|
Особенности формирования бюджета Москвы и прогноз социально-экономического развития города на среднесрочную перспективу
Оглоблина М.Е., руководитель Департамента экономической политики и развития города Москвы
Вопросы, связанные с бюджетным планированием, были всегда актуальны для муниципальных образований. Тем более это справедливо для такого мегаполиса, как Москва.
Москва - столица Российской Федерации, и это ко многому обязывает. С одной стороны, в столице привлекательный инвестиционный климат, здесь объективно формируется благоприятная среда для инноваций в экономической сфере. С другой стороны, именно столичный статус обуславливает специфические трудности и накладывает определенные обязательства.
2004 год близится к завершению. Сейчас можно говорить об его предварительных социально-экономических итогах. Пока все идет по плану. Бюджет на этот год был спланирован на достаточно высоком уровне. За 8 месяцев город выполнил бюджетный план по доходам и расходам. Достаточно высокими темпами идет освоение инвестиционной программы и все запланированные в этом году объекты будут построены.
Но надо отметить, что в этом году произошли существенные изменения федерального законодательства, которые, несомненно, повлияют на экономическую ситуацию в городе в ближайшей перспективе.
В связи с принятыми федеральными законами о монетизации льгот в проект бюджета внесены коррективы. В итоге льготы, размер которых город может устанавливать на свое усмотрение, определены следующим образом: 200 руб. - ежемесячные выплаты ветеранам труда, 300 руб. - труженикам тыла и 350 руб. - реабилитированным жертвам репрессий. Принято решение продолжать обеспечивать льготами не только московских льготников, но и федеральных. Кроме того, в связи с уменьшением ставки единого социального налога Правительство города предусмотрело выделение средств, которые позволят сохранить объем медицинской помощи, оказываемой населению города. В бюджете заложены суммы на приобретение медикаментов и предусмотрены доплаты работникам тех учреждений, которые финансируются за счет фондов обязательного медицинского страхования. В Москве из всех субъектов федерации наиболее широкий список льготных медикаментов.
Своевременное и четкое выполнение всех социальных программ по-прежнему остается приоритетной задачей властей города. Нужно лечить, учить, повышать зарплаты специалистам различных отраслей. В частности, в бюджете 2005 г. заложено 45% увеличение зарплаты всем работникам бюджетной сферы с 1 июля следующего года. Это достаточно большой рост.
Эти меры планировалось осуществлять за счет сокращения объемов инвестиционной программы на следующий год, поскольку финансовые потери грядущего бюджета и без того велики (выпадающие доходы в будущем году составят 27 млрд руб.). Однако Ю.М.Лужков поставил задачу сохранить инвестиционную программу хотя бы в объемах нынешнего года.
Следующая бюджетная новость также не из веселых. В соответствии с принятыми федеральными законами Москва перестанет получать средства из федерального бюджета на выполнение столичных функций. Все это не могло не сказаться на параметрах бюджета будущего года и, соответственно, на планах московского правительства. Впрочем, без анализа происходившего в московской экономике за последние 3 года невозможно понять, куда она движется.
Именно на основе анализа основных итогов социально-экономического развития столицы за прошедшие 3 года и был разработан прогноз функционирования экономики города и перспективный финансовый план на предстоящие годы.
Валовой региональный продукт за 2001-03 гг. вырос почти на четверть со среднегодовым темпом 8%.
Производство промышленной продукции увеличилось за этот период на 45%, инвестиции в основной капитал - на 6%, объем розничного товарооборота - на 16%.
Сложилась устойчивая тенденция снижения темпов ежегодного роста цен как на потребительском рынке, так и цен на промышленную продукцию и строительно-монтажные работы.
Другая устойчивая тенденция: доходы населения и оплата труда растут темпами, превышающими инфляцию. В результате - реальные доходы за период 2001-03 гг. увеличились на 30%, заработная плата - более чем на 50%. Только в 2003 г. рост заработной платы составил 12,8% (номинальной - 27,5%).
Значимый вклад в рост доходов населения и заработной платы внесли принятые Правительством Москвы меры по повышению оплаты труда работникам социальной сферы города и увеличению городских доплат неработающим пенсионерам.
Положительная динамика важнейших показателей развития города сохраняется и в 2004 г. Отрадно, что производство продукции в отраслях промышленности, работающих на внутренний потребительский спрос, растет более высокими темпами, чем в среднем по городу. Это пищевая, медицинская промышленность, промышленность строительных материалов, машиностроение и металлообработка. Впервые за многие годы прирост производства намечен в легкой промышленности.
Объем розничного товарооборота вырос на 9%, что обусловлено во многом увеличением реальных денежных доходов населения. Подтверждается в текущем году и тенденция устойчивого снижения инфляции.
Ежегодный прирост валового регионального продукта в реальном выражении ожидается на уровне 6%. Эти темпы основываются на предполагаемом росте в основных секторах экономики города, в первую очередь, промышленности.
Увеличение внутреннего (инвестиционного и потребительского) спроса, улучшение финансового состояния предприятий, которое повлечет спрос на инвестиционные ресурсы, модернизация производственной базы в целях наращивания выпуска конкурентоспособной продукции обеспечат темпы роста промышленного производства не ниже 7% в год.
Экономическому росту будет способствовать дальнейшее развитие малого и среднего предпринимательства. Количество малых предприятий к 2007 г. достигнет 206 тыс., численность работающих на них увеличится до 2 млн человек. В среднем ежегодный рост выпуска товаров и услуг в этой сфере деятельности прогнозируется на уровне 8%.
В целях достижения намеченных показателей роста мэром, правительством города поставлена задача осуществить комплексные и системные мероприятия в рамках программ промышленной деятельности и развития малого предпринимательства.
В среднесрочной перспективе прогнозируется прирост инвестиций в основной капитал на 4-5% в год.
Эти темпы будут обеспечены увеличением собственных доходов предприятий вследствие снижения налогового бремени, кредитов коммерческих банков, которые предприятия привлекут благодаря тому, что городской бюджет берет на себя их частичное обслуживание, размещение облигаций предприятий на фондовом рынке при поддержке городом оплаты процентов.
С учетом федерального прогноза и сложившихся тенденций в городе ожидается снижение инфляции на рынке промышленной продукции с 12,6% в 2003 г. до 8% в 2007 г., а на потребительском рынке, соответственно, с 13% до 6%.
Развитие реального сектора городской экономики, реализация социальной политики московского правительства позволят к концу 2007 г. увеличить реальные доходы населения на 45% по сравнению с 2003 г. и более чем на 60% среднемесячную заработную плату.
В городе наметился рост рождаемости, который в определенной степени обусловлен реализацией мероприятий по поддержке молодых семей, молодежи. Меры по оздоровлению и повышению качества жизни, поддержка лиц старшего возраста способствовали формированию новой тенденции - сокращению смертности. Как следствие, естественная ежегодная убыль городского населения сократится с 50 до 30 тыс. человек.
Тем не менее, по объективным причинам, в ближайшие годы существенным фактором стабилизации численности населения города останется миграция. Для поддержания баланса экономически активного населения численность иностранной рабочей силы, ежегодно привлекаемой в отрасли экономики города, составит 50-60 тыс. человек.
Расчеты показывают, что наиболее сложным будет следующий, 2005 бюджетный год. Объем собственных бюджетных ресурсов оценивается практически на уровне текущего года, и только в 2006-07 гг. возможно их увеличение на уровне прогнозируемой инфляции. В условиях, когда в результате налоговых преобразований отмечается существенное снижение темпов роста налоговых поступлений, очень серьезное внимание было уделено неналоговым источникам, в первую очередь арендным платежам, среднегодовые темпы увеличения которых почти в 2 раза превышают рост налогов.
Определенные ограничения имеют и возможности привлечения заемных средств. Думая о будущем столицы, мы не можем наращивать заем без определенных ограничений. Мэром Москвы в качестве безопасного определен размер долга на уровне не более 33% суммы доходов города.
Исходя из приоритетов в бюджетной сфере (оплата труда в бюджетной сфере, социальная поддержка незащищенных категорий граждан), в 2005-07 гг. предусматривается значительное увеличение расходов социальной сферы. Уже в 2005 г. увеличение доли этих расходов планируется до 38,7%, что позволяет осуществить серьезный шаг в выполнении принятых Правительством Москвы решений о поэтапном приближении уровня оплаты труда бюджетников к прожиточному минимуму.
Проектируется также рост, но менее интенсивный, расходов по городскому хозяйству, причем по статьям, которые также носят ярко выраженный социальный характер: субсидии транспорту, малообеспеченным гражданам по жилищно-коммунальным услугам, возмещение разницы в ценах по потребляемому населением теплу. Исходя из этого, в 2005 г. доля расходов на городское хозяйство увеличивается до 27% и сохраняется на весь планируемый период.
Из этого следует, что, несмотря на серьезные трудности с мобилизацией финансовых ресурсов, предлагаемая бюджетная политика будет иметь еще более выраженный социальный характер. Вместе с тем, это продиктовало необходимость крайне жестких подходов к определению других составляющих расходной части бюджета и определения их практически на уровне текущего года. Но главной является проблема финансирования капитальных вложений. По этому направлению пока удается обеспечить примерно 70% от уровня 2004 г.
Прогнозные показатели развития города на среднесрочную перспективу легли в основу разработки перспективного финансового плана на 2005-07 гг.
Как известно, в результате осуществления первого этапа реформирования налоговой системы России у Москвы, как и у всех других регионов, значительно сократилась налоговая доходная база бюджета.
Были отменены зачислявшиеся в городской бюджет налог на нужды образовательных учреждений, налог на содержание жилищного фонда и объектов соцкультсферы, налог на пользователей автодорог, налог с продаж. Отменено также частичное зачисление в городской бюджет НДС, акцизов на ювелирные изделия, акцизов на табак.
Передача из федерального бюджета для зачисления в городской бюджет дополнительных долей налога на прибыль и на доходы физических лиц, земельного налога и арендной платы за землю, акцизов на нефтепродукты, акцизов на алкогольную продукцию лишь в малой доле покрыли потери вследствие реформы.
В итоге в пересчете на условия 2004 г. налоговые доходы городского бюджета сократились на одну треть.
Кроме того, за последние 3 года значительно сократились поступления в бюджет от нефтегазового комплекса.
Правительством города были приняты меры для компенсации снижения налоговых поступлений за счет увеличения доходов от использования городского имущества, причем большую роль здесь сыграло внедрение практики продажи инвестиционных контрактов на аукционах.
Смягчили реформенный удар по городскому бюджету рациональное использование полученного 2-3 года назад свободного остатка средств на начало года, а также временное, в течение 2002-03 гг., увеличение объема федеральных субвенций.
Но главным фактором, который позволил сохранить устойчивость бюджета и не сворачивать социальные и инвестиционные программы, стало развитие высокими темпами собственного реального сектора - промышленности, торговли, строительства.
Успешная бюджетная политика города, его экономическая и финансовая состоятельность в эти годы отмечена аналитиками всех рейтинговых агентств. Существенно повлияли на рост кредитного рейтинга Москвы уменьшение зависимости бюджета от положения в нефтегазовом комплексе, повышение собираемости налогов и сборов, сокращение налоговой недоимки, и дальнейшее улучшение информационной прозрачности городской экономики и финансов, что в значительной мере обеспечено переходом на казначейский метод исполнения бюджета.
Российские и зарубежные инвесторы уже давно воспринимают Москву как один из наиболее перспективных и надежных субъектов РФ для инвестирования своих капиталов. Подтверждение тому - в 2003 г. в экономику города поступило 2,5 млрд долл. прямых иностранных инвестиций, что в 1,7 раза больше, чем в 2000 г.
В результате налоговой реформы произошло не только сокращение налоговой доходной базы бюджета, но и радикально изменилась структура налоговых поступлений. Сейчас определяющими для формирования налоговых доходов бюджета Москвы являются два налога - налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц. Их удельный вес в общей сумме налоговых поступлений вырос за последние годы почти в 2 раза и составил более 80%.
Таковы исходные условия, в которых формировался перспективный финансовый план города на 2005-07 гг.
При прогнозе налоговых поступлений учитывались следующие зависимости:
- налог на доходы физических лиц растет пропорционально росту заработной платы в городе;
- на поступление налога на прибыль влияет, в первую очередь, положение в реальном секторе городской экономики.
На предстоящий период прогнозируется устойчивая тенденция повышения платежей по этому налогу от промышленности, сферы услуг, других отраслей и некоторое сокращение платежей нефтегазовых компаний.
К факторам, заставляющим предполагать снижение платежей нефтяников, относятся:
- прогнозируемое большинством экспертов снижение в 2005 г. на 10 15% цен на нефть;
- увеличение размера налога на добычу полезных ископаемых;
- регулирование Правительством РФ размера экспортных пошлин на нефтепродукты.
Дополнительные проблемы для городского бюджета могут возникнуть в связи с проектами снижения региональной ставки налога на прибыль, изменения ставок единого социального налога и отмены налога на рекламу.
Предполагаемое снижение региональной ставки налога на прибыль с 19% до 17,5% может привести к потерям московского бюджета ориентировочно в сумме около 11 млрд руб., отмена налога на рекламу - почти 5 млрд руб., изменение ставок единого социального налога - к сокращению доходов регионального Фонда обязательного медицинского страхования.
Что касается прогноза поступлений неналоговых доходов, то здесь следует отметить следующее. В последние годы снижение налоговой доходной базы бюджета в определенной мере компенсировалось доходами от продажи нежилых помещений и продажи долгосрочного права аренды земельных участков.
Дальнейшее использование этого ресурса в предстоящие годы имеет ряд ограничений. На 20% сократилась площадь нежилых помещений, находящихся в собственности города, причем за счет помещений, имеющих наибольшую коммерческую привлекательность, вследствие реализации арендаторами в 2002-03 гг. права на выкуп арендованных помещений. Возможно сокращение арендной базы на земельных участках в ходе разграничения государственной собственности на землю - на федеральную и городскую.
В то же время проект финансового плана предусматривает, что в предстоящий период будут реализованы меры по повышению эффективности использования городского имущества, по реновации малоценного нежилого фонда.
В среднесрочной перспективе предусмотрен переход к аукционной форме предоставления помещений в аренду победителю, предложившему максимальную ставку.
Ставки арендной платы должны и далее приближаться к рыночному уровню, с сохранением льгот стимулирующего характера для социально значимых категорий арендаторов, предприятий реального сектора и малого бизнеса.
Более последовательные и жесткие меры должны быть приняты к взысканию задолженности по арендной плате (2,8 млрд руб.) и к арендаторам, использующим городское имущество для извлечения прибыли от сдачи в субаренду.
Крупным ресурсом пополнения доходной части бюджета и, одновременно, источником финансирования программ жилищного строительства стал конкурсный подбор партнеров на реализацию инвестиционных проектов.
Доходы от конкурсов на жилищное строительство предполагаются в объеме 10 млрд руб., что является непростой задачей уже потому, что возможно падение доходности в этой сфере инвестиций по причине нехватки площадок.
Главным для всех органов исполнительной власти города на предстоящий период является осуществление мероприятий и создание условий, обеспечивающих высокие темпы экономического роста, дальнейшее развитие промышленности и других отраслей реального сектора городской экономики, эффективность использования городской собственности для максимального наполнения доходами городского бюджета.
Сокращение объема финансовых ресурсов города в связи с изменением налоговой системы и сохранение в этих условиях социальной политики Правительства Москвы потребуют в предстоящие годы укрепления финансовой дисциплины, рационального и эффективного использования выделяемых бюджетных средств во всех отраслях городского хозяйства.
Работа по максимальной мобилизации доходов, оптимизации и рациональному расходованию бюджетных средств должна быть системной. В этой связи всем органам исполнительной власти города необходимо разработать мероприятия по этим направлениям.
Отраслевым комплексам городского управления предстоит детально рассмотреть возможности экономии, рационального расходования бюджетных средств, оптимизации различных отраслевых программ, в том числе с точки зрения реальных объемов и сроков их реализации, определить слабые места в области нормирования расходов на выполнение городского заказа, проанализировать практику его размещения на конкурсной основе. Причем, исходя из новых принципов формирования бюджетных показателей, все аспекты возможной экономии ресурсов должны быть рассмотрены уже на стадии планирования, что является принципиально важным и актуальным.
Оглоблина Марина Евгеньевна. С 1988 г. работала в контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РСФСР. В 1993-96 гг. - заместитель начальника финансового управления Южного АО Москвы. В 1996-2003 гг. - заместитель начальника, начальник Управления бюджетного планирования и городского заказа города Москвы. В настоящее время - руководитель Департамента экономической политики и развития города Москвы.
| 
