 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Согласно этой поправке устанавливается административная ответственность за использование земель не по целевому назначению, за невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв, за неиспользование земельного участка в установленном порядке. Кодексом такая ответственность не была предусмотрена, в результате чего отсутствовала реальная возможность принудительного прекращения владения земельным участком в случае его неиспользования в установленном порядке.

В соответствии с ЗК РФ в качестве одного из оснований для принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком является неиспользование в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение 3 лет, если другой срок не установлен федеральным законом. Исключением является время, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих его пользование.

Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. За данные правонарушения вводится штраф для граждан в размере 5-10 МРОТ, для должностных лиц - 10-20 МРОТ и для юридических лиц - 100-200 МРОТ. Аналогичная ответственность устанавливается и за неиспользование земельного участка в установленном порядке.

Названный закон вступает в силу с 01.10.05. Это будет способствовать стимулированию развития конкуренции при жилищном строительстве и, как следствие этого, - снижению цен на жилье.

Вместе с тем нерешенной проблемой остается предоставление земельных участков для других видов строительства - строительства общественно-деловых и промышленных объектов.

Общественно-деловые объекты строительства - офисные, торговые помещения, пункты общественного питания и т.п., являются быстровозводимыми и, как правило, большинство из них окупается в короткие сроки. Учитывая, что данные объекты располагаются в основном на небольших площадях, заинтересованность в приобретении земельных участков для их возведения может проявлять большое число инвесторов. Для решения названного вопроса необходимо установить требование о предоставлении земельных участков для строительства типовых коммерческих общественно-деловых объектов исключительно на торгах в форме аукциона, проводимом в порядке, аналогичном аукциону по предоставлению земельных участков для жилищного строительства^.

Греф Герман Оскарович. В 1991-92 гг. - юрисконсульт Комитета экономического развития и имущества администрации Петродворца, г. Санкт-Петербург, начальник Петродворцового районного агентства Комитета по управлению имуществом администрации г. Санкт-Петербурга. В 1992-94 гг. - председатель Комитета по управлению имуществом - заместитель главы администрации Петродворцового района, г. Санкт-Петербург. В 1994-97 гг. - заместитель председателя - директор Департамента недвижимого имущества, первый заместитель председателя Комитета по управлению городским имуществом администрации г. Санкт- Петербурга. В 1997-98 гг. - вице-губернатор - председатель Комитета по управлению городским имуществом администрации г. Санкт-Петербурга, член коллегии Министерства государственного имущества РФ. В 1998-2000 гг. - первый заместитель Министра государственного имущества РФ. В 1999 г. - член коллегии Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, руководитель Центра стратегических разработок. С 2000 г. - Министр экономического развития и торговли РФ, Председатель Совета Фонда "Центр стратегических разработок".