Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (21) Декабрь 2004г

О первоочередных мерах по переводу предприятий и организаций ЖКХ на работу в рыночных условиях

Христенко В.Б., министр промышленности и энергетики РФ

Сегодня в жилищно-коммунальный комплекс страны входят более 52 тыс. предприятий различных форм собственности, где работают более 4 млн человек. Обсуждение первоочередных мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) на работу в рыночных условиях выходит далеко за рамки традиционных отчетов о прохождении очередного отопительного сезона. Безусловно, тот факт, что в календаре заседаний правительства этот вопрос рассматривается на стыке осени и зимы, придает дополнительную остроту взгляда на состояние и перспективы ЖКХ муниципальных образований. Несмотря на формулировку, речь идет о завершающих шагах. Поэтому нам предстоит взглянуть не на промежуточные итоги текущего сезона, а на период, начиная с 1992 г. Именно с той поры государство пытается преобразовать "всероссийский собес по распределению воды, газа, тепла и электричества" в современную отрасль народного хозяйства. Цель преобразований одна - повышение эффективности функционирования ЖКХ, перевод отрасли на условия бизнес-функционирования. Основной инструмент преобразований - законотворчество.

За эти годы на федеральном уровне была создана законодательная база:

• Закон о приватизации жилья - позволил создать рынок жилья (более 70% жилья вовлечено в оборот);
• Закон об основах федеральной жилищной политики - разделил полномочия и ввел систему адресной социальной защиты граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ);
• принято решение о разграничении государственной собственности по уровню власти - проведена передача объектов жилья и коммунальных услуг в муниципальную собственность;
• Закон о ТСЖ - товариществах собственников жилья. Этот закон создает условия для появления субъекта рыночного спроса на ЖКУ.

Приняты указы Президента:

• О создании конкурентной среды в ЖКХ;
• О концепции реформы ЖКХ.

Принято более 50 постановлений Правительства РФ.

По сути дела, деятельность федеральной власти все эти годы была нацелена на формирование трех рынков, взаимосвязанных друг с другом (рис. 1):

• жилья;
• жилищных услуг;
• коммунальных услуг.

Рис. 1. Рынки жилья, жилищных и коммунальных услуг по состоянию на 2003 г.

По сути дела любой из этих рынков может быть описан по формуле: поставщик-потребитель. А внутри этой формулы разворачивается система разнообразных отношений.

В результате мер, принятых на заседании Правительства весной, на рынке жилья складывается абсолютно новая ситуация (рис. 2, 3). Бизнес успешно охватывает не только само строительство жилья, но и весь технологический цикл, вплоть до производства первичных строительных материалов. Этому отвечает и структура жилищного фонда по формам собственности (рис. 4).

Рис. 2. Динамика роста частных предприятий.

Рис. 3. Динамика роста частных предприятий.

Рис. 4. Структура жилищного фонда Российской Федерации.

Произошли изменения и на рынке жилищных услуг. Сферу управления новым жильем бизнес уже рассматривает как прибыльную.

В то же время коммунальные услуги, ориентированные на поквартирное потребление, охвачены частным бизнесом лишь на треть (рис. 5). Эта сфера подверглась наименьшим преобразованиям. Она самая инерционная, и бизнес туда не пришел. Как результат - новые объекты инфрастуктуры становятся скорее исключением, которое подтверждает правило. Продолжается старение и разрушение коммунальной инфраструктуры.

Рис. 5. Структура выполненных работ (услуг) в ЖКХ за 2003 г. (млрд руб.).

В свою очередь, на рынке ЖКУ не возникло рыночной позиции ни у производителей, ни у потребителей. Это тормозит развитие рынка жилья и жилищных услуг. Образно говоря, автомобиль полезен только тогда, когда есть:
а) сеть дорог и заправок;
б) система автосервиса.

С одной стороны, рынок ЖКУ не развит. А с другой - само коммунальное хозяйство - в кризисе финансирования и тотального банкротства (рис. 6).

Рис. 6. Структура финансирования затрат на производство ЖКУ для населения в 2002-03 гг.

Между тем здесь ежегодно расходуется 200 млрд руб. бюджетных средств. При этом кредиторская задолженность ЖКХ составляет около 300 млрд руб., дебиторская - более 200 млрд руб. (табл. 1).

Таблица 1. Задолженность предприятий ЖКХ РФ на 01.10.04, млн руб.

Формирование рыночных отношений в ЖКХ не завершено в силу системных причин:

• дотационности (другими словами, плановая убыточность этого сектора экономики), неподкрепленная достаточными финансовыми ресурсами (рис. 7);
• отсутствия договорных отношений собственника объекта ЖКУ с производителем услуг;
• неэффективной тарифной политики. Преобладание политической мотивации над экономической целесообразностью при установлении тарифов;
• отсутствия в законодательстве норм прямого действия. Это приводит к субъективизму на местах в сфере ЖКХ. И, как следствие, к монополии муниципальных властей на управление, формирование спроса и предложения в ЖКХ. Проводимая "ручная настройка" реформы не приносит желаемого результата.

Рис. 7. Состояние договорных отношений предприятий ЖКХ.

И спрос, и предложение на ЖКУ формируются органами местного самоуправления через утверждение нормативов потребления, цен и тарифов на услуги, перечней работ, порядка оплаты услуг, правил и регламентов (рис. 8).

Рис. 8. Переход от дотирования монополистов в сфере ЖКХ к адресной поддержке населения.

В силу сложившегося государственного устройства федеральные решения носят рекомендательный характер для местных властей. Вместе с тем регионы, которые действовали в русле основных направлений реформирования ЖКХ, достигли позитивных результатов. Это произошло благодаря:

• бюджетному планированию расходов на ЖКХ;
• формированию ТСЖ;
• демонополизации процессов предоставления отдельных видов услуг ЖКХ;
• энергосбережению и модернизации основных фондов ЖКХ, внедрению приборов учета;
• формированию договорных отношений;
• исполнению федеральных стандартов, адекватному тарифному регулированию и постепенной ликвидации перекрестного субсидирования (рис. 9);
• унификации сбора платежей населения, введению персонифицированных социальных счетов для предоставления субсидий по ЖКУ;
• активизации информационно-разъяснительной работы.

Рис. 9. Действующий механизм тарифного регулирования.

Именно благодаря этим действиям формировалась благоприятная среда для вхождения частного бизнеса в сферу ЖКХ в Белгородской, Тюменской, Кемеровской, Волгоградской, Пермской, Иркутской, Калужской, Омской областях, Республиках Татарстан, Чувашия:

• снижены: объемы потребления энергоресурсов до 15%, бюджетных расходов по предоставлению ЖКУ до 3-5%, произошло снижение темпов роста задолженности предприятий ЖКХ на 10-15% в год;
• сняты проблемы подготовки предприятий ЖКХ к работе в зимних условиях.

Именно в этих регионах частный бизнес активно входит в сферу управления жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры.

Там же, где живут по старинке, продолжая распылять ресурсы коммунальных предприятий и "закрывая дыры" бюджета неэффективной тарифной политикой, изменений в ЖКХ к лучшему ожидать не приходится.

Чувство повышенной социальной значимости в ЖКХ на деле сводится к моральной ответственности органов власти всех уровней перед населением за холодные батареи и сорванные краны. Ощущая эту ответственность, мы вынуждены постоянно заниматься реанимацией того, что в своем нынешнем виде нежизнеспособно в принципе.

Время от времени федеральный уровень пытается декларировать меры системного плана. Всякий раз, еще не будучи реализованными, они воспринимаются как перекладывание нагрузки по реформированию ЖКХ на плечи населения. Заметьте, что во всей этой истории взаимоотношений между гражданами и властью по поводу ЖКХ сама система ЖКХ умудряется оставаться как бы в стороне. И продолжает работать в привычных для себя схемах.

Для многих людей, которые работают в органах местного самоуправления и предприятиях ЖКХ, сложившаяся ситуация вполне приемлема и комфортна. По принципу "чем хуже, тем лучше". А точнее, "тем больше денег можно каждый раз запрашивать из бюджета". В свою очередь, первые робкие попытки частных структур развернуть проекты в сфере ЖКХ показали: это такая же отрасль экономики, как и, например, пищевая промышленность или банковская сфера.

И если мы вполне успешно перешли на рыночные принципы хозяйствования в экономике в целом, то довольно-таки странно оставлять ЖКХ своего рода нетронутым заповедником. Заповедником совершенно диких по своим последствиям проблем для населения и государства.

Прежние подходы к функционированию ЖКХ не годятся по целому ряду причин. Назову лишь наиболее очевидные:

• непомерная нагрузка на расходные статьи бюджетов всех уровней в ситуации, когда финансовые средства могут и должны направляться на решение, например, задач социального плана;
• бюджетные средства, направляемые в ЖКХ, расходуются внутри системы неэффективно, их всегда ни на что не хватает, чтобы довести дело до конца;
• неэффективно не только средства расходуются, но и сама система работает вне какой бы то ни было зависимости от результата своей деятельности.

Деятельность в сфере ЖКХ отнесена к исключительной компетенции местного самоуправления. Действия местных органов власти по реформированию жилищно-коммунального сектора особенно актуальны в свете принятия закона "Об основных принципах организации представительной, законодательной и исполнительной власти в субъектах федерации" и закона "Об основных принципах организации местного самоуправления".

Исходя из этого на муниципальном уровне необходимо:

• активизировать правовое оформление объединений собственников жилья (табл. 2);
• создать условия для реализации долгосрочных инвестиционных проектов по реабилитации коммунальной инфраструктуры, которые включают (рис. 10):
  • проведение инвентаризации, адекватной оценки и регистрации основных фондов объектов коммунальной инфраструктуры;
  • проведение реструктуризации долговых обязательств коммунальных предприятий, принятие мер по оздоровлению финансовой ситуации в секторе (табл. 3);
  • составление генеральных планов развития территорий и на их базе
  • перспективных программ развития коммунальной инфраструктуры и финансовых источников для их реализации;
  • разработку и стандартизацию документации, необходимой для проведения конкурсов частных операторов, и формулирование для них производственной программы;

• проведение реорганизации муниципальных унитарных предприятий в иные организационно-правовые формы предприятий;
• обязательное проведение конкурсов на управление имуществом, относящемся к ЖКХ и принадлежащем органам местного самоуправления;
• принятие соответствующих актов, обеспечивающих недискриминационный доступ к инфраструктуре ЖКХ как со стороны производителей, так и со стороны потребителей;
• принятыми в августе текущего года Правительством решениями создаются предпосылки для местных органов власти с 2005 г.:
  • ликвидировать дотационность предприятий ЖКХ;
  • установить единый порядок предоставления субсидий населению по оплате ЖКУ, определяющий исчерпывающий перечень документов для их получения (рис. 11).

Таблица 2. Динамика создания объединений собственников жилья (ТСЖ, ЖСК и ЖК)

Рис. 10. Прогноз полного покрытия реальной стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет платежей граждан и бюджетных средств в рамках разграничения полномочий между уровнями власти.

Таблица 3. Предлагаемые меры по развитию рынка ЖКУ на муниципальном уровне

Рис. 11. Механизмы воздействия на процесс реформирования ЖКХ муниципальными образованиями.

Таким образом, на федеральном уровне возможны следующие механизмы воздействия на процесс реформирования ЖКХ муниципальными образованиями:

• законодательное сопровождение реформ (табл. 4);
• финансирование из федерального бюджета обязательств государства по федеральным льготникам;
• создание современных механизмов государственной поддержки местных властей, успешно осуществляющих преобразования в сфере ЖКХ.

Таблица 4. Законодательное и нормативное сопровождение реформ

Что касается законодательного сопровождения реформ:

• необходимо принять новый Жилищный Кодекс РФ, который закрепит принципы организации управления многоквартирным домом, сформирует условия по упрощенным процедурам создания ТСЖ как субъекта рынка ЖКУ, определит основы оплаты жилья и ЖКУ для нанимателей и собственников квартир, а также меры социальной поддержки граждан по оплате ЖКУ, переведет взаимоотношения потребителя и производителя ЖКУ в режим нормальных гражданско-правовых отношений;
• Федеральный закон "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания" позволит законодательно урегулировать вопросы управления имуществом коммунальной сферы на основе концессионных механизмов, а также решит проблему привлечения частных инвестиций в коммунальную отрасль;
• Федеральный закон "Об общих принципах тарифного регулирования организаций коммунального комплекса" мотивирует частных операторов, четко определит уровни полномочий в сфере тарифного регулирования между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Тарифные решения будут приниматься на основании единой методической базы, утверждаемой Правительством РФ. Эта база даст возможность принять долгосрочные тарифные решения с достаточной нормой доходности для инвесторов;
• Федеральный закон "О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ", целью которого является создание правовых условий для предотвращения воспроизводства задолженности организаций ЖКХ с последующей реструктуризацией ранее накопленных долгов;
• Федеральный закон "Об особенностях регулирования оборота имущества в коммунальной сфере" предусматривает ограничения на приватизацию объектов коммунальной инфраструктуры.

Рис. 12. Механизмы воздействия. Финансирование льгот.

Существующий механизм дотирования предприятий ЖКХ имеет существенные недостатки (рис. 12):

• для льготополучателей "несправедливость" состоит в том, что размер снижения оплаты для одной и той же категории льготников различен. Причем большую поддержку получает тот, у кого комфортнее жилье. А значит, и дороже жилищные условия и качество коммунальных услуг;
• жилищно-коммунальным предприятиям компенсация поступает в размере не более 80% от фактически предоставленных льгот. Это приводит к убыткам предприятий. Кроме того, организации ЖКХ вынуждены заниматься учетом льготников и непосредственным льготированием. Это не является функцией производителя услуги и отталкивает бизнес;
• помимо этого необходимо решить вопрос с обеспечением бюджетного финансирования дотаций, льгот и субсидий для граждан. Требуется их передача в распоряжение граждан. В течение 2005 г. и в форме прямых денежных выплат. Кроме того, целесообразно передать функции социальной поддержки граждан от организаций ЖКХ в органы социальной защиты.

Третье: из сказанного очевидно, что львиная доля полномочий относится на уровень регионов и даже муниципалитетов.

Сама запущенность темы делает невозможным решение задач по реформированию ЖКХ только за счет политической воли и организационных мер на муниципальном уровне, хотя и это, безусловно, важно. И все же переход на стадию непосредственной реализации ранее принятых решений требует дополнительной финансовой поддержки со стороны федерального центра. Более того, уже сегодня в бюджете выделяется достаточно средств в виде софинансирования различных аспектов деятельности ЖКХ (софинансирование расходов на выплату субсидий, ликвидацию ветхого жилья и др.). Федеральный центр осознает свою ответственность. Более того, я убежден, что средства могут быть увеличены. Но при этом ресурсы должны идти не в расчете на душу населения или количество децибел политического шантажа, а в зависимости от системности и результативности преобразований, проводимых в жилищно-коммунальном секторе.

У нас уже есть примеры успешного решения подобных задач. В частности, по проекту развития региональных финансов, благодаря которому значительная часть субъектов федерации на системном уровне изменила подходы к формированию и исполнению региональных бюджетов. Еще раз подчеркну: мы считаем, что средств, выделяемых регионам, должно быть больше. Но этот процесс будет обусловлен мерами, принимаемыми в отношении реформирования ЖКХ на местах.

Выводы

Необходимость привлечения в сферу ЖКХ инвестиций частного бизнеса (нового менеджмента и бизнес-технологий) становится просто очевидной. Это можно делать, настойчиво реализуя уже принятое законодательство. Параллельно надо отказываться от механизма дотаций предприятиям ЖКХ. Дотации нужно переводить в плоскость адресных персонифицированных субсидий гражданам. Надо менять подходы к тарифной политике.

Все меры, перечисленные выше, находятся в стадии согласования с заинтересованными министерствами и ведомствами. Необходимо завершить их обсуждение. И, в соответствии с решением заседания Правительства, в двухмесячный срок подготовить график первоочередных мер по завершению на федеральном уровне нормативно-правового обеспечения реформирования ЖКХ.

Как я уже сказал, тема реформирования ЖКХ является естественным продолжением политики Правительства РФ по жилищному пакету. Тема более чем актуальна, поскольку вопросы программы строительства доступного жилья и дальнейшего реформирования ЖКХ в начале следующего года планируется обсудить на заседании Госсовета. Уверен, что позиция и роль российских губернаторов окажет позитивное влияние на процесс преобразований в отрасли.

Доклад на заседании Правительства РФ 28.10.04.

Христенко Борис Викторович. Кандидат экономических наук. В 1990 г. избран депутатом Челябинского городского Совета народных депутатов. В 1991-96 гг. — заместитель Губернатора Челябинской обл. В 1997 г. назначен Полномочным Представителем Президента РФ в Челябинской обл. В 1997-98 гг. — заместитель Министра финансов РФ, в 1998 г. — заместитель Председателя Правительства РФ. В 1998-99 гг. — первый заместитель Министра финансов РФ, с мая 1999 г. — Первый Заместитель Председателя Правительства РФ. С января 2000 г. — Заместитель Председателя Правительства РФ. С 24.02.2004 по 05.03.2004 г. исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ. С 09.03.2004 г. — Министр промышленности и энергетики РФ