написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (21) Декабрь 2004г

Об общих итогах реализации Федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты" в 1998-2004 гг. и перспективах её развития

Мишанов А.В., руководитель Объединенной дирекции по реализации Федеральных инвестиционных программ Росстроя

Вопросу обеспечения жильем военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, Правительство РФ всегда уделяло большое внимание. В 90-х гг. эта проблема решалась путем строительства жилья в рамках реализации Государственных программ обеспечения в 1993-95 и в 1996-97 гг. жильем военнослужащих, уволенных с военной службы в запас или в отставку, сотрудников органов внутренних дел, а также членов их семей.

Этими программами предусматривалось обеспечить жильем порядка 409 тыс. семей военнослужащих и около 233 тыс. семей граждан, уволенных с военной службы. Фактически за 5 лет жилье предоставлено 240 тыс. семей, что составило лишь 37% от заданий программ.

Основной причиной невыполнения программ явилось несвоевременное финансирование строящихся объектов, а также распыление бюджетных средств по множеству объектов, что привело к образованию большого объема незавершенного строительства.

В 1997 г. по поручению Правительства РФ Госстрой России совместно с заинтересованными министерствами и организациями подготовил концепцию перехода от строительства жилья к адресному предоставлению за счет средств федерального бюджета субсидий, удостоверяемых государственными жилищными сертификатами, военнослужащим, подлежащим увольнению с военной службы, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей.

Эффективность данного метода по сравнению с бюджетным финансированием нового строительства уже была подтверждена на практике в ряде городов России при реализации программы обеспечения жильем военнослужащих, увольняемых из стран Балтии, за счет американского гранта, а также в Нижегородской области в ходе эксперимента по предоставлению субсидий гражданам, уволенным с военной службы.

Целевое адресное предоставление безвозмездных субсидий на приобретение жилья доказало свою эффективность, поскольку позволило:

  • решать жилищную проблему путем предоставления гражданам возможности приобретения готового жилья на рынке;
  • предоставлять гражданам право выбора местоположения жилья и его качественных характеристик;
  • обеспечить расходование бюджетных средств, направляемых непосредственно гражданам - участникам Программы, только на приобретение жилья;
  • избежать замораживания бюджетных средств в незавершенном строительстве.

Разработанная Госстроем России концепция легла в основу федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты" (далее - Программа), которая была утверждена в 1998 г. со сроком действия до 2002 г.

Для реализации ее на конкурсной основе был определен генеральный управляющий Программой - консорциум, состоящий из трех юридических лиц:

  • ГУ "Объединенная Дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ" Госстроя России, которое осуществляло текущее управление Программой и являлось исполнительным директором генерального управляющего;
  • ОАО "Военно-страховая компания" - оказывало практическую помощь гражданам - участникам Программы и проводило информационно-разъяснительную работу;
  • ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" планировалось как структура, обеспечивающая привлечение кредитных ресурсов под залог приобретаемого жилья. Однако в связи с отсутствием законодательных актов, регламентирующих эту работу, деятельность Агентства на тот период не получила развития.

Порядок реализации Программы определялся постановлением Правительства РФ от 21.03.98 № 320 "О мерах по обеспечению реализации президентской программы "Государственные жилищные сертификаты".

Необходимо отметить, что за период реализации Программы ее нормативная правовая база постоянно совершенствовалась. Всего за 1998-2003 гг. с участием Госстроя России принято 5 Указов Президента РФ, 7 постановлений и 12 распоряжений Правительства РФФ.

Решением Правительства РФ действие Программы было продлено на 2003 год.

Наиболее существенные изменения и дополнения в Программу были внесены постановлением Правительства РФ от 19.03.02 № 168 "О совершенствовании деятельности по реализации федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты". Ими предусматривалось значительное увеличение количества льгот, предоставляемых ее участникам, основными из них были:

  • предоставление всем гражданам - участникам Программы безвозмездной субсидии в размере 100% расчетной стоимости жилого помещения независимо от срока службы;
  • увеличение срока действия государственного жилищного сертификата для всех категорий граждан - участников Программы с 6 до 9 месяцев с даты выдачи;
  • предоставление отдельным категориям граждан - участников Программы права на получение дополнительной площади за счет средств федерального бюджета в размере 15 м2;
  • определение стоимости 1 м2 общей площади жилья по субъектам РФ без учета экономических районов.

Внесенные изменения в Программу намного повысили ее привлекательность. Реализация сертификатов гражданами - участниками Программы в целом по федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ увеличилась с 75% до 90%, а в субъектах РФ она составила 98%.

Следует отметить, что механизм определения по каждому субъекту РФ норматива средней стоимости 1 м2 общей площади жилья для расчета размера безвозмездной субсидии на приобретение жилых помещений гражданами за счет средств федерального бюджета на то время подтвердил свою действенность, т.к. позволял учитывать состояние рынка жилья.

Однако следует отметить, что предоставление всем участникам Программы 100% субсидии, дополнительной площади, резкое возрастание средней рыночной стоимости 1 м2 общей площади жилья, а также приток граждан - участников Программы в регионы с высокой рыночной стоимостью жилья (Москва, Санкт-Петербург, Московская обл., Краснодарский край и т.д.) вызвали значительное увеличение размера безвозмездных субсидий. В связи с этим количество сертификатов, выдаваемых гражданам - участникам Программы, несмотря на увеличение финансирования Программы, практически не увеличилось. Так, например, на выполнение мероприятий Программы федеральным бюджетом в 2001 и 2002 г. были предусмотрены одинаковые средства (без учета бюджетных средств по разделу "Военная реформа"), однако в 2002 г. было выпущено сертификатов почти на 50% меньше.

График изменения расчетной стоимости 1 м2 общей жилой площади показывает, что с 1998 по 2004 г. стоимость возросла почти в 4 раза, основной рост стоимости пришелся на 2001-02 гг. (рис. 1). Причины роста в этот период объясняются резким увеличением стоимости в Москве и Санкт-Петербурге.

Рис. 1. Изменение средней рыночной стоимости 1 м2 общей площади жилья по годам реализации Программы.

Итак, Программой предусматривалось обеспечить жильем для постоянного проживания 210 тыс. семей, из них 160 тыс. семей граждан, уволенных с военной службы, и 50 тыс. семей военнослужащих, увольняемых с военной службы.

Всего за 6 лет реализации Программы выпущено около 129 тыс. сертификатов (рис. 2). Их них на настоящее время реализовано около 99 тыс. сертификатов. Кроме того, 6530 семей получили квартиры от Минобороны России в завершенных строительством жилых домах в 1998 г. Итого в рамках Программы были обеспечены жильем около 105 тыс. семей.

Рис. 2. Количество государственных жилищных сертификатов, выпущенных в рамках Программы в 1998-2003 гг. и планируемый выпуск сертификатов в рамках подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-10 гг.

Объемы реализации Программы были обусловлены ежегодно выделяемыми средствами федерального бюджета. В 1998-2003 гг. на погашение сертификатов затрачено бюджетных средств около 40 млрд руб.

Необходимо отметить, что в 1998-2000 гг. финансирование Программы производилось из целевого бюджетного Фонда содействия военной реформе, исходя из фактически поступающих доходов, что не позволяло планировать выпуск сертификатов в течение года. В результате сертификаты выпускались в основном в конце года. С 2001 г. и по настоящее время финансирование осуществляется в составе расходов федерального бюджета на государственные капитальные вложения.

Ресурсное обеспечение Программы характеризуется равномерным ростом выделения бюджетных средств в 1998-2002 гг. из различных источников финансирования (рис. 3). В 2002-03 гг. произошло значительное увеличение финансирования за счет средств по разделу "Военная реформа". В 2004 г. финансирование Программы несколько снизилось, но на перспективу рост финансирования в соответствии с утвержденными показателями новой Подпрограммы сохраняется.

Рис. 3. Финансирование ФЦП "Государственные жилищные сертификаты" в 1998-2003 гг. и планируемое финансирование подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-10 гг.

За время реализации Программы получила развитие система ее управления, в которой задействованы около 3 тыс. органов и организаций различных уровней. В ее состав вошли рабочие группы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, соответствующие рабочие комиссии в муниципальных образованиях. В органах исполнительной власти были определены соответствующие подразделения и назначены должностные лица, ответственные за ее реализацию. Для организации взаимодействия указанных групп, комиссий и работы с гражданами - участниками Программы в двух федеральных округах и 20 субъектах РФ действовали представительства генерального управляющего Программой. При этом расходы федерального бюджета на текущее управление Программой за весь период ее реализации составили около 0,3% общих затрат на финансирование ее мероприятий.

Несмотря на развитую структуру управления Программой контроль по учету выдачи и реализации сертификатов сопровождался определенными трудностями. В связи с этим государственным заказчиком Программы была разработана и введена в действие в 2002 г. автоматизированная информационная система (АИС) для управления и учета выдачи и погашения сертификатов, которая позволила связать в единую сеть все рабочие группы органов исполнительной власти и решить проблему формирования и ведения единого реестра выданных и оплаченных сертификатов (рис. 4). АИС содействовала предотвращению нарушений положений Программы (в том числе вторичной выдачи сертификатов одному лицу) и организации эффективного контроля за ее реализацией на местах.

Рис. 4. Схема АИС.

Применение АИС решает важнейшие задачи:

  • обеспечение круглосуточного пополнения баз данных;
  • обеспечение полной прозрачности работы всех пользователей АИС на всех этапах реализации Программы;
  • полная проверка баз данных о гражданах - участниках подпрограммы по всем субъектам РФ и федеральным органам исполнительной власти;
  • накопление, хранение, обработка и возможность структурированного анализа полученной информации;
  • ведение статистики, анализа и планирования хода реализации Программы;
  • финансовый контроль за реализацией Программы.

Технические возможности АИС довольно велики. АИС позволяет дополнительно внести сведения обо всех гражданах-участниках Программы, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий (~600 тыс. чел.), с членами их семей (~1500 тыс. чел.).

Эти возможности АИС в перспективе предполагается использовать при переходе на единую практику обеспечения отдельных категорий граждан жильем (сертификатом) и по другим программам, по которым они получают субсидии за счет средств федерального бюджета.

В 2003 г. решением государственного заказчика Программы в структуре "Объединенной дирекции" был создан отдел по контролю за реализацией федеральных целевых программ. В 2003-04 гг. им проведены проверки деятельности рабочих групп в 47 субъектах РФ.

В ходе проверки в деятельности рабочих групп был установлен ряд недостатков, влияющих на своевременность и качество выполнения Программы:

  • недостаточный контроль за подготовкой документов, необходимых для выдачи сертификатов;
  • невыполнение рекомендаций по представительству в рабочей группе должностных лиц заинтересованных организаций;
  • неудовлетворительное ведение учетных дел и протоколов заседаний рабочих групп и др.

В результате имело место принятие решений по выдаче сертификатов гражданам, данные которых не соответствовали условиям Программы: имеющим продолжительность военной службы менее 10 календарных лет; владеющим жильем для постоянного проживания, а также проживающим в закрытых административных территориальных образованиях; уволенным с военной службы из вооруженных сил государств - участников СНГ после 31.12.94, а также гражданам, уволенным с военной службы по служебному несоответствию и др.

Недостаточное знание нормативно-правовой базы членами ряда рабочих групп и отказы от участия в заседаниях судов по рассмотрению исков граждан привело к тому, что часть решений судов принималась в пользу обратившихся граждан, что, в свою очередь, приводило иногда к выдаче сертификатов гражданам, не имеющим права участвовать в Программе.

Были выявлены также случаи представления не подлинных документов участниками Программы при получении ими сертификатов.

В ходе проверок по вскрытым фактам руководителями субъектов РФ были проведены служебные расследования, в отдельных случаях дела передавались в прокуратуру.

Проверки позволили практически полностью исключить ранее имевшие место нарушения порядка формирования очереди граждан-участников Программы, составления сводных списков получателей сертификатов, а также усилить контроль за правомерностью выдачи сертификатов. В результате уже в настоящее время в федеральный бюджет возвращено около 5 млн руб.

Информация по тематике Программы систематически освещалась в печатных средствах массовой информации, на телевидении и радиовещании.

Генеральный управляющий Программой принимал непосредственное участие в организации и проведении в 2000-02 гг. Международного форума-выставки по теме "Обеспечение жильем военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, граждан, уволенных с военной службы". Проведено 6 всероссийских семинаров с руководителями и представителями рабочих групп по реализации Программы при органах исполнительной власти и около 10 региональных совещаний.

Следует отметить, что несмотря на положительные итоги реализации Программы в целом, некоторые планируемые мероприятия остались нереализованными.

Так, не были задействованы механизмы, позволяющие владельцам сертификатов воспользоваться банковским кредитом, в том числе ипотечным. Остались неохваченными некоторые категории граждан, которым в соответствии с законодательством предоставлено право на получение субсидии. Требовалось дальнейшее совершенствование методики определения средней стоимости 1 м2 общей площади жилья, используемой при расчете размера субсидии, и др.

Эти мероприятия нашли отражение в подпрограмме "Государственные жилищные сертификаты", на 2004-10 гг., входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-10 гг. (далее - Подпрограмма). Механизм реализации Подпрограммы определен Правилами выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 07.10.04 № 522.

В новой Подпрограмме сохранены основные принципы ранее действовавшей Программы и приведены в соответствие с законодательством РФ положения, регламентирующие порядок ее реализации. В частности, в ней расширены категории граждан - участников Подпрограммы. Приведен в соответствие с действующими законодательными актами порядок учета и установления очередности граждан - участников Подпрограммы. Изменен подход к расчету размера субсидии.

Эффективность реализации Подпрограммы и использования выделенных на нее средств федерального бюджета будет обеспечиваться за счет:

  • исключения возможности нецелевого использования бюджетных средств и обеспечения прозрачности их прохождения;
  • мобильности использования средств, предусмотренных для оплаты приобретаемого жилья (в течение 10 дней);
  • государственного регулирования порядка расчета и предоставления субсидии (определения рациональной стоимости, учет граждан - участников Подпрограммы, введения АИС и эффективного контроля).

ФЦП "Государственные жилищные сертификаты" начиная с 1998 г. и до настоящего времени являлась основной формой, посредством которой государство выполняло свои обязательства перед увольняемыми военнослужащими и гражданами, уволенными с военной службы, по обеспечению их жильем. Заложенный в ней механизм предоставления субсидий, удостоверяемых сертификатами, для приобретения жилых помещений на практике показал свою эффективность и по праву признан наиболее рациональным механизмом использования бюджетных средств.

Мишанов Анатолий Викторович. Кандидат технических наук. В 1995 г. - Председатель правления АКБ "Регионсоцбанк", в 1999-2001 гг. - заместитель начальника Управления недвижимости и государственной собственности Госстроя России, затем начальник Управления жилищной политики и жилищного фонда Госстроя России. С 2001 г. - начальник ГУ "Объединенная Дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ", которое в 1998-2003 гг. являлось исполнительным директором генерального управляющего Президентской программы "Государственные жилищные сертификаты", а с 2004 г. осуществляет текущее управление подпрограммой "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-10 гг. Действительный член Российской академии естественных наук и Академии проблем безопасности, обороны и правопорядка.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100