написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1, 1999г

Нормативно - правовые аспекты землепользования и землевладения в современных условиях

Стрельбицкий В.П., Заместитель нач. Управления инвестиционной политики и финансирования из городских источников г.Москвы

В условиях реформирования экономики значение частной собственности на землю возросло. В конечном счете от того, в чьих руках находится земля, для чего и как она используется, зависят благополучие каждого члена общества, социальный прогресс, развитие экономики и экологическое равновесие.

Особенно отчетливо проявляется такая зависимость в системе рыночных земельных отношений, возникающих в границах городских поселений. Именно здесь, где жизнь каждого человека тесно переплетена с судьбами множества других людей, любые изменения в распределении и использовании городского земельного фонда означают соответствующие сдвиги в планировке и застройке города, а следовательно, и в условиях существования всех его жителей.

Переход земельных территориально - хозяйственных взаимоотношений, сложившихся в основном в условиях централизованного директивно-планового управления, в новое качество определяется прежде всего воздействием двух объективных обстоятельств. Это, во-первых, связанное с общим процессом децентрализации существенное расширение властных полномочий органов местного самоуправления, а также усиление роли их исполнительных структур, в том числе в решении вопросов использования земельного потенциала подведомственных территорий. Во-вторых, это повышение самостоятельности хозяйствующих субъектов (независимо от формы собственности и сферы деятельности), их становление в качестве юридически и экономически независимых товаропроизводителей, на законных основаниях получающих возможность вступать в равноправные отношения по поводу использования земельных ресурсов.

Земельные участки, ранее бесплатно раздававшиеся в вечное пользование, ныне переходят тем или иным субъектам во владение или в срочное пользование преимущественно на возмездной основе (за исключением земель, выделяемых по социально ориентированным нормативам).

Происходят изменения в юридических и экономических аспектах отношений собственности на землю и другие природные ресурсы. Наряду с сохранившимися формами государственной и индивидуально-личной собственности на землю, появились и формы частной собственности: индивидуально-частная, акционерная, кооперативная, коллективная.

Несмотря на кажущуюся простоту проблемы, существуют трудности в практике осуществления юридических прав пользования, владения, распоряжения землей, с одной стороны, и экономических отношений пользования, владения и распоряжения землей - с другой.

Известно, что формами присвоения материальных благ (а собственность - это в первую очередь присвоение) выступают "владение" и "пользование". Категория "распоряжение" раскрывает содержание отношений собственности в области практического использования.

"Распоряжение" - реализация отношений собственности, владения и пользования.

Развитие форм присвоения идет от пользования через владение к собственности (владение может включать в себя пользование, а собственность охватывает и то, и другое). Собственник имеет наибольшие экономические возможности распоряжения по сравнению с владельцем и пользователем (владелец больше чем пользователь). Владение - это длительное пользование, характеризующееся неполным (частичным) экономически реализуемым присвоением материальных благ.

Таким образом, пользование, владение и распоряжение раскрывают различные стороны отношений собственности на разных иерархических уровнях единой системы экономических отношений. Юридическое оформление прав пользования, владения и распоряжения с помощью законодательных актов является лишь констатацией, фиксацией реальных отношений собственности (частной, государственной), господствующих в обществе.

Негативные социально-экономические аспекты формирования частной собственности на землю (спекуляция, неэффективное использование и др.) вызывают необходимость более внимательно рассмотреть этот вопрос.

Запустив механизм формирования частной собственности на землю в нашей стране в том же непродуманно форсированном режиме, который был принят в отношении приватизации государственного имущества в целом, мы окажемся перед теми же проблемами, что уже известны из практики Запада, но только проблемы эти будут острее и болезненнее.

Например, в Германии для предотвращения "накопления земли без использования" неоднократно пытались ввести специальный налог, который послужил бы средством экономического принуждения собственника земли к эффективному ее использованию либо к отчуждению другому собственнику. Но эти усилия встречали упорное сопротивление влиятельного в политическом отношении класса земельных собственников. Особо острые противоречия в области земельных отношений возникают на Западе в связи с частной собственностью на землю в пределах городских территорий 2.

Перед Россией стоит важнейшая социально-экономическая задача: создать систему землепользования, обеспечивающую реальную экономическую свободу эффективного использования земли вне зависимости от того, какую форму собственности представляет хозяйствующий субъект. Основой частной собственности на землю должна, очевидно, стать "собственность для пользования" землей. В Швейцарии такая собственность называется "правом застройки", в Германии - "наследственным правом застройки", которое предоставляется на срок от 50 до 99 лет. По своей экономико-правовой сути "собственность для пользования" так же надежна и мобильна, как и обычная частная собственность: землю можно продать, подарить, завещать, обменять, сдать в аренду, заложить и передать в качестве доли в уставный фонд.

"Собственник для пользования" уплачивает обществу земельный налог (равный ренте, полученной от использования земли), приобретение этого права собственности компенсируется непрерывным внесением данного налога. В этом отличие от приобретения земли в частную собственность, когда цена земли погашается одномоментно, при самом совершении акта купли-продажи.

Необходимо отметить, что физическая ограниченность земельных ресурсов и монопольное право частной собственности на землю содействуют уменьшению предложения земли на рынке. Следовательно, земельный рынок функционирует не в режиме сбалансированности спроса и предложения, наоборот, разбалансированность спроса и предложения усиливается, что ведет к увеличению цен.

Это с особой силой сказывается в инфляционной экономике, присущей нынешней России.

Обращает на себя внимание и тот факт, что современное (новое) земельное законодательство сосредоточило главное внимание на землях сельскохозяйственного назначения. При этом оказались фактически обойденными вопросы земельных отношений на территориях населенных пунктов и прежде всего в городах.

В городах и поселках началась настоящая битва за землю, идет самозахват участков, принимается огромное количество неправомерных решений как местными властями, так и пользователями земельных участков.

По своему характеру земельные отношения в поселках и особенно в городах объективно отличаются от территориально-хозяйственных взаимодействий по поводу земельных ресурсов на селе. Цена сельскохозяйственного земельного участка зависит от его продуктивности и ренты по местоположению. В поселениях и городах рыночная цена земельного участка, зависящая от спроса и предложения, будет в основном задаваться рентной составляющей, зависящей от следующих факторов: экологической ситуации, престижности района, транспортной доступности, обеспеченности инфраструктурой (водопровод, электричество, современные средства связи и т. д.).

Поэтому цену городского участка земли практически невозможно определить вне реально функционирующего земельного рынка. Более того, даже при наличии последнего она может в весьма значительных пределах колебаться вне зависимости от деятельности землепользователя.

Кроме того, сущность и формы земельных отношений в населенном пункте неразрывно связаны с процессом градостроительного развития, гораздо более динамичным, нежели ход функциональных изменений сельскохозяйственных земель. Новый порядок регулирования земельных отношений в городах и иных населенных пунктах призван обеспечить местной власти возможность решать часть проблем благосостояния населения посредством более рационального использования земельных участков всеми хозяйствующими субъектами.

В создании требующейся для реформирования земельных отношений законодательной базы немалую роль сыграл прежний Верховный Совет Российской Федерации. Им были приняты Земельный Кодекс РСФСР (25 апреля 1991 г.), закон "О собственности в РСФСР" (24 декабря 1990 г.), постановление "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (27 декабря 1991 г.), законы Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (19 декабря 1991 г.), "О недрах" (21 февраля 1992 г.) и др.

В названных законодательных актах содержатся базовые законоположения. Так, в законе "Об охране окружающей природной среды" целый раздел посвящен вопросам создания экономического механизма охраны земли и водных, лесных и других ресурсов. Например, в статьях 16-24 устанавливается порядок учета и кадастровой оценки природных ресурсов, лицензирования и платности природопользования, экономического стимулирования природоохранных территорий.

Права граждан Российской Федерации, на получение земельных участков регулируются статьями 7, 14, 18, 27, 58-69 Земельного кодекса РСФСР соответствующими нормами закона Российской Федерации "О земельной реформе", а также Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", которым утверждается право частной собственности на землю. В пункте 1 Указа отмечается, что "земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости. Совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и настоящего Указа".

Однако в действующем законодательстве существуют ограничения прав граждан на землю, связанные с целевым назначением земель, с площадью предоставляемого участка и с возможностью распоряжаться землей. Ограничение права собственности граждан на землю по признаку целевого назначения (ст.7 ЗК РСФСР, ст.4 закона РСФСР "О земельной реформе") означает, что земельные участки в собственность могут быть предоставлены только для определенных целей: для ведения крестьянского хозяйства, для личного подсобного хозяйства, коллективного или индивидуального садоводства, животноводства, индивидуального либо кооперативного жилищного строительства. Для других целей земли сельскохозяйственного назначения предоставляться не могут.

Признак целевого назначения сохраняется и при предоставлении земель на праве пожизненного наследуемого владения, пользования или аренды. Так, в соответствии со статьей 7 Земельного кодекса РСФСР в пожизненное наследуемое владение или в аренду предоставляются гражданам России земельные участки для:
индивидуального или коллективного дачного строительства;
строительства коллективных и индивидуальных гаражей;
предпринимательской деятельности и иных, не запрещенных законом целей.

Пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. фиксируется такая норма, которая расширяет права арендаторов. В частности, отмечается, что "граждане, получившие участки в пожизненное наследуемое владение или бессрочное (постоянное) пользование либо взявшие их в аренду, кроме аренды у физических лиц, имеют право на предоставление и выкуп этих участков в собственность в соответствии с действующим законодательством".

Размеры земельных участков, предоставляемых в собственность, не могут быть выше предельных норм, устанавливаемых для данного вида пользования (статья З6 ЗК РСФСР).

Законом Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" лицам, получившим земельные участки для указанных целей в городах, поселках и сельской местности, предоставляется право "продавать их другим гражданам Российской Федерации независимо от сроков приобретения права собственности на продаваемый земельный участок в пределах норм предоставления земельных участков" (статья 1). Однако "использование собственником приобретенного земельного участка не по целевому назначению, если иное не установлено законом, не допускается".

Кроме того, Указом Президента от 14 июня 1992 г. N 631 был утвержден порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, в также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности.

Приватизации подлежат только те земельные участки, которые непосредственно заняты объектами госимущества или необходимыми для их обслуживания объектами. Размеры и границы продаваемых участков устанавливаются на основании документов, выдававшихся соответствующим предприятиям на право бессрочного использования, а в случае их отсутствия - по фактическому пользованию.

В указе перечислены земли, продажа, продажа которых в городах и поселках запрещается. Это земли сельскохозяйственного использования, общего пользования 3, заповедники, парки и т.п. В качестве покупателей земельных участков выступают юридические или физические лица, которые приватизировали объекты государственного или муниципального имущества. Право на покупку земельного участка получает только лицо, приватизировавшее объект госимущества, что делает продажу участка внеконкурентной.

Стоимость земельного участка не включается в приватизационную цену предприятия и выступает в качестве обособленного предмета сделки купли-продажи. Отправным моментом при этом служит нормативная цена на землю.

Указ Президента от 14 июня 1992 г. N 631 дает право на покупку земли не только при приватизации предприятий, но и в связи с их расширением или дополнительным строительством. В этих случаях продажа земли осуществляется на конкурсной или аукционной основе. Начальная цена устанавливается не ниже нормативной. В том случае, если участник аукциона один, земельный участок продается по нормативной цене.

Предусматривается продажа земельных участков гражданам и их объединениям с целевым назначением - для предпринимательской деятельности. Продажа осуществляется на конкурсной или аукционной основе. В тех случаях, когда участки для этих целей уже были предоставлены ранее на праве бессрочного пользования, они могут быть переоформлены в собственность с выдачей соответствующих документов.

Передача земельных участков в собственность граждан производится местными Советами народных депутатов за плату и бесплатно (статья 7 ЗК РСФСР).

По действующему законодательству за плату земельные участки передаются в собственность для садоводства и животноводства при предоставлении для этих целей продуктивных сельскохозяйственных угодий, а также для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в городах и поселках. Городские, поселковые Советы народных депутатов вправе устанавливать льготы или освобождать от платы отдельные категории граждан (пенсионеров, очередников на получение жилой площади и др.) при передаче им земель для строительства домов усадебного типа (статья 7 3K РСФСР). Использование земли в РСФСР является платным (статья II Закона РСФСР "О земельной реформе").

В 1991 г. был принят закон Российской Федерации "О плате за землю". В соответствии со статьей I этого закона формами платы являются: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли. Цель введения платы за землю - стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий.

Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. В соответствии со статьями 7 и 8 Закона Российской Федерации "О плате за землю" налог за земли городов, рабочих, курортных и дачных поселков взимается со всех предприятий, организаций, учреждений и граждан, имеющих в собственности, владении или пользовании земельные участки, по ставкам, устанавливаемым для городских земель.

Налог на земельные участки, превышающие по площади установленные нормы отвода, взимается в двукратном размере.

Налог на земли, занятые жилищным фондом (государственным, общественным, кооперативным, индивидуальным), а также за земли сельскохозяйственного использования и личного подсобного хозяйства в границах городской, поселковой черты исчисляется в размере 3% от ставок земельного налога, установленных в городах и поселках городского типа.

За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Для покупки и выкупа земельных участков в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РСФСР, а также для получения под залог земли банковского кредита устанавливается нормативная цена земли (статья 25 Закона Российской Федерации "О плате за землю") - показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. "Нормативная цена земли вводится для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка".

Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" определяет достаточно четкие механизмы и гарантии реальной частной собственности на землю.

Статья 8 Указа подтверждает порядок продажи земли собственникам приватизированных предприятий, предусмотренный Указом Президента от 14 июня 1992 г. N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности".

Указом от 27 октября 1993 г. гарантируется неприкосновенность и защита частной собственности на землю. Пункт 4 Указа гласит: "Государство гарантирует неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей. Изъятие земельного участка у собственника для государственных и общественных нужд производится в установленном законом порядке путем выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенную выгоду.

Все споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков, а также другие земельные споры рассматриваются в судебном порядке".

В новом Земельном кодексе, разработанном Правительством Российской Федерации, закрепляется право частной собственности на землю, рассматривается весь комплекс отношений, связанных с этим правом и с землепользованием, вводится ряд ограничений на куплю-продажу земельных участков (устанавливаются предельные размеры земельных владений в собственности одного лица; запрещается изменять целевое назначение участков; оговариваются требования к покупателям; определяются территории, где земля в частную собственность не передается; юридическим лицам и иностранным гражданам разрешается предоставлять земельные участки только в аренду.)

Вокруг нового Земельного кодекса было много споров. В чем же их суть? Новый Земельный кодекс представляет земельную собственность не столько как абсолютную частную, а как собственность для пользования землей.

В экономическом смысле собственность для пользования землей отличается от классической частной собственности тем, что объектом купли-продажи выступает основной капитал, размещенный на участке земли. Цена земли определяется стоимостью капитала и ставкой земельного налога (размеры его в пределах ренты). При этом земля остается в руках главного собственника - государства и одновременно не стесняет прав землепользователей, предоставляя им все возможности для получения предпринимательского дохода.

Принятие нового Земельного кодекса способствовало борьбе со спекуляцией земельными участками и созданию условий для получения ренты от использования земли. Рента через доходную часть бюджета может быть использована в интересах всего общества.

Вместе с тем необходимо отметить, что в таких крупных городах, как Москва реальная ценность земельных участков определяется с большим трудом. В Москве складывалась своя, специфическая система земельных отношений. С конца 1991 по конец 1999 г. в Москве принято более 50 нормативных актов, определяющих практически все стороны землепользования и платы за землю. Базируясь на общефедеральной нормативной базе, московская система законодательных актов имеет принципиальное отличие - предусматривается предоставление городских земель только в аренду и недопущение продажи земель4.

Постоянно совершенствуясь, меняется схема формирования платежей за городские земли от экономической оценки территорий к последовательным разработкам генеральных планов, коэффициентов ценности территорий по зонам различной градостроительной ценности, дифференцированных ставок земельного налога, нормативной цены земли.

Разработаны специфические московские подходы к зонированию городских территорий с целью определения средних ставок земельного налога.

Процедура предоставления и изъятия земель в Москве регламентируется несколькими общероссийскими и городскими распорядительными актами.

В соответствии с ЗК РСФСР и указами Президента РСФСР от 28 августа 1991 г. № 96 "О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы" и от 29 декабря 1991 г. № 334 "О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы" предоставление в пользование и изъятие земель в столице производятся посредством постановлений правительства Москвы на основании Генерального плана развития города, проектов детальной планировки и застройки территорий.

За последние несколько лет вышли такие важные распоряжения мэра Москвы, как "О создании территориальной единицы с особым статусом в Центральном административном округе Москвы" (10 апреля 1996 г. №193-РМ); "Об утверждении Положения о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов детальной планировки реконструкции промышленно-производственных и коммунально-складских территорий г. Москвы" (24 июня 1996 г. №10/1-РМ); "Дополнение к нормам проектирования застройки Москвы ВСН 2-85 по жилым реконструируемым территориям" (10 ноября 1996 г. №287/1-РМ); "Об арендной плате за землю в городе Москве" (25 сентября 1998 г. №980-РМ). Приняты Закон города Москвы "О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы" (10 декабря 1997 г. №53); "Закон города Москвы "О градостроительном зонировании территории города Москвы" ( ноября 1998 г. №28), а также постановление правительства Москвы "Об утверждении Положения о государственном градостроительном кадастре г. Москвы" (10 ноября 1998 г. №874), Закон города Москвы "О Генеральном плане развития города Москвы" (июнь 1999 г.) и другие акты.

Уже в названных документах содержатся требования, запрещающие использование земельного участка способами, приводящими к ухудшению экологической обстановки.

В Москве установлен порядок оценки земли (ставок платежей за землю) в соответствии с утвержденным перечнем территориально-оценочных зон. В Москве их 69. 34 находятся в пределах Московской окружной дороги, зоны с 35-й по 48-ю - отдельные территории, подчиненные Москве (Шереметьево, поселки Акуловский, Внуково и пр.), зоны с 49-й по 69-ю - территории города Зеленограда. Границы названных зон утверждаются распоряжениями мэра Москвы.

Согласно распоряжению мэра Москвы от 25 сентября 1998 г. № 980-РМ базовые ставки ежегодной арендной платы за землю устанавливаются в соответствии с категорией арендаторов и видом целевого использования земель (статья 21 Закона РФ "О плате за землю", статья 35 Устава города Москвы, другие федеральные и городские правовые акты) и могут пересматриваться в сторону увеличения не чаще одного раза в год.

Величина базовой ставки арендной платы зависит от вида деятельности хозяйствующих субъектов, их социально-экономических характеристик и от политики правительства Москвы, направленной на создание благоприятных условий для осуществления городских государственных программ, поддержку социально значимых отраслей, оздоровления окружающей среды.

С января 1999 г. средняя по городу ставка арендной платы за городскую землю была установлена в объеме 180000 руб/га5.

В целях учета градостроительной ценности территорий города базовые ставки арендной платы за землю по категориям арендаторов и видам целевого использования земель дифференцируются по территориально-экономическим зонам и подзонам повышенной ценности с помощью коэффициентов территориальной дифференциации.

Существует оценка земельного налога по отдельным подзонам, объектам и т.д.

Вместе с тем, необходимо отметить, что анализ результатов проведенных коммерческих конкурсов и аукционов на право аренды и застройки земельных участков в Москве свидетельствуют о том, что нередко участки городских земель выставляются на коммерческие сделки по необоснованно заниженным ценам, исчисляемым на основе социально-ориентированных нормативов. Цены реализации коммерческих сделок мало отличаются от стартовых и также не соответствуют реальной стоимости земельных участков в Москве.

Арендная плата за земли, выделенные жителям для определенных видов личного использования (строительства жилого дома для очередников на получение жилья, садоводство, огородничество) должна зависеть от уровня среднедушевых доходов семьи и соответствовать социально-ориентированным нормативам. При взаимодействии с коммерческими структурами коммерческие ставки арендной платы должны отражать рыночную цену земли в Москве. В связи с этим определение стоимости земли в соответствии с ее рыночной ценой представляется важнейшей проблемой.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100