Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1 (22) Март 2005г

Из отчета Счетной Палаты РФ о результатах проверки полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения в период 1992-2002 гг. по г. Москве и г. Санкт-Петербургу, в том числе в ЗАО "ПРЭО "Нежилой фонд" (в сокращении)

<…> Проверкой установлено:

1. Правовое регулирование отношений в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В проверяемом периоде государственный контроль за охраной и использованием памятников осуществлялся в соответствии со ст. 10 Закона РСФСР от 15.12.78 «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (утратил силу с 2002 г. за исключением отдельных статей) Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами и специально уполномоченными органами.

В соответствии со ст. 9 Закона РСФСР от 15.12.78 «Об охране и использовании памятников истории и культуры» специально уполномоченными органами охраны памятников являлись Министерство культуры РСФСР, Главное архивное управление при Совете Министров РСФСР, местные органы культуры и местные архивные органы в пределах их компетенции, а также иные государственные органы, в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР. При этом Министерство культуры РСФСР и местные органы культуры в пределах их компетенции должны были осуществлять государственное управление в области охраны и использования памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, искусства.

Кроме того, такая категория объектов историко-культурного значения, как особо ценный объект культурного наследия была введена Указом Президента РФ от 18.12.91 № 294. Данная категория была введена в целях обеспечения эффективной защиты культурного наследия. Названным указом был установлен перечень особо ценных объектов культурного наследия.

Правовой статус особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации был установлен Указом Президента РФ от 30.11.92 № 1487, в соответствии с которым (п. 2) присвоение конкретному объекту статуса особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации означает отнесение его к высшей категории охраны и учета, предполагающей особые формы государственной поддержки и включение его в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Данным указом было утверждено Положение об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, в соответствии с которым (п. 6) внесенные в Государственный свод особо ценные объекты являются исключительно федеральной собственностью и изменение формы собственности указанных объектов либо их перепрофилирование не допускается.

В настоящее время отношения, возникающие в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», что закреплено в преамбуле названного закона.

Закон регламентирует отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия как особым видом недвижимого имущества.

Законом установлено, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что также соответствует действующей Конституции РФ (ч. 1 п. Д ст. 72).

В частности, в совместном ведении в соответствии со ст. 9 названного закона находятся:

• формирование и ведение совместно с органами государственной власти субъектов РФ в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, единого государственного реестра объектов культурного наследия народов Российской Федерации (п. 9);
• осуществление государственного контроля за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия совместно с органами государственной власти субъектов РФ (п. 11).

При этом государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ, федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (п. 1 ст. 11).

Правовой статус особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации был подтвержден Федеральным законом от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ст. 24 и 50)

1.1. Разграничение объектов культурного наследия.

Отнесение памятников истории и культуры к объектам историко-культурного наследия общероссийского значения осуществлялось в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.60 № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР» (приложение № 1) со следующими изменениями и дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 04.12.74 № 624 и от 07.09.76 № 495.

Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, и муниципальную собственность» определены перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, объектов, объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ, и объектов, относящихся к муниципальной собственности.

В соответствии с приложением № 1 к указанному постановлению объекты историко-культурного и природного наследия и художественной ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, относятся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности балансодержателя.

Постановлением Правительства РФ от 08.05.92 № 292 Министерству культуры и туризма РФ и Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом было предписано определить пообъектный состав собственности и произвести оформление уже разграниченной собственности в соответствии с порядком, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18.03.92 №114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности».

До вступления в силу постановления Верховного Совета РФ № 3020-1 отнесение памятников истории и культуры, расположенных на территории г. Москвы, к объектам историко-культурного наследия общероссийского значения осуществлялось в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.60 № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР» (приложение № 1) со следующими изменениями и дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 04.12.74 № 624 и от 07.09.76 № 495.

Таким образом, перечень объектов историко-культурного наследия общероссийского значения, расположенных на территории г. Москвы, уже был определен к моменту вступления в силу постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1, а значит, отнесение данных объектов к федеральной собственности и к предмету ведения федеральных органов исполнительной власти было завершено.

Названные нормативные акты являются действующими и устанавливают право федеральной собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации федерального (общероссийского) значения, т.е. в соответствии с п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса РФ служат основанием возникновения прав собственности на названные объекты. То есть после принятия Постановления № 3020-1 разграничение объектов культурного наследия федерального значения могло осуществляться только путем передачи памятников из федеральной собственности в государственную собственность субъекта федерации по решению Правительства РФ.

Разграничение объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность предполагается осуществить отдельным федеральным законом (п. 4 ст. 2, п. 2 ст. 63 Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»). В связи с отсутствием закона о разграничении собственности, впредь до его принятия, приостановлена приватизация объектов (п. 2 ст. 63 ) культурного наследия федерального значения, а также приостановлена регистрация права федеральной собственности и права собственности субъектов РФ на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности.

До принятия соответствующего федерального закона, регламентирующего порядок разграничения государственной собственности в отношении объектов культурного наследия, сохраняет свою силу Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» в части, не противоречащей Конституции РФ, Гражданскому Кодексу РФ в силу ст. 4 Федерального закона от 30.11.94 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой ГК РФ», и вышеназванному Закону о памятниках.

Таким образом, на дату вступления в силу Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон о памятниках) преобладающая часть объектов культурного наследия уже прошла процедуру разграничения государственной собственности. Не коснулась эта процедура лишь незначительной части объектов культурного наследия регионального значения, а также узкого круга объектов культурного наследия, не обладавших статусом памятников федерального значения на момент вступления в силу Постановления № 3020-1 и отнесенных к указанной категории непосредственно Указом Президента РФ от 20.02.95 № 176.

Данный подход к процессу разграничения полностью соответствует позиции Президента РФ, выраженной им на заседании Государственного совета 16.06.03 о необходимости завершить разграничение собственности в сфере культуры (а не «провести разграничение собственности» заново).

В то же время, по мнению Правительства Москвы, отдельные положения Постановления № 3020-1 противоречат Конституции РФ, поэтому законодательное разграничение государственной собственности на объекты культурного наследия народов Российской Федерации до настоящего времени не проведено, и до принятия федерального закона о разграничении прав собственности на объекты культурного наследия органы государственной власти г. Москвы вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование по вопросам распоряжения объектами культурного наследия.

1.2. Учет и использование объектов культурного наследия.

<…> Впредь до вступления в силу (но не позднее 31.12.10) нормативных актов, утвержденных Правительством РФ, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865.

Таким образом, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры, действующие ранее, в том числе Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденная приказом Минкультуры СССР от 13.05.86 № 203.

Выполнение правил, предусмотренных настоящей Инструкцией, обязательно для всех государственных органов охраны памятников, органов по делам строительства и архитектуры, а также для предприятий, учреждений и организаций независимо от их ведомственной принадлежности, и граждан, в пользовании или собственности которых находятся недвижимые памятники истории и культуры.

В соответствии с названной Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры (п. 8) государственному учету подлежат все памятники истории и культуры, независимо от того, в чьем пользовании или собственности они находятся. Несоблюдение порядка учета является нарушением правил охраны памятников истории и культуры.

Инструкцией (п. 2) установлено, что недвижимыми памятниками истории и культуры являются здания и сооружения, их ансамбли и комплексы, градостроительные формирования, историко-культурные ландшафты, произведения монументального искусства, памятные места, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, как сохранившиеся целиком в своем первоначальном состоянии, так и находящиеся в руинированном или фрагментарном состоянии, а также являющиеся частью более поздних объектов. При этом недвижимые памятники истории и культуры подлежат охране и использованию как единое целое с территорией памятников и связанными с ними сооружениями и другими объектами.<…>

Регулирование отношений, возникающих при использовании объектов культурного наследия, в проверяемом периоде осуществлялось положениями Закона РСФСР от 15.12.78 «Об охране и использовании памятников истории и культуры», в соответствии с которым допускалось использование памятников истории и культуры в хозяйственных и иных целях, если это не наносило ущерба сохранности памятников и не нарушало их историко-художественной ценности (ст. 21).

Порядок расходования средств, поступающих от использования памятников определялся ст. 23 названного Закона, в соответствии с которой денежные средства, поступающие от использования памятников истории и культуры, должны были зачисляться в установленном порядке на специальные счета государственных органов охраны памятников, в ведении которых находятся памятники, и расходоваться ими только на мероприятия по охране, реставрации, консервации, ремонту памятников.<…>

С 29.06.02 использование объектов культурного наследия должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», которым предусмотрен ряд льгот для пользователей недвижимыми объектами культурного наследия (ст. 14), а также собственников объектов культурного наследия федерального значения. <…>

Федеральным законом также установлены существенные условия договора аренды объекта культурного наследия и договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия, в соответствии с которыми договор аренды объекта культурного наследия должен заключаться в соответствии с правилами, предусмотренными Гражданским кодексом РФ для заключения договоров аренды зданий исооружений, а также с учетом требований настоящего Федерального закона. То есть, в договоре аренды объекта культурного наследия обязательно указываются включенные в реестр сведения об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта культурного наследия, и требования к сохранению объекта культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом независимо от формы собственности данного объекта. Договор аренды объекта культурного наследия подлежит государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом договор аренды объекта культурного наследия, находящегося в федеральной собственности, заключается между федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на то Правительством РФ, и физическим или юридическим лицом.

1.3. Приватизация и иное отчуждение из государственной собственности объектов культурного наследия.

Первым документом, устанавливающим ограничения на приватизацию объектов культурного наследия народов Российской Федерации, было Постановление Верховного Совета РСФСР от 25.12.90 № 447-1, п. 2 которого было установлено, что не подлежит приватизации культурное и природное наследие народов России, в том числе ценности, хранящиеся в государственных музеях, архивах и библиотеках, включая помещения и здания, где они расположены.

В соответствии с действующим Законом РФ от 09.10.92 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» к культурному наследию народов Российской Федерации (ст. 3 Основные понятия) отнесены материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию.

К числу культурных ценностей Основами законодательства о культуре отнесены имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

В соответствии с названными Основами законодательства о культуре культурным достоянием народов Российской Федерации является совокупность культурных ценностей, а также организации, учреждения, предприятия культуры, которые имеют общенациональное (общероссийское) значение и в силу этого безраздельно принадлежат Российской Федерации и ее субъектам без права их передачи иным государствам и союзам государств с участием Российской Федерации.

В соответствии с Основами законодательства о культуре (ст. 44) не подлежат приватизации памятники, отнесенные (ст. 3) к культурному наследию. Кроме того, не подлежат приватизации объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации.

Данный запрет на приватизацию объектов культурного наследия и объектов, значимых для сохранения, был установлен с 19.11.92, т.е. с момента введения в действие Основ законодательства о культуре, и действует до настоящего времени.

Статьей 29 Федерального закона от 21.12.01 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлено, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а также выявленные объекты культурного наследия) могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены настоящим Федеральным законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (далее - охранное обязательство). Однако п. 2 ст. 63 Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» приватизация названных объектов приостановлена с момента вступления его в силу.

При этом следует принимать во внимание, что ст. 2 Основ законодательства о культуре установлено, что законодательные и иные правовые акты Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, прямо или косвенно касающиеся вопросов культуры, должны соответствовать данным Основам. В случае возникновения разногласий действуют нормы настоящих Основ.

Таким образом, в силу прямого указания коллизионной нормы (ст. 2), Основы законодательства имеют приоритет над Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», в виду чего приватизация культурного наследия в Российской Федерации до настоящего времени запрещена. При этом данный запрет установлен законом в отношении всех объектов, вне зависимости от категории их историко-культурного значения.

Законодательными актами Москвы также вводились ограничения на приватизацию и отчуждение из государственной собственности объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры. Постановлением Московской городской думы от 17.01.96 № 6 было утверждено «Положение об особом порядке и условиях приватизации в г. Москве объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры». В п. 2.9 Положения установлено, что приватизации не подлежат объекты, находящиеся в федеральной собственности, памятники истории и культуры, включенные в Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, утвержденный Указом Президента РФ от 20.02.95 № 176, культовые здания, помещения и постройки, а также здания, занимаемые органами государственной власти, местного самоуправления, судами, учреждениями и организациями, финансирование которых более чем на 50% осуществляется за счет бюджета Российской Федерации.

Этим же документом (п. 4.3) было предусмотрено, что все средства от приватизации памятников должны перечисляться на специальный счет Управления государственного контроля охраны и использования памятников истории и культуры (ГУОП) Москвы и расходоваться им только на мероприятия по охране, реставрации, консервации, ремонту памятников.

На основании указанного документа Постановлением Государственной городской Думы от 25.06.97 № 43 был утвержден Перечень объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры, разрешенных к приватизации.<…>

* * *

В ходе проведенных контрольных мероприятий были выявлены существенные нарушения порядка осуществления учета, сохранения и использования памятников истории и культуры федерального значения:

3. Федеральными органами власти и управления не принимались своевременно и в полном объеме меры по выполнению действующего законодательства в части полноты учета, эффективности и исполнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия (памятниками истории и культуры) федерального (общероссийского) значения, расположенными в городах Москве и Санкт-Петербурге:

3.1. Не создана нормативно-правовая база государственной охраны объектов культурного наследия, предусмотренная действующим Федеральным законом от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»:

• не выполнены требования ст. 2 Закона о том, что разграничение собственности на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности, осуществляется федеральным законом;
• не исполнены требования ст. 10 Закона об определении порядка осуществления государственного контроля в области государственной охраны
• объектов культурного наследия, устанавливаемого Правительством РФ и федеральным органом охраны объектов культурного наследия;
• не исполнена ст. 14 Закона в части определения Правительством РФ порядка установления льготной арендной платы и выплаты компенсации собственникам объектов культурного наследия федерального значения;
• не выполнены требования ст. 15 Закона в части утверждения Правительством РФ Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
• не выполнены требования ст. 27 Закона в части определения Правительством РФ Порядка установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия федерального значения;
• требует переработки с учетом действующего законодательства «Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865.

3.2. Не создана единая структура органов государственной власти и подведомственных организаций, осуществляющих мероприятия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

В г. Москве отсутствует специально уполномоченный орган государственной власти, осуществляющий в полном объеме полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.<…>

В г. Санкт-Петербурге орган государственной власти (ГИОП) осуществляет полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения не в полном объеме - не имеет полномочий по использованию объектов культурного наследия федерального значения, что не позволяет осуществлять контроль целевого расходования средств, получаемых от использования и распоряжения объектами культурного наследия.

Созданное Минимуществом России и Минкультуры России государственное учреждение «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры» Министерства культуры РФ не является государственным органом исполнительной власти и не уполномочено принимать решения в области государственной охраны объктов культурного наследия.

3.3. Министерством культуры и туризма РФ, а также Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом в соответствующем периоде не были выполнены своевременно требования постановления Правительства РФ от 08.05.92 № 292 "Об определении пообъектного состава федеральной собственности в социально-культурной сфере", в соответствии с которым с учетом принятия постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 названным федеральным органам власти и управления было поручено определить пообъектный состав федеральной собственности в социально-культурной сфере. А именно в отношении недвижимого имущества памятников, отнесенных федеральным законодательством к федеральной собственности, в том числе в отношении объектов недвижимости - культурного наследия, находящихся на балансе Управления охраны памятников г. Москвы.

3.4. Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом в соответствующем периоде был оставлен без должного внимание тот факт, что органами власти и управления г. Санкт-Петербурга в процессе определения пообъектного состава собственности и последующего оформления в соответствии с порядком, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18.03.92 № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности», в список объектов недвижимости - памятников истории и культуры Санкт-Петербурга, передаваемых в государственную собственность Санкт-Петербурга, были включены объекты недвижимости - памятники, отнесенные исключительно к федеральной собственности.<…>

3.5. Правительством РФ в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 20.02.95 № 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" не был уточнен в 6-месячный срок состав объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения.<…>

Вместе с тем Министерством культуры РФ и Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом, а затем Минимуществом России до настоящего времени частично не исполнен п. 4 названного Указа, т.е. в г. Москве с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ всё ещё не определен полный имущественный состав каждого объекта исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения (зданий - памятников).

3.6. В целях защиты интересов Российской Федерации Министерством культуры РФ и Министерством имущественных отношений РФ не принимались своевременно и в полном объеме меры федерального воздействия, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации:

3.6.1. Министерство культуры РФ:

• не обеспечило своевременно и в полном объеме выполнение подведомственными учреждениями и организациями мероприятий по государственной регистрации прав оперативного управления или хозяйственного ведения в отношении используемых ими помещений, в виду чего ряд подведомственных учреждений и организаций использует в настоящее время на правах аренды объекты культурного наследия, занимаемые ранее безвозмездно;
• не воспользовалось существующим правом предъявления иска в суд в соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» по факту нарушения органами власти и управления г. Москвы п. 2 ст. 63 названного Закона, в частности, по факту осуществления регистрации прав собственности г. Москвы на объект культурного наследия федерального значения в период действия моратория на регистрацию прав государственной собственности, действующий в отношении памятников федерального значения. 24.12.02 было зарегистрировано право собственности г. Москвы на объект культурного наследия федерального значения, расположенный по адресу: г. Москва ул. Воронцово Поле, д. 16, стр. 13 - «Церковь Ильи Пророка на Воронцовом Поле»;
• не в полном объеме обладает учетной документацией (паспортами на недвижимые памятники истории и культуры) в отношении недвижимых памятников федерального значения, расположенных в г. Москве. При этом Министерство культуры РФ не предъявляет обоснованных на действующем законодательстве требований к органам власти и управления г. Москвы о необходимости направления в адрес министерства недостающей информации и документов;
• были оставлены без внимания многочисленные факты того, что органами власти и управления г. Москвы принимались решения без учета и без ведома Министерства культуры РФ, что являлось нарушением действовавшего законодательства. Названные решения принимались в процессе распоряжения, использования и сохранения названных объектов культурного наследия, федерального значения, в том числе в отношении объектов, отнесенных исключительно к федеральной собственности. И только в нескольких отдельных случаях Министерством культуры РФ направлялись соответствующие письменные обращения в адрес органов власти и управления г. Москвы, и даже в одном случае в Прокуратуру г. Москвы.

3.6.2. Минимуществом РФ своевременно не приняты меры, направленные:

• на осуществление государственной регистрации права собственности Российской Федерации на памятники истории и культуры федерального значения;
• на защиту имущественных интересов Российской Федерации по фактам неправомерной регистрации права собственности субъектов РФ на памятники истории и культуры федерального значения;
• на защиту имущественных интересов Российской Федерации по фактам неправомерного отчуждения из государственной собственности недвижимого имущества памятников истории и культуры федерального значения.

Министерство имущественных отношений России в процессе защиты имущественных интересов Российской федерации в Арбитражном суде г. Москвы, после утверждения Положения о Министерстве, не принимало всех возможных мер, в пределах своей компетенции по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в сфере приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом - путем предъявления соответствующих исков в суды (п. 7 п.п. 14 Положения о Министерстве).

Предметом иска, поданного Прокуратурой г. Москвы в соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ, было требование о признании ненормативного акта - Постановления Правительства Москвы от 27.03.01 № 299-ПП.

Вместе с тем в соответствии со ст. 12 Гражданского кодекса РФ субъект права может выбрать один или использовать одновременно несколько способов защиты гражданских прав. Так, для защиты имущественных интересов Российской Федерации, а именно для защиты права федеральной собственности, возможно было воспользоваться всеми традиционными способами защиты нарушенного права, т.е. иском о признании права собственности и (или) виндикационным иском (с учетом положений гл. 60 Гражданского кодекса РФ). Такие иски Минимуществом России не подавались.

3.7. Минимуществом России не создана система контроля за использованием недвижимого имущества памятников истории и культуры федерального значения и поступлением доходов федерального бюджета от использования этого недвижимого имущества.

На 01.01.03 во владении федеральных органов исполнительной власти и их подведомственных организаций находилось 525 зданий и сооружений, расположенных на территории г. Москвы и являющихся памятниками истории и культуры федерального значения (приложение № 2).

Наибольшая часть указанных зданий - 181 находится во владении учреждений и предприятий, подведомственных Минкультуры России, использование 123 зданий и сооружений осуществляют организации, подконтрольные Минимуществу России, 51 зданием владеют учебные заведения, подведомственные Минобразования России, 39 зданиями владеют организации, подведомственные МИД России, 31 зданием - организации Российской академии наук, 30 зданиями - организации Минздрава России.

Большая часть указанных зданий и сооружений закреплена за федеральными организациями на правах оперативного управления и хозяйственного ведения и внесена в реестр федеральной собственности Минимущества России.

Во владении федеральных организаций находятся также помещения в 86 зданиях и сооружениях, являющихся памятниками истории и культуры федерального значения и переданных федеральным организациям на основании решений Департамента имущества города Москвы на правах аренды (приложение № 3). Причем средства для перечисления арендной платы за использование этих помещений, как правило, выделяются из федерального бюджета. За 2002 г. на расчетные счета органов исполнительной власти и организаций г. Москвы было перечислено более 50 млн руб. в качестве арендной платы за использование указанных помещений.

Большая часть указанных зданий принадлежала федеральным организациям на правах оперативного управления и хозяйственного ведения, но права Российской Федерации на эти здания не были зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 21.07.97 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». После принятия Закона г. Москвы от 14.07.00 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» и осуществления регистрации права собственности г. Москвы на указанные здания федеральные организации вынуждены были подписать договоры аренды на принадлежавшие им помещения.

В число арендуемых зданий вошли здания, которые в соответствии с действующим законодательством могут относиться только к федеральной собственности, и передача их из федеральной собственности запрещена. В частности, это касается имущества особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, таких как Государственный исторический музей, Государственная Третьяковская галерея, Музей древнерусской культуры и искусства им. Андрея Рублева, МГТУ им. Баумана.

Минимуществом России не были своевременно приняты меры для регистрации прав Российской Федерации на указанные здания и защите интересов Российской Федерации в части аннулирования незаконной регистрации прав собственности г. Москвы.

Таким образом, причиной такого положения является незаконная регистрация собственности Москвы на указанное недвижимое имущество и несвоевременность принятия Минимуществом России мер по регистрации прав собственности Российской Федерации на памятники истории и культуры федерального значения и мер по защите интересов Российской Федерации.

Большая часть федерального недвижимого имущества объектов исторического наследия федерального значения использовалась федеральными органами исполнительной власти и их подведомственными организациями без соблюдения обязательных условий его использования, установленных охранными обязательствами или охранными договорами.<…>

Не контролируются Минимуществом России заключение договоров аренды органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, которым предоставлено право самостоятельно заключать договора аренды федерального имущества: Минобороны России, МПС России, Минсвязи России, Минюст России. В нарушение п.п. 4.2.7 и 4.2.10 «Положения о порядке оформления закрепления административных зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в федеральной собственности, передаче их в аренду и безвозмездное пользование» эти договора в Минимущество России не представляются и не учитываются в реестре договоров Минимущества России и, соответственно, по этим договорам отсутствует контроль зачисления доходов от аренды в федеральный бюджет и контроль целевого использования этих средств.

Неконтролируемым Минимуществом России является использование федерального имущества по г. Москве, относящегося к объектам культурного наследия федерального значения и переданного на баланс Главного производственно-коммерческого управления по обслуживанию дипломатического корпуса (ГлавУПДК) при МИД России в соответствии с распоряжением Минимущества России от 28.05.96.

Кроме того, не контролируется Минимуществом России заключение договоров аренды организациями, финансирование которых согласно бюджетному законодательству осуществляется за счет средств от арендной платы, остающейся в их распоряжении: научные и образовательные учреждения, учреждения здравоохранения и культуры, архивные учреждения, а также организации академий наук.<…>

4. Органами власти и управления г. Москвы и Санкт-Петербурга с нарушением действующего законодательства и нормативных правовых актов принимались решения по фактам распоряжения, использования и сохранения объектов культурного наследия (памятниками истории и культуры) федерального (общероссийского) значения, в том числе в отношении объектов, отнесенных исключительно к федеральной собственности:

4.1. Решения органов власти и управления г. Санкт-Петербурга:

4.1.1. Мэром Санкт-Петербурга в период его исключительных полномочий 30.11.94 был утвержден Список объектов недвижимости - памятников истории и культуры Санкт-Петербурга, передаваемых в государственную собственность Санкт-Петербурга (далее - Список СПб), который был направлен в Аппарат правительства Российской Федерации (вх. № 2-74741 от 03.12.94).

При этом Список объектов недвижимости - памятников истории и культуры СПб был представлен на утверждение Заместителем Председателя правительства - Председателем Комитета по управлению городским имуществом мэрии Санкт-Петербурга М.В.Маневичем. В Список СПб вошло 1772 объекта исторического и культурного наследия, в том числе объекты недвижимости, отнесенные к федеральной собственности.

Вместе с тем п. 2 Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав государственной собственности (утвержден распоряжением Президента РФ от 18.03.92 № 114-рп) запрещалось включение в указанные перечни объектов недвижимости, отнесенных исключительно к федеральной собственности, в соответствии с приложением № 1 постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

4.1.2.  В нарушение установленного ст. 44 Закона РФ от 09.10.92 № 3612-1 «Основы законодательства РоссийскойФедерации о культуре» запрета на приватизацию объектов культурного наследия в г. Санкт-Петербурге по решениям КУГИ СПб осуществлялась приватизация зданий (помещений) - объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального (общероссийского) значения.<…>

4.2. Решения органов власти и управления г. Москвы:

4.2.1. Решения по разграничению и регистрации прав собственности на объекты культурного наследия федерального значения.

В нарушение действующего федерального законодательства органами власти и управления г. Москвы была осуществлена регистрация прав собственности г. Москвы и прав оперативного управления ГУОП г. Москвы в отношении объектов недвижимости - объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального (общероссийского значения), в том числе отнесенных исключительно к федеральной собственности.

В рамках процесса исполнения п. 3 Указа Президента РФ от 20.02.95 № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» Министерством культуры РФ также велась работа по согласованию пообъектного состава списка памятников истории и культуры федерального значения, расположенных в г. Москве. В результате Министерством культуры РФ от Правительства Москвы было получено согласование проекта государственного списка памятников истории и культуры федерального значения и соответствующего проекта постановления Правительства РФ о его утверждении (письмо Первого заместителя Премьер-министра Правительства Москвы В.П.Шанцева от 25.11.97 № 4-30-9798/7).

Названное согласование было заявлено Правительством Москвы возможным, но с условием новой редакции документов, учитывающей уточнения, внесенные Управлением госконтроля охраны и использования памятников истории и культуры г. Москвы. Целью уточнений являлось устранение неточностей в расшифровке пообъектного состава ансамблей и комплексов (см. ниже - деятельность ГУОП г. Москвы). Всего в соответствии с представленным списком объектов наследия к объектам федерального значения предлагалось отнести около 1760 объектов наследия (зданий и сооружений единичного учета), в том числе вновь выявленные объекты, которые являлись исторически и композиционно связанными с объектами (ансамблями и комплексами), уже состоящими на охране как объекты федерального значения, в том числе здания-памятники, отнесенные исключительно к федеральной собственности.

16.11.01 Мэр г. Москвы Ю.М.Лужков (письмо от 16.11.01 №4-14-15710/1) отозвал данное ранее Правительством Москвы согласование (от 25.11.97 № 4-30-9798/7) проектов государственного списка памятников истории и культуры федерального значения по г. Москве и постановления Правительства РФ. Отзыв согласования был мотивирован необходимостью корректировки списка, исходя из выявленных за истекшие 4 года.<…>

При этом ещё до отзыва проектов государственного списка памятников истории и культуры федерального значения по г. Москве и постановления Правительства РФ, Московской городской Думой был принят Закон г. Москвы от 14.07.00 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры». Проект названного Закона был разработан в УТК ОИП г. Москвы в процессе исполнения распоряжения Мэра Москвы от 05.02.97 № 102-РМ «О дальнейшем совершенствовании законопроектной работы в органах администрации». В 1998 г. законопроект был одобрен и утвержден Постановлением Правительством Москвы от 10.03.98 № 161 «О проекте Закона города Москвы «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Проект данного Закона г. Москвы вносился на рассмотрение Московской городской Думы без норм, определяющих собственность на недвижимые памятники истории и культуры. Проектом Закона не предусматривалось отнесение памятников истории и культуры к собственности г. Москвы на основании их расположения на территории города, до момента принятия федерального закона о разграничении государственной собственности на них, т.е. ввиду его отсутствия.

После доработки ГУОП г. Москвы окончательной редакции документа совместно с депутатским корпусом 14.07.00 Закон был принят в третьем чтении Московской городской Думой; после внесения в него ряда замечаний и дополнений Закон был утвержден Ю.М.Лужковым за № 26 и вступил в силу 24.10.00.

В соответствии с первоначальной редакцией (п. 2 ст. 4) принятого Закона г. Москвы от 14.07.00 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» все расположенные на территории г. Москвы недвижимые памятники истории и культуры, находящиеся в государственной собственности, являются собственностью г. Москвы как субъекта РФ, до принятия федерального закона о разграничении государственной собственности на них в порядке, установленном федеральным законодательством, за исключением: зданий, строений, сооружений и помещений, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ.

В соответствии со ст. 53 названного Закона (о введении его в действие) настоящий Закон вводился в действие через 10 дней после его первого официального опубликования, т.е. в конце октября 2000 г.

Правительством Москвы по прошествии 4 месяцев после принятия Закона г. Москвы от 14.07.00 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» на основании его первоначальной редакции было принято (подписано Мэром г. Москвы Ю.М.Лужковым) постановление от 27.03.01 № 299-ПП «О регистрации в государственной собственности города Москвы недвижимых памятников истории и культуры, находящихся в оперативном управлении Главного управления охраны памятников г. Москвы».

Постановлением Правительства Москвы от 27.03.01 № 299-ПП в число объектов исторического и культурного наследия (приложения № 1 и 2), отнесенных к собственности г. Москвы, были включены объекты исторического и культурного наследия федерального значения, которые являются объектами федеральной собственности.

Таким образом, Мэром Москвы Ю.М.Лужковым на основании Закона г. Москвы от 14.07.00 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» была санкционирована регистрация прав собственности г. Москвы как субъекта РФ на объекты, в числе которых были объекты, отнесенные действующим федеральным законодательством к федеральной собственности, и которые при этом все ещё находились на балансе (в оперативном управлении) органа охраны памятников - Главного управления охраны памятников г. Москвы.

На основании Постановления Правительства Москвы от 27.03.01 № 299-ПП Первым заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы О.М.Толкачевым были изданы распоряжения от 03.04.01 № 1503-р «О внесении в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним объектов городской собственности (памятников истории и культуры)», и от 04.04.01 № 1515-р «О регистрации городской собственности - недвижимых памятников истории и культуры ГУОП г. Москвы».

В соответствии с названными распоряжениями Департамент государственного имущества г. Москвы и Московский городской Комитет по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (Председатель комитета В.Н.Урсов) осуществляли регистрацию права собственности г. Москвы на объекты исторического и культурного наследия (памятники истории и культуры), расположенные на территории города. При этом регистрировались в собственность г. Москвы и объекты федерального (общероссийского) значения, отнесенные действующим федеральным законодательством к объектам федеральной собственности.

Следует отметить, что, по данным Москомрегистрации (обращение руководителя МКР В.Н.Урсова к О.М.Толкачеву №2002/П-22955-МКР от 12.03.02), в период с 29.03.01 по 18.02.02 (10,5 месяцев) в Москомрегистрацию поступило 1084 заявления о регистрации права собственности г. Москвы на здания - памятники. Выдано 994 свидетельства. Наибольший поток дел отмечался в период с 29.03.01 по 10.10.01 (1061 заявление), когда в Москомрегистрацию было подано заявок на регистрацию 990 заявлений.

В свою очередь в целях защиты имущественных прав Российской Федерации Министерством культуры РФ совместно с Министерством имущественных отношений РФ и Министерством юстиции РФ в пределах компетенции указанных федеральных органов исполнительной власти принимались меры по урегулированию сложившейся ситуации.

В результате редакция ст. 4 Закона г. Москвы от 14.07.00 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» была изменена Законом г. Москвы от 14.11.01 № 61 «О внесении изменений в статью 4 Закона города Москвы от 14 июля 2000 года № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры».

Изменения в Закон г. Москвы от 14.07.00 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» были внесены в связи с тем, что Прокуратурой г. Москвы было направлено Представление в адрес Московской городской Думы об устранении нарушений федерального законодательства, т.е. о приведении Закона г. Москвы от 14.07.00 № 26 в соответствие федеральному законодательству. Решение о направлении названного представления Прокуратуры г. Москвы было принято на основании экспертного заключения Министерства юстиции РФ от 05.06.01 № 22-575.

Новой редакцией ст. 4 (п. 2) Закона г. Москвы от 14.07.00 № 26 к собственности г. Москвы также, как и ранее, отнесены недвижимые памятники истории и культуры, расположенные на территории г. Москвы, но уже только за исключением находящихся в собственности Российской Федерации, собственности муниципальных образований, в частной собственности или других определенных законом собственников.

В соответствии со ст. 2 (вступление в силу настоящего Закона) Закон вступил в силу через 10 дней после его официального опубликования, т.е. Закон вступил в силу в январе 2002 г. Однако к данному моменту большая часть объектов была уже зарегистрирована в собственности г. Москвы и оперативном управлении ГУОП г. Москвы.

Вместе с тем, несмотря на то, что ст. 4 Закона г. Москвы от 14.07.00 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» была приведена в соответствие федеральному законодательству, Правительством Москвы Постановление Правительства Москвы от 27.03.01 № 299-ПП отменено не было, а регистрация права собственности г. Москвы на объекты, отнесенные к федеральной собственности, в основном уже совершилась.

В Постановление № 299-ПП были внесены изменения Постановлением Правительства Москвы от 11.06.02 № 443-ПП, которым был изменен пообъектный состав приложений (исключено 137 объектов, вновь включено 59 объектов).

Таким образом, Постановлением № 299-ПП в новой редакции по-прежнему к объектам городской собственности были отнесены объекты, уже отнесенные действующим федеральным законодательством к федеральной собственности.

Прокуратурой г. Москвы 11.03.02 был принесен протест на Постановление Правительства Москвы от 27.03.01 № 299-ПП «О регистрации в государственной собственности города Москвы недвижимых памятников истории и культуры, находящихся в оперативном управлении Главного управления охраны памятников г. Москвы», который был отклонен Правительством г. Москвы 26.03.02.

Ввиду того, что многочисленные нарушения прав Российской Федерации не были устранены, Прокуратурой г. Москвы 23.04.02 по данному факту был подан иск в Арбитражный суд г. Москвы к Правительству Москвы.

Заместитель Прокурора города Москвы В.В.Росинский в соответствии со ст. 22, 24 и 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 05.05.95 № 70-ФЗ в защиту государственных и общественных интересов обратился в Арбитражный суд г. Москвы с иском (исковое заявление от 23.04.02 №7/30-02/13/02) о признании недействительным (частично) Постановления Правительства Москвы от 27.03.01 № 299-ПП в той его части, на основании которой проводилась государственная регистрация права собственности г. Москвы на памятники истории и культуры, являющиеся федеральной собственностью.

Согласно названному исковому заявлению, по мнению Прокуратуры г. Москвы, Постановление Правительства Москвы от 27.03.01 № 299-ПП было принято с превышением полномочий в части, противоречащей федеральному законодательству о разграничении прав государственной собственности на объекты исторического и культурного наследия федерального (общероссийского значения).

По мнению Прокуратуры г. Москвы, частично оспариваемое Постановление Правительства Москвы от 27.03.01 № 299-ПП (ненормативный акт) нарушает права Министерства имущественных отношений РФ, осуществляющего полномочия собственника федерального имущества, а также Министерства культуры РФ, проводящего государственную политику в области использования историко-культурного наследия Российской Федерации.

Данным исковым заявлением в качестве лиц (сторон), участвующих в деле, а именно в качестве истцов Прокуратурой г. Москвы были определены: Министерство имущественных отношений РФ и Министерство культуры РФ.

В последующем в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 21.05.02 № 377-ПП ГУОП г. Москвы была осуществлена регистрация права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены недвижимые памятники истории и культуры и выявленные недвижимые объекты историко-культурного наследия, находящиеся в оперативном управлении ГУОП г. Москвы, в соответствии с перечнем (приложение № 1 к Постановлению Правительства Москвы от 27.03.01 № 299-ПП "О регистрации в государственной собственности города Москвы недвижимых памятников истории и культуры, находящихся в оперативном управлении Главного управления охраны памятников г. Москвы").

Кроме того, несмотря на то, что ст. 4 Закона г. Москвы от 14.07.00 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» была приведена в соответствие федеральному законодательству, Постановление Правительства Москвы от 27.03.01 № 299-ПП отменено не было, а регистрация права собственности г. Москвы на объекты, находящиеся в федеральной собственности, продолжилась. При этом осуществлялась незаконная регистрация прав собственности Москвы, т.е. уже после моратория на регистрацию прав государственной собственности, установленного (п. 2 ст. 63) Федеральным законом от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Московским городским комитетом по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (МКР) в нарушение названной нормы Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» 24.12.02 была осуществлена регистрация права собственности г. Москвы на памятник истории и культуры федерального значения (федеральная собственность), расположенный по адресу: г. Москва ул. Воронцово Поле, д. 16, стр. 13 «Церковь Ильи Пророка на Воронцовом Поле».

В соответствии с поручениями Мэра от 09.09.02 № 4-19-3652/2-7 и от 10.09.02 № 4-19-4669/2 ГУОП г. Москвы совместно с городскими организациями (письмо В.И.Соколовского №16-16/396 от 26.02.03 в адрес Мэра Москвы Ю.М.Лужкова) реализуют мероприятия по защите интересов Москвы в области разграничения государственной собственности на памятники истории и культуры:

• зарегистрировано в городской собственности 994 памятника и около 470 га земельных участков, на которых они расположены;
• ведется работа по приостановке инициированного Минимуществом России и Минкультуры России судебного иска к Правительству Москвы в части его решений о регистрации памятников в городской собственности на основе соответствующего обращения в Конституционный Суд и т.д.

Правительство Москвы обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом «О соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» в части утверждения и отнесения к Перечню объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения памятников истории и культуры без учета мнения субъектов Российской Федерации».

Обращение Правительства Москвы было принято на рассмотрение Конституционным Судом РФ 20.02.03.

В заседании, состоявшемся 20.04.03, рассмотрение дела (дело № А40-26861/02-79-162) в Арбитражном суде г. Москвы было приостановлено (п. 1 ст. 143 Арбитражного процессуального кодекса РФ) по ходатайству Правительства Москвы в связи с обращением Правительства Москвы в Конституционный Суд РФ.

Правительство Москвы признает несоответствие федеральному законодательству принятых им действующих правовых документов по охране объектов культурного наследия, но при этом считает, что приведение указанных документов в соответствие с федеральным законодательством зависит от принятия федерального закона о разграничении прав собственности на эти объекты, а также принятия Правительством РФ соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

4.2.2. Решения по учету и использованию объектов культурного наследия федерального значения.

Пункт 4.1 распоряжения Мэра г. Москвы от 09.08.02 № 1171-рп «О первоочередных мерах по реализации Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» противоречит нормам Закона РСФСР от 22.03.91 № 948-I, которые запрещают наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти. В свою очередь, при наличии у ГУОП г. Москвы права осуществления предпринимательской деятельности не соответствует названным положениям Закона РСФСР от 22.03.91 № 948-I действующая редакция Устава ГУОП г. Москвы в части, наделяющей его полномочиями по осуществлению государственного контроля за охраной и использованием недвижимых памятников истории и культуры, выявленных недвижимых объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории г. Москвы, а также в границах лесопаркового защитного пояса вокруг г. Москвы.

Законом г. Москвы от 14.07.00 № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры» установлено (ст. 10), что государственный орган охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры г. Москвы (далее - государственный орган охраны памятников) - орган, образованный Мэром Москвы в составе Московской городской администрации, осуществляющий в пределах своей компетенции функции государственного управления и государственного контроля в области охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Законом. Государственный орган охраны памятников осуществляет возложенные на него Мэром и Правительством Москвы полномочия в сфере охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры во взаимодействии с федеральным государственным органом охраны и использования памятников истории и культуры, федеральным и городским органами по управлению имуществом, другими органами законодательной и исполнительной власти, гражданами и их объединениями.

Структура органов исполнительной власти города Москвы определена Уставом г. Москвы (гл. 7 "Исполнительная власть города"). При этом структура органов исполнительной власти г. Москвы, подведомственных Правительству Москвы, определена Законом г. Москвы от 26.02.97 № 5 «О Правительстве Москвы» (ст. 4). Структура органов исполнительной власти г. Москвы, подведомственных Правительству Москвы, утверждалась постановлениями Правительства Москвы. На момент проведения проверки структура органов исполнительной власти г. Москвы была утверждена постановлением Правительства Москвы от 21.01.03 № 18-ПП: ст. 4 данного Закона - хозяйствующими субъектами являются, в частности, российские некоммерческие организации, за исключением субъектов, не занимающихся предпринимательской деятельностью.

В свою очередь Гражданское законодательство (ст. 2 ПС РФ) регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Таким образом, в соответствии с Уставом ГУОП г. Москвы является некоммерческой организацией, имеющей право осуществлять предпринимательскую деятельность (получать доходы от выполнения работ, услуг, реализации продукции при осуществлении уставной деятельности), т.е. является хозяйствующим субъектом, на который Мэром г. Москвы возложено исполнение функций органа исполнительной власти города Москвы, уполномоченного в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Следует отметить, что ГУОП г. Москвы, являясь некоммерческой организацией, т.е. не ставящей своей целью извлечение прибыли, в 2002 г. осуществлял (по данным бухгалтерии ГУОП г. Москвы) предоставление платных услуг и археологических изысканий на коммерческой основе, ввиду того, что такая возможность определена его действующим уставом. Причем часть полученных средств направлялась на финансирование мероприятий по государственной охране, сохранению и популяризации памятников истории и культуры.<…>

4.2.4. Решения по использованию недвижимого имущества объектов культурного наследия федерального значения, не переданного органу охраны памятников г. Москвы.

Часть зданий, строений и сооружений, относящихся к объектам культурного наследия федерального значения, использовались органами власти г. Москвы и их подведомственными организациями в нарушение п. 58 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865 без учета особенностей и ограничений, установленных действующим законодательством.

Согласно представленным ДИГМ и ГУОП сведениям органами исполнительной власти г. Москвы и их подведомственными организациями использовались более 860 зданий и сооружений, являющихся объектами культурного наследия народов Российской Федерации, из них только 569 зданий и сооружений, являющихся объектами культурного наследия федерального значения, были переданы на баланс ГУОП для осуществления их учета и использования в соответствии с установленными нормами, а остальные использовались ДИГМ и его территориальными органами.

Более 200 таких объектов относилось к государственному имуществу федеральной собственности в соответствии с приложением № 1 к Постановлению Верховного Совета РФ №3020-1, а 86 зданий и сооружений, принадлежность которых к памятникам истории и культуры федерального значения была установлена Указом Президента РФ от 20.02.95 № 176, подлежали процедуре разграничения в законодательно установленном порядке.

При этом, по 105 зданиям и сооружениям, не переданным в установленном порядке на баланс органу охраны памятников, была проведена государственная регистрация права собственности г. Москвы, по остальным зданиям и сооружениям решения об использовании и распоряжении федеральным имуществом приняты органами управления имуществом г. Москвы с превышением своих полномочий и являются не легитимными, т.е. могут быть в судебном порядке признаны недействительными как не соответствующие требованиям закона, а осуществленные в соответствии с этими решениями сделки - признаны ничтожными.

Только 72 здания и сооружения использовались в научных, культурно-просветительных и воспитательных целях, в 42 - размещались медицинские учреждения, а остальные здания использовались в хозяйственных целях. Помещения в 90 зданиях и сооружениях, не переданных на баланс ГУОП, сдавались в аренду, а 103 здания были отчуждены из государственной собственности полностью или частично.

Использование зданий и сооружений, являющихся памятниками истории и культуры федерального значения, в хозяйственных целях осуществлялось ДИГМ и его территориальными органами с нарушением требований, установленных ст. 23 Закона РСФСР 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и п. 59 и 60 «Положения об охране и использовании памятников истории и культуры», принятого постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 № 856.

В частности, при передаче имущества в аренду порядок и условия использования памятников не устанавливались государственным органом охраны памятников путем заключения охранно-арендного договора. В договорах аренды, заключенных ДИГМ, его территориальными и подведомственными органами, не предусматриваются порядок и сроки проведения реставрации, ремонта или консервации памятников и связанных с ним строений, сооружений и предметов, представляющих культурную ценность, условия и организация охраны памятника культурного наследия.

Так, в соответствии с договорами аренды нежилого фонда № 1-1495/2000 от 02.10.00, № 1-1527/2000 от 03.10.00 и № 1-28/02 от 11.01.02, подписанным от лица ДИГМ руководителем территориального агентства В.Ч.Гаглоевым, сданы в аренду некоммерческому партнерству «Центр охраны труда и экологии» здания общей площадью 550 м² по адресу: Малый Казенный переулок, д. 5, стр. 1, 4 и 6 площадью 273 м², входящие в состав памятника архитектуры «Усадьба Нарышкиных» в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.60 № 1327. В соответствии с нормами Постановления Верховного Совета РФ № 3020-1, государственное имущество этого памятника относится к федеральной собственности.

Согласно условиям договора помещения передаются для использования под офис сроком на 5 лет. Ко всем договорам аренды приложены «Особые условия», согласно которым Арендатору предоставлено право пользоваться льготной (минимальной) ставкой арендной платы. Во всех договорах отсутствует упоминание о том, что арендуемые здания являются памятниками архитектуры федерального значения, не установлены особые условия использования и охраны указанных помещений, не определены порядок, условия и сроки реставрации или реконструкции зданий, не указано на необходимость подписания охранных документов.

Решение о передаче в аренду указанных зданий - распоряжение ДГМИ № 4543 от 02.11.01 было принято руководителем ДГМИ О.М.Толкачевым с превышением своих полномочий, т.к. государственная регистрация права собственности г. Москвы на указанные здания была осуществлена только в 2002 г., а полномочия на использование и распоряжение федеральным имуществом у ДГМИ отсутствовали.

Все три здания были по согласованию с арендодателем сданы арендатором в субаренду: строения 4 и 6 полностью переданы коммерческому банку «Западный», а строение 1 (частично - 147 м²) передано ЗАО «Новое качество».

В результате указанных противоправных действий должностных лиц ДГМИ и ДИГМ некоммерческое партнерство «Центр охраны труда и экологии» за счет использования федерального имущества получило в качестве доходов 1225 тыс. руб. в год, в бюджет Москвы было перечислено в качестве арендной платы около 240 тыс. руб. в год, причем эти средства не были направлены на восстановление и реставрацию памятников истории и культуры федерального значения, а упущенная выгода федерального бюджета составила более 1,2 млн руб. в год.<…>

Подобные факты свидетельствуют об отсутствии в ДГМИ единой оперативной системы контроля за использованием государственного имущества, чем, вероятно, и объясняется отказ руководства ДИГМ от представления сведений об использовании государственного имущества по запросам Счетной палаты РФ и поступлению бюджетных доходов.

В то же время Правительство Москвы считает целесообразным создать в составе федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ целевые бюджетные фонды по государственной охране объектов культурного наследия.

О низкой эффективности управления ДИГМ недвижимым имуществом, являющимся памятниками истории и культуры федерального значения, свидетельствуют факты разрушения, уничтожения и так называемого «воссоздания» памятников из современных материалов и на основе современных технологий, которые зачастую лишь отдаленно напоминают уничтоженные памятники.

Должностными лицами Правительства Москвы нарушается требование Федерального и московского законов об охране и использовании памятников истории и культуры, согласно которому снос и изменение памятников запрещены. <…>

В то же время Правительство Москвы считает целесообразным внести изменения и дополнения в Кодекс РФ об административных нарушениях в части увеличения размеров штрафов за административные нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия, а также наделения должностных лиц государственных органов охраны объектов культурного наследия субъектов РФ полномочиями по оформлению протоколов административных нарушений и по наказаниям за административные правонарушения.

4.2.5. Решения о приватизации и ином отчуждении в частную собственность недвижимого имущества объектов культурного наследия федерального значения.

Все распоряжения и другие распорядительные документы, подписанные первым заместителем Мэра Москвы О.М.Толкачевым и касающиеся продажи в частную собственность и приватизации недвижимого имущества, относящегося к объектам культурного наследия федерального значения, могут быть признаны в судебном порядке незаконными, поскольку в соответствии с законодательством Российской Федерации и г. Москвы приватизация объектов культурного наследия народов Российской Федерации федерального значения была запрещена (Постановление Верховного Совета РСФСР от 25.12.90 № 447-1, ст. 44 Основ законодательства о культуре, п. 2.9 «Положения об особом порядке и условиях приватизации в г. Москве объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры», утвержденного Постановлением Московской городской думы от 17.01.96 № 6).

На основании этих распоряжений по данным, полученным в Мосрегистрации, за период с 1992 г. в Москве было приватизировано и продано в частную собственность более 120 зданий и помещений общей площадью более 100 тыс. м², относящихся к памятникам истории и культуры федерального значения.

Сведения о распорядительных документах ДИГМ, на основании которых осуществлялось отчуждение из государственной собственности недвижимого имущества объектов культурного наследия федерального значения, были представлены ДИГМ только по 51 объекту (приложение № 5). Приватизация этих объектов осуществлялась с нарушением требований федерального законодательства и законодательства г. Москвы, в частности, решения о приватизации принимались без согласования с федеральными органами власти, продажа объектов проводилась адресно, без проведения торгов (конкурсов, аукционов), средства от приватизации и продажи государственного имущества в полном объеме не зачислялись в доход федерального и московского бюджетов.

Полномочиями по принятию решений о приватизации федерального имущества КУИМ был наделен Приказом Председателя Госкомимущества РФ А.Б.Чубайса от 02.04.92 № 44 и осуществлял эти функции до сентября 1998 г., когда был создан Департамент государственного и муниципального имущества Москвы. За указанный период КУИМ было принято более 30 решений об отчуждении из федеральной собственности объектов недвижимости, являющихся памятниками истории и культуры.

В частности, на основании распоряжения КУИМ от 04.02.97 № 323-р был продан памятник истории и культуры федерального значения «Дом, в котором жил и умер ученый Сеченов И.М.». Статус памятника федерального значения установлен Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.60 № 1327. Здание общей площадью 1308 м² расположено по адресу: Сеченовский пер., д. 6, стр. 3. Стоимость здания определена в сумме 1308 тыс. руб. (деноминированных).

Сделка по продаже памятника ЗАО «Научно-технический инжиниринг» была оформлена Фондом имущества г. Москвы договором купли-продажи ВАМП от 17.02.97 № 9997. Согласно договору средства за выкуп здания были перечислены на расчетный счет Фонда имущества в АКБ «МБРР».

Указанное распоряжение не соответствует требованиям ст. 44 Основ законодательства Российской Федерации о культуре» и п. 2.9 «Положения об особом порядке и условиях приватизации в г. Москве объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры», утвержденного Постановлением Московской городской думы от 17.01.96 № 6 и издано руководителями КУИМ с превышением предоставленных им полномочий.

Несмотря на подписанные собственником охранные обязательства здание в дальнейшем было реконструировано путем увеличения высоты чердачных помещений и строительства мансарды, что привело к изменению внешнего вида здания. Несанкционированное увеличение полезной площади здания в размере 375 м² было легализовано при осуществлении государственной регистрации права собственности на это здание в марте 2002 г.

Постановлением Московской Городской думы от 25.06.97 № 43 был утвержден «Перечень объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры, разрешенных к приватизации». В указанный перечень в нарушение норм ст. 44 Основ законодательства Российской Федерации о культуре» и п. 2.9 «Положения об особом порядке и условиях приватизации в г. Москве объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры», утвержденного Постановлением Московской городской думы от 17.01.96 № 6 были включены памятники истории и культуры федерального значения.<…>

И в дальнейшем приватизация памятников истории и культуры федерального значения осуществлялась в плановом порядке. Например, постановлением Правительства Москвы от 04.02.03 № 55-ПП бы утвержден перечень объектов, находящихся в собственности г. Москвы, подлежащих приватизации в 2003 г. (приложение № 3), согласно которому приватизации подлежали памятники истории и культуры федерального значения (позиции 4, 5, 121).<…>

При продаже помещений в Доме-музее А.Н.Толстого (ул. М. Никитская, д. 6/2, стр. 4 или ул. Спиридоновка, д. 2, стр. 1) были выявлены следующие нарушения:

1. В нарушение ст. 9 Закона РСФСР от 15.12.78 «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (п. 11 ст. 9) государственная охрана объекта культурного наследия федерального значения фактически не осуществлялась. Все указанные выше сделки совершались без учета специфики помещений, являющихся памятниками истории и культуры федерального значения, при этом все участники заключенных сделок не могли не знать об этом факте, т.к. на здании висит соответствующая мемориальная доска.

2.  Распоряжение ДГМИ от 23.05.00 № 1783-р является незаконным, т.к. в нем предписано сдать в аренду имущество, находящееся у законного владельца и используемое этим владельцем, другому юридическому лицу, не имеющему намерений владеть этим имуществом и использовать его, т.е. совершить мнимую сделку без намерения создать соответствующие ей правовые последствия. В соответствии со ст. 170 Гражданского кодекса РФ мнимые сделки могут быть признаны ничтожными.

3.  Договор аренды от 28.07.00 № 1-1236/2000 заключен в нарушение требований ст. 55 Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и постановления Совета Министров СССР от 16.09.82 № 865.

4.  Продажа осуществлена в нарушение положений ст. 44 Основ законодательства Российской Федерации о культуре» и п. 2 ст. 63 Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

5.  Сведения о перечислении средств от продажи федерального имущества в федеральный бюджет в соответствии со ст. 43 Бюджетного кодекса РФ: Департаментом имущества г. Москвы не представлены.

В то же время Правительство Москвы считает, что поспешная приватизация объектов культурного наследия в условиях существования проблемы разграничения права собственности на них, а также отсутствия утвержденных в установленном порядке предмета охраны объектов культурного наследия, границ и режимов их территорий, неизбежно повлечет за собой многочисленные невосполнимые утраты культурного наследия народов Российской Федерации

4.2.6. Решения по сохранению, реставрации и восстановлению объектов культуры федерального значения.

В соответствии с нормами действующего в настоящее время Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объекты федерального значения находятся в сфере полномочий Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области государственной охраны культурного наследия (п. 5 ст. 9).

Кроме того, в соответствии с всё ещё действующими нормами (ст. 35) Закона РСФСР от 15.12.78 "Об охране и использовании памятников истории и культуры" установлено, что в пределах охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта запрещается производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих органов охраны памятников.

При этом в пределах зон охраны памятников истории и культуры республиканского (т.е. федерального) и местного значения производство указанных работ и хозяйственная деятельность запрещаются без разрешения Министерства культуры РСФСР. Разрешение на проведение работ в пределах указанных зон выдается по представлениям Советов Министров автономных республик, исполнительных комитетов краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов.

В отношении процесса согласование с органами охраны памятников проектов планировки, застройки и реконструкции городов и других населенных пунктов, имеющих памятники истории и культуры, названным Законом (ст. 40) установлено, что проекты планировки, застройки и реконструкции городов и других населенных пунктов, имеющих памятники истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства, подлежат согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.<…>

Предложения:

1. Направить информационное письмо в Правительство РФ со следующими предложениями:

• представить для рассмотрения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона о разграничении собственности на объекты культурного наследия федерального значения, находящиеся в государственной собственности;
• принять меры по созданию и принятию нормативных правовых документов по охране объектов культурного наследия, предусмотренных Федеральным законом от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;
• рассмотреть вопрос о создании специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти по государственной охране памятников в соответствии с требованиями ст. 10 Федерального закона от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

2. Направить отчет о результатах проверки в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ. <…>

***

Приложение 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-1 (в сокращении)

Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности

I. Объекты, составляющие основу национального богатства страны <…>

3. Объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.

II. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. <…>

2. Имущество Вооруженных Сил, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел Российской Федерации и других учреждений, финансирование которых осуществляется из республиканского бюджета Российской Федерации, а также расположенных на территории Российской Федерации учреждений, финансировавшихся из государственного бюджета СССР.

3. Высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и другие объекты Российской академии наук, отраслевых академий наук, Министерства образования РФ, Министерства науки и технической политики РФ, Министерства здравоохранения РФ, государственных научных центров. <...>

***

Приложение к распоряжению Правительства Москвы от 02.10.02 № 1468-РП

ЗАПРОС

О соответствии Конституции РФ п. 3 разд. I приложения № 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 <…> и Указа Президента РФ от 20.02.95 № 176 <…> в части утверждения и отнесения к перечню объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения памятников истории и культуры без учета мнения субъектов РФ

<…>Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 принято до вступления в силу Конституции РФ, относящей в подпунктах "г" и "д" ч. 1 ст. 72 разграничение государственной собственности, а также регулирование вопросов особо охраняемых природных территорий, охрану памятников истории и культуры к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы.

Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 в иерархии правовых актов не относится к категории федеральных законов, поэтому не может регулировать вопросы совместного ведения без учета положений Конституции РФ и изменений в законодательстве. Пунктом 2 второго раздела Конституции РФ (Заключительные и переходные положения) установлено, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. <…>

Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 не соответствует также ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется в том числе и Федеративным договором о разграничении предметов ведения и полномочий.  

Статья VII Федеративного договора предусматривает обязательное выявление и учет интересов субъектов РФ при решении вопросов, отнесенных к сфере совместного ведения, и в случае возникновения спора - обязательное проведение согласительных процедур для обеспечения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов.<…>

"Имущественный" аспект Указа Президента РФ от 20.02.95 № 176 заключается в том, что примененное в нем понятие "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" заимствовано из Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 в целях отнесения таких объектов исключительно к федеральной собственности и, таким образом, фактически настоящий Указ Президента РФ в одностороннем порядке без учета мнения субъектов РФ определил объектный состав федеральной собственности, включив в него памятники истории и культуры государственного (республиканского или федерального) значения, памятники истории и культуры местного значения, вновь выявленные объекты, в том числе иные объекты недвижимости, вообще не отнесенные к памятникам истории и культуры никакими нормативными правовыми документами. <…>

***

Конституционный Суд Российской Федерации

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 08.10.99 № 172-О

<…> 2. Конституция РФ, относя разграничение государственной собственности к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72, п. "г" ч. 1), вместе с тем не определяет, какие конкретно объекты государственной собственности находятся в собственности Российской Федерации, а какие - в собственности субъектов РФ. Указанное положение Конституции РФ означает прежде всего законодательное регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой собственности - федеральной собственности, собственности республик, других субъектов РФ.

Исходя из этого, Гражданский кодекс РФ (п. 5 ст. 214) определяет, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ должно осуществляться в порядке, установленном законом. Именно на основе федеральных законов, принятых в пределах ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), а также на основе федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых по предметам совместного ведения (ст. 76, ч. 2 Конституции РФ), может осуществляться совместная практическая правоприменительная деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в сфере разграничения государственной собственности. Участие же Конституционного Суда РФ в этом процессе означало бы противоречащее принципу разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и в силу этого недопустимое вторжение в прерогативы законодателя.<…>

***

ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 15-П

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15.08.92 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации"

Москва

10.09.93

<…> Конституционный Суд в силу своей юридической природы и полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и Законом о Конституционном Суде РФ, не рассматривает споры имущественного характера, в том числе связанные с принадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам. Настоящее Постановление Конституционного Суда не предопределяет решение вопроса о том, в чьей собственности должны находиться гидроэлектростанции и другие объекты топливно-энергетического комплекса, о которых говорится выше. Оно не ставит под сомнение ранее состоявшиеся и не предопределяет возможные последующие решения арбитражных судов по конкретным экономическим спорам. Конституционный Суд лишь обращает внимание сторон на необходимость использования предусмотренных ст. VII Федеративного договора положений об обязательном проведении согласительных процедур для урегулирования возникшего спора на основе обеспечения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов. <…>

Постановил:

1. Признать п. I Указа Президента РФ от 15.08.92 № 923 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" в части, касающейся внесения в качестве вклада в уставный фонд государственного Российского акционерного общества энергетики и электрификации гидравлических электрических станций единичной мощностью 300 МВт и выше, государственных районных электрических станций 1000 МВт и выше, находящихся на территории Иркутской области и Красноярского края (п. 6 Перечня тепловых и гидравлических электростанций и других энергетических объектов), не соответствующим ч. 2 и 3 ст. 11¹, п. "г" ч. 1 ст. 84¹¹ Конституции РФ, Федеративному договору с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей.

Признать п. 2 и 3 разд. IV приложения № 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" в части отнесения к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики не соответствующими ч. 2 и 3 ст. 11¹, п. "г" ч. 1 ст. 84¹¹ Конституции РФ в редакции от 21.04.92 и Федеративному договору.

2. Президенту РФ и органам власти Иркутской области и Красноярского края в соответствии со ст. VII Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации надлежит использовать согласительные процедуры для урегулирования возникшего спора по вопросу, относящемуся к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей.

3. Согласно ст. 49 и 50 Закона о Конституционном Суде РФ настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.

4. В соответствии со ст. 55 Закона о Конституционном Суде РФ внести представление Съезду народных депутатов РФ и Верховному Совету РФ, обратив внимание на невыполнение Верховным Советом РФ требования п. 66 и 67 Закона РФ от 21.04.92 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" о приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с названным Законом, на отсутствие механизма реализации Федеративного договора и на наличие противоречий в правовых актах, относящихся к предмету спора по данному делу. <…>

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

судьи Конституционного Суда РФ А.Л.Кононова по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15.08.92 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации"

<…> Следует отметить также, что имеющий самостоятельное значение вопрос о проверке конституционности постановления Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 был разрешен с грубыми нарушениями процедуры, предусмотренной Законом о Конституционном Суде РФ. Данный вопрос не был включен в повестку дня. Сторона, издавшая нормативный акт, - Верховный Совет РФ, не была извещена о рассмотрении дела и, следовательно, лишена возможности участвовать в нем. Таким образом, не были соблюдены общие принципы судопроизводства - гласность, устность разбирательства, состязательность, равенство сторон, право стороны на изложение своей позиции, нарушены ч. 1 ст. 28, ч. 1 ст. 29, ч. 4 ст. 33, ч.1-4 ст. 36, ч. 7 ст. 41, ч. 7 ст. 42 Закона о Конституционном Суде РФ.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г.Морщаковой по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15.08.92 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации"

<…> 2. Конституционный Суд в своем постановлении по делу признал отдельные положения данного Указа не соответствующими Конституции РФ, опираясь на ч. 3 ст. 11¹, согласно которой предприятия топливно-энергетического комплекса могут находиться в государственной собственности не только Российской Федерации, но и ее субъектов. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 11¹ и ст. 72 Конституции это возможно только в отношении таких государственных предприятий, которые не находятся в государственной собственности Российской Федерации и не относятся к сфере ведения федеральных органов государственной власти. Объекты, входящие в федеральные энергетические системы, относятся к сфере ведения федерации; ее исключительной прерогативой является также регулирование приватизации любых предприятий, осуществляемое на основе федерального законодательства.

3. Все полномочия в сфере, отнесенной к ведению Российской Федерации, реализуемые путем законодательного регулирования или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляются федеральными органами государственной власти самостоятельно, без согласования с субъектами федерации. Это вытекает из существа закрепленной в Конституции и Федеративном договоре федеральной компетенции, которая распространяется на всю территорию Российской Федерации и затрагивает интересы всех без исключения ее субъектов. Иной подход вообще лишал бы смысла отграничение федеральной компетенции от сферы совместного ведения федерации и ее субъектов. В частности, не может зависеть от согласования с каким-либо субъектом федерации определение комплекса энергетических объектов, относящихся к федеральным энергетическим системам. Это область федеральных полномочий.

При реализации федеральных полномочий должны обеспечиваться равенство прав и учет интересов всех субъектов федерации. В постановлении Конституционного Суда по данному делу содержится утверждение об обязательности согласования решенных в Указе вопросов, связанных с отнесением к федеральной энергетической системе объектов энергетики Иркутской области и Красноярского края, с названными субъектами федерации. Однако это не соответствует равному конституционному статусу субъектов РФ, может способствовать ущемлению интересов других субъектов федерации и созданию объективных условий для конфликтов между ними, препятствует осуществлению полномочий федеральных органов государственной власти. Участие субъектов федерации в осуществлении этих полномочий не является обязательным и возможно лишь в пределах и формах, установленных Конституцией РФ (ч. 2 ст. 72).

4. Содержащиеся в рассматриваемом Указе Президента предписания по реорганизации управления Единой энергетической системой РФ и установлению ограничений на приватизацию объектов энергетики не выходят за пределы компетенции федеральных органов власти. Указ соответствует федеральному законодательству, в частности Закону РСФСР от 03.07.91 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" в редакции от 05.06.92. Изменения и дополнения в этот Закон внесены после подписания Федеративного договора в соответствии с процедурой, установленной для принятия законов в сфере ведения Российской Федерации. Закон регулирует правила приватизации для всех государственных предприятий, как отнесенных к федеральной собственности или к собственности субъектов федерации, так и тех, в отношении которых разграничение государственной собственности не было проведено. Последние подлежат приватизации как собственность Российской Федерации (ч. 3 ст. 4 Закона).

Данный Закон не подвергается сомнению с точки зрения его соответствия Федеративному договору. Указ № 923 был издан на основе и в развитие этого Закона в целях обеспечения управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации. Объекты энергетики, отнесенные Указом к федеральной энергетической системе, не были предметом разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, что согласно Закону не является препятствием для установления порядка их приватизации.

В Указе регламентируются условия, ограничивающие приватизацию, в частности определяется, какие объекты в энергетическом комплексе в изъятие из общих правил приватизации должны остаться в массиве государственной собственности (п. 1, 3 Указа). Из Закона о приватизации вытекает, что ограничения на приватизацию могут вводиться Российской Федерацией на основе закона или решения Правительства РФ. Президент как глава исполнительной власти также вправе ввести такие ограничения. В то же время установленные ограничения на приватизацию не могут быть аннулированы субъектами федерации при проведении приватизации на их территории. Согласно ч. 5 ст. 3 и ч. 2 ст. 14 Закона о приватизации они вправе лишь ввести дополнительные ограничения на приватизацию в пределах и порядке, предусмотренных Государственной программой приватизации, т.е. в строго очерченных федеральным законодательством случаях. Таким образом, субъекты федерации не обладают полномочиями, позволяющими им влиять на федеральное регулирование ограничений при приватизации. <…>

6. <…> В ходе реализации данного Указа возможно также совместное с субъектами федерации решение вопросов о разграничении собственности. При этом в спорных ситуациях должны применяться согласительные процедуры, предусмотренные Федеративным договором, а споры о приватизации согласно Закону о приватизации подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции или арбитражными судами (ч. 4 ст. 4 в редакции от 05.06.92).

На основании изложенного Указ Президента РФ № 923 следует признать соответствующим Конституции РФ, т.к. он регламентирует отношения в сфере ведения федеральных органов государственной власти и при этом не исключает привлечения субъектов федерации к осуществлению федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией и федеральными законами, и не препятствует реализации полномочий субъектов федерации в области их совместного с федеральными органами государственной власти ведения.

***

ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 8

Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ

от 25.02.98

О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав

<...> 3. Субъектами права федеральной, государственной и муниципальной собственности являются Российская Федерация, соответствующие субъекты РФ, муниципальные образования на переданное в их собственность имущество в порядке, установленном постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”.

Документом, подтверждающим право собственности субъектов права федеральной, государственной и муниципальной собственности на отдельные объекты, является соответствующий реестр федеральной, государственной и муниципальной собственности.

До момента внесения объектов в соответствующий реестр таким документом является перечень объектов, составленный в соответствии с Указом Президента РФ от 22.12.93 № 2265 “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18.03.92 № 114-рп.

При разрешении споров о праве собственности в отношении объектов, не включенных или необоснованно включенных в указанные реестр или перечень, арбитражный суд при определении их принадлежности соответствующим субъектам на праве собственности руководствуется приложениями № 1, 2 и 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1. <...>

5. <...> исковые требования соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления по защите права собственности на имущество, в отношении которого они осуществляют права собственника, в том числе и о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих права собственника, подлежат рассмотрению по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципальной собственности. <...>

Рис. 1. Распределение объектов культурного наследия по научной типологии.

Рис. 2. Распределение объектов культурного наследия по категориям историко-культурного значения.