|
1. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации
Объекты культурного наследия и их основные особенности
Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) представляют собой «объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры».
Конституция Российской Федерации определяет обязанность каждого заботиться о сохранении культурного наследия народов Российской Федерации и дает право каждому на доступ к культурным ценностям, связанным с объектами культурного наследия.
Межведомственный характер отношений, связанных с объектами культурного наследия
Отношения в области государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия регулируются Конституцией РФ, документами международного права в области культурного наследия, Основами законодательства РФ о культуре, Федеральным законом от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - ФЗ-73) и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.
Прочие отношения в области объектов культурного наследия регулируются гражданским законодательством, земельным законодательством, законодательством о градостроительной и архитектурной деятельности, охране окружающей среды, административной и уголовной ответственности и иными разделами законодательства с учетом положений ФЗ-73.
1.3. Основные характеристики объектов культурного наследия
В соответствии с ФЗ-73:
1) к объектам культурного наследия могут быть отнесены здания, сооружения, мемориальные квартиры, захоронения, произведения монументального искусства, объекты археологического наследия, группы вышеперечисленных объектов, а также места бытования народных художественных промыслов, центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки, памятные места, культурные и природные ландшафты, культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок, места совершения религиозных обрядов;
2) установлены виды объектов культурного наследия - памятники, ансамбли и достопримечательные места;
3) объекты культурного наследия подразделяются на категории историко-культурного значения: федеральную, региональную и местную (муниципальную);
4) отдельный объект культурного наследия может представлять ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры;
5) вне зависимости от категории историко-культурного значения объекты культурного наследия могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом;
6) объекты культурного наследия могут использоваться в административных, жилых, социально-культурных, общественно-политических, культовых, производственных и иных целях, если это не противоречит установленным требованиям обеспечения их сохранности;
7) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия относятся в установленном порядке к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством и ФЗ-73;
8) источниками финансирования мероприятий по государственной охране, сохранению и популяризации объектов культурного наследия являются федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, внебюджетные поступления;
9) предусмотрено предоставление льгот и компенсаций пользователям и собственникам объектов культурного наследия, вложивших свои средства в работы по сохранению объектов культурного наследия;
10) предусмотрен контроль за состоянием объектов культурного наследия.
2. Государственная охрана объектов культурного наследия
Основные функции государственной охраны объектов культурного наследия
В соответствии с Конституцией РФ охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
ФЗ-73 к мероприятиям по государственной охране объектов культурного наследия отнесены:
1) государственный контроль за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов культурного наследия;
2) государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со ст. 3 ФЗ-73, формирование и ведение реестра;
3) проведение историко-культурной экспертизы;
4) установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия;
5) согласование в случаях и порядке, установленных ФЗ-73, проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления об отводе земель и изменении их правового режима;
6) контроль за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия в соответствии с требованиями ФЗ-73;
7) разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия;
8) выдача в случаях, установленных ФЗ-73, разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;
9) согласование в случаях и порядке, установленных ФЗ-73, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ;
10) выдача в случаях, установленных ФЗ-73, разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия;
11) установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования;
12) установка на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений;
13) контроль за состоянием объектов культурного наследия;
14) иные мероприятия, проведение которых отнесено ФЗ-73 и законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.
В настоящее время в соответствии с п. 1, 3 и 4 ст. 63 ФЗ-73 до регистрации объекта культурного наследия в Реестре действуют правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры, утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865 и ст. 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», согласно которым реализация соответствующих полномочий по охране и использованию памятников истории и культуры осуществляется государственными органами охраны памятников истории и культуры вне зависимости от их категории историко-культурного значения.
Вышеупомянутые правила обеспечивают непрерывность и преемственность осуществления функций по государственной охране объектов культурного наследия в переходный период действия ФЗ-73.
Федеральным законодательством предусматривается возможность передачи федеральных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия соответствующим региональным органам охраны объектов культурного наследия.
Основными условиями такой передачи целесообразно считать:
1) наличие самостоятельного органа исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия;
2) согласование Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране объектов культурного наследия назначения на должность и отстранения от должности руководителя соответствующего регионального органа охраны объектов культурного наследия, а также вопросов реорганизации (ликвидации) данного органа;
3) наличия квалифицированных специалистов в соответствующем региональном органе охраны объектов культурного наследия;
4) контроль за реализацией переданных полномочий со стороны федерального органа охраны объектов культурного наследия.
Особенности переходного периода реализации Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» до 2010 г.
В целях приведения отношений в сфере культурного наследия народов Российской Федерации в соответствие с ФЗ-73, указанным законом определен переходный период до 2010 г.
В течение переходного периода необходимо реализовать следующие мероприятия:
1) разработать и утвердить нормативные правовые акты, издание которых отнесено ФЗ-73 к полномочиям Правительства РФ, и законы соответствующих субъектов РФ в области культурного наследия;
2) принять федеральный закон, разграничивающий объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность;
3) зарегистрировать в едином государственном реестре объектов культурного наследия объекты культурного наследия, включенные в указанный реестр в соответствии со ст. 64 ФЗ-73;
4) зарегистрировать в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним требования к сохранению объектов культурного наследия, изложенные в охранно-арендных договорах, охранных договорах и охранных обязательствах;
5) переоформить договоры аренды объектов культурного наследия и договоры безвозмездного пользования объектами культурного наследия, находящимися в государственной собственности, с участием органов охраны объектов культурного наследия;
6) обеспечить соблюдение порядка согласования градостроительной и научно-проектной документации и порядка согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленного ст. 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры»;
7) при разработке положения об исторических поселениях определить порядок разработки и утверждения комплексных (объединенных) зон охраны объектов культурного наследия на территориях, в границах которых расположены объекты культурного наследия различных категорий историко-культурного значения.
Система государственной охраны объектов культурного наследия
Эффективность реализации мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия в значительной степени зависит от организации системы государственной охраны в Российской Федерации.
В период действия Закона РСФСР от 15.12.78 «Об охране и использовании памятников истории и культуры» система государственной охраны включала в себя Минкультуры России и местные государственные органы охраны памятников истории и культуры в лице органов культуры или иных государственных органов.
В соответствии с Указами Президента РФ от 09.03.04 № 314 и от 20.05.04 № 649 в сфере охраны культурного наследия образованы Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ (Минкультуры России), Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультура) и Федеральное агентство по культуре и кинематографии (Роскультура).
К полномочиям Минкультуры России отнесено осуществление государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия.
К полномочиям Роскультуры отнесены ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия и организация проведения государственной историко-культурной экспертизы в отношении объектов культурного наследия.
К полномочиям Росохранкультуры отнесены остальные функции федерального органа охраны объектов культурного наследия, определенные ФЗ-73.
С позиций практической реализации функций государственной охраны объектов культурного наследия разделение указанных полномочий между Росохранкультурой и Роскультурой нецелесообразно, т.к. в соответствии со ст. 33 ФЗ-73 государственная охрана представляет собой единый процесс, государственный учет является ее основой, а проведение государственной историко-культурной экспертизы - основанием для принятия решений, входящих в компетенцию Росохранкультуры. Разделение же полномочий между Федеральными службами и Федеральными агентствами основано на принципе отделения контрольно-надзорных функций от функций по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.
Ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия и проведение государственной историко-культурной экспертизы не могут рассматриваться как деятельность по оказанию платных услуг, поскольку:
1) состав работ по ведению Реестра, установленный ст. 20 ФЗ-73 не содержит мероприятий по использованию информации, содержащейся в Реестре, а направлен исключительно на регистрацию, документационное и информационное обеспечение и мониторинг данных Реестра;
2) Росохранкультура не может выдавать задания, разрешения, предписания и согласовывать документацию, связанную с объектами культурного наследия, не имея возможности оперативно организовать проведение необходимой историко-культурной экспертизы;
3) проведение государственной историко-культурной экспертизы является научно-исследовательской некоммерческой деятельностью, в результате которой доход не образуется, а все полученные от заказчика экспертизы средства направляются исключительно на организацию и проведение историко-культурной экспертизы.
Учитывая изложенное, целесообразно объединить функции по государственной охране объектов культурного наследия, как не связанные с нормативно-правовым регулированием и управлением государственным имуществом в Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия.
Организация деятельности государственных органов охраны объектов культурного наследия в субъектах РФ в настоящее время требует совершенствования.
В соответствии с Законом РСФСР от 15.12.78 «Об охране и использовании памятников истории и культуры» значительное количество полномочий по охране и использованию памятников (ведение государственного учета, осуществление экспертизы, заключение охранно-арендных договоров, охранных договоров и охранных обязательств; согласование документации, выдача заданий, разрешений и предписаний) было возложено на местные государственные органы охраны памятников.
Минкультуры РСФСР в установленных случаях осуществляло согласование указанных документов, а также обеспечивало государственный контроль за соблюдением законодательства в области охраны и использования памятников в рамках своей компетенции.
Изменение социально-экономических условий в 1990-х гг., принятие Конституции РФ, вступление в силу Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и иных нормативных актов Российской Федерации привело к противоречиям действовавшего Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» новому законодательству.
Основное противоречие заключалось в несоответствии полномочий государственных органов охраны памятников истории и культуры в субъектах РФ, определенных вышеупомянутым законом РСФСР, и допустимыми организационно-правовыми формами их существования, установленными вновь принятыми федеральными законами.
Например, во многих регионах практическая деятельность по государственной охране памятников истории и культуры осуществлялась научно-производственными центрами по охране и использованию памятников истории и культуры при министерствах культуры автономных республик, главных управлениях и управлениях культуры крайисполкомов и облисполкомов, образованными в соответствии с приказом Министерства культуры РСФСР от 26.01.90 № 33 «О реорганизации структуры управления делом охраны памятников истории и культуры».
Отсутствие в правоустанавливающих документах научно-производственных центров указаний на их организационно-правовую форму, их фактический статус учреждений культуры стали препятствием для выполнения данными органами охраны памятников функций государственного контроля и надзора. В то же время в региональных органах управления культуры, как правило, являющихся учредителями указанных центров, количество специалистов, уполномоченных заниматься вопросами охраны объектов культурного наследия и осуществлять контрольно-надзорные функции, либо минимально (1-5 человек), либо они вовсе отсутствуют.
Тем не менее, в 60 субъектах РФ указанные специализированные организации продолжают функционировать, осуществляя полномочия государственных органов охраны объектов культурного наследия в форме государственных учреждений или государственных унитарных предприятий.
ФЗ-73 предусмотрено, что полномочия соответствующего регионального органа охраны объектов культурного наследия должны осуществляться уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ.
Деятельность государственных органов охраны объектов культурного наследия по организации проведения государственной историко-культурной экспертизы
В соответствии с ФЗ-73 историко-культурная экспертиза проводится в отношении:
1) объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со ст. 3 ФЗ-73, выявленных в процессе исследовательских и иных работ;
2) земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению, в том числе в ходе строительной, землеустроительной, мелиоративной и иной деятельности;
3) документов, обосновывающих включение объекта в Реестр, исключение объекта из Реестра, изменение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия, отнесение объекта культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, отнесение объекта культурного наследия к объектам всемирного культурного наследия, отнесение объекта культурного наследия к историко-культурным заповедникам;
4) проектов зон охраны объекта культурного наследия, проектов землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия;
5) градостроительной, проектной документации, градостроительных регламентов в случаях, установленных ФЗ-73;
6) документов, в том числе проектных, обосновывающих проведение работ по сохранению объекта культурного наследия с целью обеспечения его сохранности и использования в современных условиях и проведение работ по воссозданию утраченного объекта культурного наследия;
7) документов, обосновывающих проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия.
Государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия
Государственный контроль осуществляется федеральным органом охраны объектов культурного наследия и соответствующими региональными органами охраны объектов культурного наследия в пределах их компетенции. Государственный контроль реализуется путем:
1) контроля за соблюдением законодательства в области объектов культурного наследия в части обеспечения выполнения физическими и юридическими лицами требований государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия;
2) контроля за разработкой градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов, проектированием и проведением работ по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;
3) контроля за состоянием объектов культурного наследия.
Особую остроту приобрел вопрос регулирования градостроительной деятельности в исторических поселениях, требующий взаимодействия с Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а также с Министерством регионального развития.
Более 480 городов и населенных пунктов России были включены в 1990 г. в Список исторических населенных мест совместным решением коллегий Минкультуры РСФСР и Госстроя РСФСР и президиума Центрального Совета Всероссийского общества охраны памятников природы и культуры (ВООПИК).
Невозможность регламентации строительной деятельности в исторической городской застройке в то время была обусловлена отсутствием законодательного оформления статуса населенных мест, имеющих сохранившуюся историческую среду.
В 2001 г. Правительством РФ в рамках Федеральной целевой программы «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов» (2002-10 гг.) был уточнен перечень исторических поселений.
Правовое определение термин «историческое поселение» получил в ФЗ-73, в котором присутствует понятие «предмет охраны исторического поселения». В историческом поселении государственной охране как предмет охраны подлежат все ценные градоформирующие объекты: планировочная структура, характер застройки, ландшафт, археологический строй, облик зданий и сооружений, различные функции, приобретенные в процессе развития.
Однако реализация положений ФЗ-73 в части, касающейся исторических поселений, будет возможна лишь в случае установления особого порядка регулирования градостроительной деятельности в данных поселениях и корректировки перечня таких поселений нормативным актом Правительства РФ.
Изменение категорий земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия и их территории, на категорию земель историко-культурного назначения возможно после установления общего порядка изменения категории земель в Российской Федерации.
В настоящее время при принятии решения о включении объекта в Реестр (регистрации в Реестре объекта культурного наследия, включенного в Реестр в соответствии со ст. 64 ФЗ-73) утверждаются границы его территории, в пределах которых земельные участки должны быть отнесены к категории земель историко-культурного значения.
Отсутствие порядка отнесения земельных участков к категории земель историко-культурного назначения не позволяет в настоящее время в должной мере обеспечивать сохранность объектов культурного наследия с использованием инструментов земельного законодательства.
Одним из решений данной проблемы может быть утверждение Правительством РФ Положения о порядке отнесения земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия к землям историко-культурного назначения и внесения их в Земельный кадастр РФ, для принятия которого требуется совместная работа с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости по определению порядка осуществления данной деятельности.
3. Охранение объектов культурного наследия
Проблемы сохранения объектов культурного наследия
Требования ФЗ-73 о необходимости проведения по объектам культурного наследия ремонтно-реставрационных работ и привлечения для их выполнения специалистов-реставраторов зачастую игнорируются заказчиками работ по памятникам, что приводит к подмене ремонтно-реставрационных работ работами по реконструкции объектов культурного наследия.
Серьезной проблемой в настоящее время является прочно утвердившаяся в строительной практике тенденция к уничтожению подлинных памятников и созданию вместо них более или менее точных копий из современных строительных материалов, что отмечалось в докладе Правительству РФ «Архитектура России. Состояние и перспективы развития», подготовленном Российской академией архитектуры и строительных наук в 2002 г.
Данная тенденция противоречит международному праву (Венецианская хартия) и ст. 47 ФЗ-73, в которой воссоздание объектов культурного наследия осуществляется в исключительных случаях при особой значимости объекта, а работы по воссозданию утраченных объектов культурного наследия осуществляются с использованием технологий сохранения объектов культурного наследия. Эта норма не предусматривает снос существующих объектов культурного наследия.
Сведения о состоянии значительной части объектов культурного наследия в Российской Федерации позволяют оценить сложившуюся ситуацию в этой области как критическую. В таких условиях существует реальная опасность, что в ближайшее время могут быть безвозвратно утрачены многие историко-культурные ценности России.
При сокращении средств федерального бюджета, выделяемых на сохранение объектов культурного наследия, в некоторой степени увеличилась доля иных источников финансирования - регионального и местного бюджетов, собственных средств инвесторов (собственников или пользователей), Русской Православной церкви и иных конфессий.
Точные количественные данные об объемах этих инвестиций в настоящее время получить не представляется возможным.
Однако при некотором росте финансирования во многих случаях инвесторы привлекают к выполнению работ неквалифицированные кадры, реставрация ведется с грубейшими нарушениями методических и технологических норм, зачастую без согласованной в установленном порядке проектной документации и в отсутствие аттестованных реставраторов-профессионалов или вопреки их рекомендациям.
Такие незаконные действия должны пресекаться всеми возможными законными способами.
Особого внимания заслуживает состояние сметно-нормативной базы в области реставрационно-восстановительных работ.
Производство реставрационно-восстановительных работ на объектах культурного наследия с 01.01.05 должно осуществляться в соответствии с «Федеральными сметными нормами» (ФСН-2001) и «Территориальными единичными расценками» (ТЕР-2001).
4. Использование объектов культурного наследия
Особенности аренды объектов культурного наследия и безвозмездного пользования объектами культурного наследия
Согласно постановлению Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865 «Об утверждении положения об охране и использовании памятников истории и культуры», действующему в настоящее время в рамках переходных положений ФЗ-73, недвижимые памятники истории и культуры, находящиеся в государственной собственности, передавались в установленном порядке на баланс местных государственных органов охраны памятников (в настоящее время - соответствующие региональные органы охраны объектов культурного наследия) для предоставления в пользование физическим и юридическим лицам.
Порядок и условия использования каждого памятника, находящегося в государственной собственности и предоставляемого в пользование на праве аренды или безвозмездного пользования, определялся соответствующим охранным документом: охранно-арендным договором на пользование недвижимым памятником истории и культуры (далее - охранно-арендный договор), охранным договором на передачу состоящего под охраной государства недвижимого памятника истории и культуры (далее - охранный договор) или охранным обязательством по недвижимому памятнику истории и культуры.
Охранно-арендный договор заключался между физическим или юридическим лицом, которому предоставляется в пользование объект культурного наследия, и соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия, на балансе которого состоит этот объект. За использование памятников на основании охранно-арендного договора взимается арендная плата, которая поступает на специальный счет и расходуется им исключительно на мероприятия по обеспечению сохранности объектов культурного наследия.
Охранный договор заключается между религиозной организацией, в пользование которой предоставляется объект культурного наследия для совершения в нем религиозных обрядов, и соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия, на балансе которого состоит этот объект. За пользование памятниками культового назначения для совершения в них культовых обрядов арендная плата не взимается. При использовании религиозными организациями объектов культурного наследия, их отдельных помещений, а также связанных с ними территорий и сооружений в хозяйственных или иных целях заключаются охранно-арендные договоры на общих основаниях.
Охранное обязательство по недвижимому памятнику истории и культуры выдается соответствующему региональному органу охраны объектов культурного наследия:
1) физическим или юридическим лицом, использующим объект культурного наследия для жилых, научных, культурно-просветительных, туристских и иных целей;
2) физическим или юридическим лицом, в пользование которому предоставлен находящийся в государственной собственности земельный участок с расположенными на нем объектами культурного наследия, за исключением объектов, используемых на основе охранно-арендных или охранных договоров;
3) физическим или юридическим лицом, право собственности которого на объект культурного наследия возникло до вступления в силу Федерального закона от 21.12.01 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Федеральный закон от 21.12.01 № 178-ФЗ),
Для объектов культурного наследия, отчужденных из государственной собственности в соответствии с Федеральным законом от 21.12.01 № 178-ФЗ, оформляется охранное обязательство при приватизации объекта культурного наследия, условия которого определяются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.12.02 № 894 «О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия»:
- для объектов культурного наследия федерального значения - федеральным органом охраны объектов культурного наследия;
- для объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения - соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия.
В настоящее время приватизация объектов культурного наследия федерального значения приостановлена в соответствии с п. 2 ст. 63 ФЗ-73 до принятия федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.
В соответствии с переходными положениями ФЗ-73 до регистрации в установленном порядке объекта культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации применяются охранно-арендные договоры, охранные договоры и охранные обязательства по недвижимому памятнику истории и культуры, установленные постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865.
После указанной регистрации предоставление объектов культурного наследия в пользование должно осуществляться в соответствии со ст. 55 и 56 ФЗ-73 путем заключения от имени соответствующего собственника договора аренды объекта культурного наследия либо договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия, содержащего сведения об особенностях, составляющих предмет охраны объекта, а также установленные требования к сохранению объекта культурного наследия.
Отсутствие законодательно определенного собственника объекта культурного наследия во многих случаях приведет к правовой неопределенности, кто именно уполномочен заключать договор аренды объекта культурного наследия или договор безвозмездного пользования объектом культурного наследия.
Таким образом, регистрация объекта культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации формально является основанием для прекращения действия действующих охранно-арендных и охранных договоров и в условиях неопределенности собственника объекта культурного наследия может создать правовую неопределенность в правомочности заключения договоров аренды объектов культурного наследия и договоров безвозмездного пользования объектами культурного наследия.
Основные ограничения использования объектов культурного наследия
В соответствии с ФЗ-73 объект культурного наследия используется с обязательным соблюдением следующих требований:
1) обеспечения неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для его включения в Реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанных в его паспорте;
2) согласования в порядке, установленном п. 4 ст. 35 ФЗ-73, осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или участке водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия;
3) обеспечения режима содержания земель историко-культурного назначения;
4) обеспечения доступа к объекту культурного наследия, условия которого устанавливаются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.
Ограничения использования объекта культурного наследия включаются в паспорт объекта культурного наследия, который выдается его собственнику и является одним из обязательных документов для государственной регистрации прав и ограничений (обременений), связанных с объектом культурного наследия.
При государственной регистрации прав аренды или безвозмездного пользования, возникающих на основании охранно-арендного договора, охранного договора, охранного обязательства на недвижимый памятник истории и культуры, договора аренды объекта культурного наследия, договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия, охранного обязательства при приватизации объекта культурного наследия, содержащих необходимые сведения для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, осуществляется государственная регистрация ограничений (обременений), связанных с объектом культурного наследия.
Условия эффективного использования объектов культурного наследия
Общее количество объектов культурного наследия, включенных в настоящее время в государственные списки недвижимых памятников истории и культуры, составляет около 90 тыс. объектов (без уточнения их объектного и имущественного состава).
Для осуществления процедуры регистрации объекта культурного наследия в Реестре необходимо проведение государственной историко-культурной экспертизы, обосновывающей включение данных объектов в Реестр.
Указанная процедура требует значительных финансовых вложений. Общий объем средств, требуемых на проведение работ, связанных с регистрацией, составляет, по экспертным оценкам, не менее 9,5 млрд руб.
В соответствии с ФЗ-73 регистрация должна быть завершена к 2010 г. Учитывая объем и продолжительность работ по регистрации на ближайшее время, финансовая потребность в средствах на осуществление регистрации и связанном с ней проведении историко-культурной экспертизы должна рассматриваться как приоритетная при осуществлении непрерывного финансирования.
Затраты на государственную охрану включают в себя также средства на осуществление контроля за соблюдением законодательства, разработкой градостроительной и проектной документации, разработку и согласование проектов зон охраны объектов культурного наследия, контроль за состоянием объектов культурного наследия и ряд других мероприятий. Эти затраты предусмотрены федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.
Самую большую часть затрат на обеспечение сохранности объектов культурного наследия составляют затраты на сохранение объектов культурного наследия. Например, на долю затрат по реставрации приходится 68% (4,395 млрд руб.) от общей суммы финансирования на 2001-05 гг., заявленного в Разделе III «Культурное наследие России» Федеральной целевой программы «Культура России».
5. Финансовое обеспечение государственной охраны, сохранения и популяризации объектов культурного наследия
По экспертным оценкам, средняя стоимость 1 м2 реставрационных работ составляет в настоящее время не менее 31 тыс. руб.
По данным опроса государственных органов охраны объектов культурного наследия 52 субъектов РФ, общая площадь зданий и сооружений, отнесенных к объектам культурного наследия и требующих реставрации, составляет более 9 млн м2.
Таким образом, только по этим регионам можно говорить о потребности финансирования реставрационных работ в сумме не менее 290 млрд руб.
К перспективным источникам формирования финансовых средств на обеспечение сохранности объектов культурного наследия можно отнести:
1) законодательное разграничение прав собственности на объекты культурного наследия как средство определения реальных собственников, способных нести бремя затрат по содержанию объектов культурного наследия;
2) приватизацию объектов культурного наследия как способ диверсификации бремени затрат на содержание определенной части объектов культурного наследия на широкий круг собственников;
3) привлечение в качестве дополнительных источников финансирования затрат на обеспечение сохранности объектов культурного наследия арендной платы за использование земельных участков в границах территорий объектов культурного наследия;
4) создание наиболее эффективных механизмов аккумулирования и расходования средств в области государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия.
Организация приватизации объектов культурного наследия, которая должна осуществляться после законодательного разграничения прав собственности на них, требует предварительного создания необходимых условий.
При соблюдении необходимых условий приватизация даже инвестиционно привлекательной части объектов культурного наследия способна принести значительные средства.
Передача 1 млн м2 зданий-памятников в частную собственность при условии выполнения их новыми собственниками охранных обязательств стимулирует проведение реставрационных работ на этих объектах объемом примерно 2,5-3 млрд руб., активизацию реставрационной отрасли, увеличение производства строительных материалов, создание дополнительно не менее 50 тыс. рабочих мест. При этом общий объем налоговых отчислений в бюджет по различным основаниям может составить от 500 до 1000 млн руб.
При оценке результатов приватизации объектов культурного наследия целесообразно учитывать также доходы от возможной приватизации связанных с ними земельных участков.
Вместе с тем, несмотря на экономические выгоды от приватизации объектов культурного наследия, ее не следует рассматривать как основное средство для обеспечения сохранности объектов культурного наследия.
Во-первых, большая часть объектов культурного наследия не обладает инвестиционной привлекательностью для потенциальных собственников, что связано с невозможностью использования данных объектов для их нужд (к ним относятся здания и сооружения, занятые органами власти и управления, организациями культуры, образования, здравоохранения и науки, религиозными и иными некоммерческими организациями; произведения монументальной скульптуры, захоронения, объекты археологического наследия и иные объекты культурного наследия общего пользования), а также с их техническим состоянием, неразвитостью инфраструктуры, удаленностью и иными факторами.
Несомненно, что в отношении руинированных или находящихся в аварийном состоянии объектов культурного наследия и отсутствия у Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования средств на их реставрацию, приватизация таких объектов культурного наследия по минимальным ценам (фактически бесплатно) может быть одной из эффективных мер по спасению данных объектов культурного наследия от угрозы физической утраты.
Во-вторых, при инвестиционной привлекательности объекта культурного наследия возможный доход от его приватизации следует соотносить с выгодой от аренды данного объекта, обязательными затратами на создание условий для приватизации и последующими затратами на выплату компенсаций собственнику за выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия.
6. Правовое обеспечение в области объектов культурного наследия
Объекты культурного наследия являются особым видом имущества, обращение с которыми накладывает определенные обязательства на их владельцев и пользователей.
Особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия отражены не только в базовом ФЗ-73, но и в Земельном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях, в федеральных законах "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О приватизации государственной и муниципальной собственности", других федеральных законах.
Особенности проектирования и строительства на территории Российской Федерации определены Градостроительным кодексом РФ, в котором территории, занятые объектами культурного наследия, подлежат особому регулированию. В январе 2005 г. принят новый Градостроительный кодекс, в котором особенности градостроительной деятельности на территории старинных русских городов, обладающих большим числом объектов культурного наследия, не нашли должного отражения.
Компетенция органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований в отношении объектов культурного наследия Российской Федерации установлена в федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Однако, несмотря на такую серьезную правовую базу, обеспечивающую охрану, сохранение и использование объектов культурного наследия, есть необходимость в ее дополнениях и изменениях.
Для реализации федеральных законов в полном объеме необходимо наличие соответствующих подзаконных актов, которые к настоящему времени не утверждены.
Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации завершает согласование в федеральных министерствах подзаконных актов, принятие которых предусмотрено ФЗ-73, для внесения их в установленном порядке в Правительство РФ на утверждение.
Без положений о Едином государственном реестре объектов культурного наследия и Государственной историко-культурной экспертизе деятельность по охране и сохранению объектов культурного наследия затруднена.
Кроме того, отсутствие указанных выше подзаконных актов препятствует обеспечению сохранности объекта культурного наследия при его продаже или передаче в пользование, поскольку без определения предмета охраны и границ территории объекта культурного наследия невозможно установить обременения на данный объект, на землю в границах его территории и зарегистрировать объект в Земельном кадастре.
Отсутствует Положение о порядке предоставления в учреждения юстиции по государственной регистрации прав сведений о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия и к выявленным объектам культурного наследия (готовится Министерством юстиции РФ), которое должно быть утверждено одновременно с Положением о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.
В отсутствие данного подзаконного акта органы юстиции могут регистрировать сделки с объектами культурного наследия, не имея информации об особенностях и обременениях данных объектов.
Отсутствует Положение об оценочной стоимости объекта культурного наследия, на основании которого можно определить стоимость объекта при приватизации и установить страховую стоимость объекта наследия.
Необходимо разработать Положение об отнесении земель объектов культурного наследия к землям историко-культурного назначения.
Практика показала, что кроме подзаконных актов к федеральным законам необходимо также разработать новые законодательные акты и внести дополнения в действующее законодательство.
Необходимо разработать проект федерального закона о разграничении прав собственности на объекты культурного наследия, принятие которого позволит отменить существующий мораторий на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения. В случае его принятия будет снят запрет на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения и регистрацию прав федеральной собственности, прав собственности субъектов РФ и прав муниципальной собственности и памятники истории и культуры будут включены в гражданский оборот.
Основные особенности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации
Структура субъектов в сфере государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия
Необходимые условия организации процесса приватизации объектов культурного наследия
1. Принятие федерального закона о разграничении прав собственности на объекты культурного наследия и оперативное формирование, согласование и утверждение разграничительных перечней объектов культурного наследия.
2. Утверждение методик определения предмета охраны объектов культурного наследия и границ их территорий.
3. Регистрация объектов культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с указанием собственников объектов культурного наследия на основании сведений разграничительных перечней.
4.1. Определение механизма отложенного вступления в право собственности, учитывающего обязательное выполнение будущим собственником охранного обязательства.
4.2. Определение порядка принудительного (в том числе безвозмездного) изъятия у недобросовестного собственника объекта культурного наследия, которому угрожает опасность полной физической утраты или утраты его предмета охраны.
5. Установка порядка и особенностей регистрации в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним ограничений (обременений), связанных с объектами культурного наследия.
6. Выдача паспортов объектов культурного наследия их собственникам.
7. Государственная регистрация прав собственности на объекты культурного наследия и ограничений (обременений), связанных с объектами культурного наследия, на основе паспорта объекта культурного наследия.
8. Обеспечение доступа к объекту, находящемуся в частной собственности, для осуществления инспекторской деятельности государственных органов охраны объектов культурного наследия.
9.1. Утверждение методики оценки стоимости объектов культурного наследия.
9.2. Утверждение методики оценки страховой стоимости объекта культурного наследия, для определения размера ущерба, который может быть причинен объекту культурного наследия.
В целом, приватизация объектов культурного наследия является одним из возможных способов обеспечения их сохранности лишь для инвестиционно привлекательных объектов культурного наследия (прежде всего, зданий и земельных участков), которые составляют менее 15% от всего числа культурного наследия.
Возможные варианты оформления правового статуса земель объектов культурного наследия
Вариант 1. При регистрации в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) земельных участков, на которых расположены объекты культурного наследия, находящиеся в собственности, оперативном управлении, хозяйственном ведении, аренде или безвозмездном пользовании юридических или физических лиц.
*Земельные участки могут быть оформлены в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, срочное пользование или в аренду.
*Основанием для регистрации является наличие правоустанавливающих документов на объекты культурного наследия и иные объекты недвижимости, расположенные в пределах границ земельного участка.
*Регистрация земельного участка в ЕГРП осуществляется после регистрации земельного участка в едином государственном реестре земель (ЕГРЗ) и присвоения ему соответствующего кадастрового номера с обязательным указанием местонахождения, границ и площади участка.
Вариант 2.При регистрации (перерегистрации) в ЕГРП сделок с объектами культурного наследия (купли-продажи, прав оперативного управления или хозяйственного ведения, договоров аренды или договоров безвозмездного пользования, закрепляющих за юридическими или физическими лицами соответствующие объекты культурного наследия).
*Одновременно с регистрацией сделки осуществляется регистрация ограничений (обременений) на использование объектов культурного наследия и их территорий.
*Ограничения на использование территории, зарегистрированные в ЕГРП, могут быть включены в ЕГРЗ по существующей форме земельного кадастра либо в виде ограничений на использование земельного участка, либо в виде режимов содержания соответствующей территориальной зоны.
Вариант 3. Включение сведений в государственный земельный кадастр (ГЗК) в случае изменения текущей категории земель на земли историко-культурного назначения при регистрации объектов недвижимости в едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации (далее - Реестр).
*В ГЗК представляются сведения о границах территории объекта культурного наследия (земельных участках, расположенных в границах его территории) и режимах ее содержания на основании выписки из Реестра.
*Текущая категория земель изменяется на категорию земель историко-культурного назначения при принятии решения о включении объекта в Реестр.
*Процедура регистрации объектов культурного наследия в Реестре требует определения предмета охраны для каждого объекта, а также проведения межевания границ территорий объектов культурного наследия.
Вариант 4. Включение сведений об историко-культурных ограничениях, связанных с земельными участками, в ГЗК при утверждении в установленном порядке зон охраны объектов культурного наследия.
*В пределах границ территорий каждой из утверждаемых зон охраны может быть сформирована специальная территориальная зона, в которой устанавливаются ограничения на землеустроительную, земляную, градостроительную, строительную или иную деятельность.
*Официальный источник информации о территориальной зоне - орган исполнительной власти субъекта РФ.
Вариант 5. Непосредственное изменение категории земель на земли историко-культурного назначения (целесообразно использовать для достопримечательных мест, отнесенных к историко-культурным заповедникам).
*Осуществляется нормативными правовыми документами Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ или администрацией муниципального образования в пределах их компетенций.
*Возможно только после осуществления разграничения государственной собственности на землю в установленном порядке.
*Обязательным условием является нормативный правовой акт об изменении категории земель.
Проблема законодательного определения прав собственности на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности
Вопросы, связанные с отсутствием законодательного разграничения прав собственности:
1. Кого указывать в качестве собственника при регистрации объектов культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации?
2. Кому выдается паспорт объекта культурного наследия, зарегистрированного в Реестре?
3. Кто обязан предоставлять документы для государственной регистрации ограничений (обременений), связанных с объектом культурного наследия?
4. Кто несет бремя содержания (в том числе сохранения) объекта культурного наследия иотвечает за обеспечение его сохранности?
5. От чьего имени будет осуществляться приватизация объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности?
6. Кто вправе использовать объекты культурного наследия иполучать доходы от их использования после регистрации объекта культурного наследия в Реестре?
Федеральный Закон oт 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»:
1. Определил необходимость принятия федерального закона, разграничивающего объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.
2. Приостановил приватизацию объектов культурного наследия федерального значения.
3. Приостановил регистрацию права федеральной собственности, права собственности субъектов РФ либо органа местного самоуправления на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности.
| 
