|
О подходах к формированию федерального бюджета на 2005 г.
Васильев Ю.В., председатель комитета Государственной Думы РФ по бюджету и налогам
Если исходить только из "голых" цифр, предусмотренных в прогнозе на 2005 г., и из Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, темпы роста ВВП в 2005-06 гг. на уровне 6,3-6,1% в год вряд ли позволят решить поставленную Президентом страны задачу удвоения ВВП к 2010 г., поскольку, начиная с 2007 г., темпы роста экономики должны составлять не менее 10% в год.
Анализ показывает, что конструкция бюджета обладает значительным запасом прочности. Ожидаемая оценка ВВП как на 2004 г., так и на 2005 г. несколько занижена.
По оценке Минэкономразвития РФ, темп роста ВВП в целом за 2004 г. ожидается на уровне 6,9% при условии фактического роста ВВП в первом полугодии 7,4%. Это означает, что темп прироста ВВП во втором полугодии должен быть ниже, чем фактически достигнутый в первом полугодии. Оснований для такого снижения темпа прироста ВВП во втором полугодии нет.
Принимая во внимание достаточно высокие темпы роста ВВП в первом полугодии 2004 г., сопровождающиеся ростом инвестиций в основной капитал (10,8%) оборота розничной торговли (9,6%), можно ожидать более высокие, чем прогнозирует Правительство РФ, темпы роста российской экономики как в 2005 г., так и в целом по 2004 г.
Очевидным запасом прочности обладает и используемый в расчетах бюджета и уровень цены на нефть 28 долл. за баррель, который в настоящее время ближе подбирается к планке 50 долл.
Но наряду с этим нельзя не учитывать текущее состояние экономики, которое характеризуется устойчивой позитивной тенденцией. Такая положительная динамика отмечается практически по всем индикаторам социально-экономического развития. Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура поддерживается факторами внутреннего роста. Все эти позиции могут стать серьезной базой значительного роста экономики в последующие годы и сокращения бедности.
Доля налогов от внешнеэкономической деятельности и налога на добычу полезных ископаемых остается высокой и составляет более 60% дохода.
В связи с этим в настоящее время на всех уровнях власти существует понимание необходимости ослабления зависимости российской экономики от внешнеэкономических факторов.
Следовательно, стоит задача - достичь не просто высоких темпов экономического роста, но такого роста, который обеспечивал бы прогрессивные структурные сдвиги в российской экономике, избавил бы нас от все еще высокой зависимости от внешних факторов и на базе этих новых качеств позволил бы решать задачу экономического роста.
Сегодняшние экономические проблемы России не могут быть решены лишь при помощи чисто экономических инструментов и институтов.
Устойчивое функционирование экономики невозможно без эффективного государственного аппарата, стройной системы федеративных отношений, правоохранительной системы и проведения других фундаментальных структурных реформ, которые затрагивают сегодня практически все сферы.
Принципиальной особенностью проекта бюджета является его формирование в условиях фундаментальных структурных реформ государственного сектора. Это реформа федеративных отношений и местного самоуправления, бюджетного процесса, социальной защиты населения и системы федеральных органов исполнительной власти. Особо хочу отметить вопросы государственного управления и укрепления системы безопасности страны, о которых недавно говорил Президент России Владимир Путин. Им названа задача общегосударственного значения - это борьба с терроризмом, для выполнения которой потребуется мобилизация всех ресурсов. Кроме того, в 2005 г. будут продолжены начатые в предыдущие годы налоговая, пенсионная, судебная и военные реформы. Также в следующем году предстоит подготовить и начать реализацию реформы бюджетного сектора и государственных учреждений.
Общий доход консолидированного бюджета прогнозируется в размере 5478,3 млрд руб., или на уровне 29,9% ВВП, в том числе без учета средств единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, и отчислений в Стабилизационный фонд РФ в сумме 4824 млрд руб. (25,77% ВВП). Основу доходов федерального бюджета составляют налог на добавленную стоимость, на добычу полезных ископаемых, на прибыль организаций, акцизы и доходы от внешнеэкономической деятельности. Доля этих налогов в общей сумме доходов составит 85,46%, что на 7% выше удельного веса в ожидаемых доходах за 2004 г.
Общий объем расходов предусмотрен в объеме 3047,9 млрд руб., что на 388,5 млрд руб. превышает плановый уровень текущего года. В 2005 г. общий объем расходов федерального бюджета прогнозируется на уровне 16,3% ВВП, что на 1,1% ниже уровня, принятого в расчетах расходов бюджета на 2004 г. Сокращение расходов федерального бюджета по отношению в ВВП в 2005 г. обусловлено необходимостью обеспечения сбалансированности и устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы в целом в условиях сокращения налоговой нагрузки на экономику при соблюдении установленных Бюджетным кодексом РФ требований к формированию Стабилизационного фонда РФ. Отличительной особенностью расходов федерального бюджета является изменение межбюджетных отношений, замена льгот деньгами, усиление программно-целевой части бюджета, составление бюджета применительно к новой бюджетной классификации. Главными приоритетными направлениями финансирования в 2005 г., как и в предыдущие годы, определены ассигнования на правоохранительную деятельность и национальную оборону (с 27,5 до 30,5% к общему объему доходов), оказание финансовой помощи регионам.
В целях поддержки мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ в связи с изменением бюджетного и налогового законодательства в 2005 г. предусмотрены средства в размере 30 млрд руб. Указанные средства предполагается направлять тем регионам, в бюджетах которых в результате разграничения расходных полномочий образуется недостаток финансовых ресурсов.
Однако, несмотря на предпринимаемые меры в рамках финансовой помощи, оказываемой регионам в 2005 г. в условиях глобального изменения налогового и бюджетного законодательства в части регулирования межбюджетных отношений, средств, выделяемых из федерального бюджета в 2005 г., явно недостаточно. При этом в части региональных бюджетов уменьшается ставка налогов на прибыль на 1,5%, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ. Передача полностью водного налога в доходы федерального бюджета также уменьшила доходы субъектов РФ. В этой связи необходимо отметить, что серьезную обеспокоенность по исполнению своих бюджетов в условиях нового законодательства выражают в своих обращениях субъекты РФ. Основные риски в 2005 г. могут быть связаны с дифференциацией доходных источников между региональными бюджетами. Кроме того, беспокойство вызывает растущий дисбаланс между федеральным и региональными бюджетами, для которых угроза дефицита, а значит и спроса на помощь из центра, становится все более реальной.
В связи с этим необходимо при рассмотрении проекта федерального бюджета на 2005 г. в третьем чтении особое внимание уделить распределению средств, предусмотренных на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ в связи с изменением бюджетного и налогового законодательства.
Что касается дополнительных расходов на борьбу с терроризмом и обеспечение безопасности граждан, то на решение этих задач у страны всегда найдется финансовый ресурс.
Источниками финансирования антитеррористической деятельности на 2005 г. могут быть увеличение параметров бюджета, средства Стабилизационного фонда (01.01.06 его сумма достигнет 719,53 млрд руб.), перераспределение средств по разделам расходов функциональной классификации(уменьшение средств на обслуживание государственного долга, международные отношения и международное сотрудничество).
Решение о создании Стабилизационного фонда было принято в конце 2003 г. при рассмотрении проекта бюджета на 2004 г. Основная цель создания фонда - обеспечить финансирование расходов бюджета (прежде всего, основных социальных выплат) в случае резкого снижения мировых цен на нефть, при этом не допуская возникновения бюджетного дефицита или увеличения налоговой нагрузки. В настоящее время цена на нефть приближается к 50 долл. за баррель. Кроме того, в течение текущего года в Стабилизационный фонд были направлены средства финансового резерва, образованного в рамках федерального бюджета на 2003 г. С учетом остатков бюджета текущего года средства Стабилизационного фонда на начало 2005 г. должны составить 574,4 млрд руб.
В конце 2003 г., когда принималось решение об образовании Стабилизационного фонда, не было прогноза на такой высокой рост цен на нефть и трудно было предположить, что необходимый запас средств фонда в размере 500 млрд руб. будет собран за год.
Правительство РФ уже вышло с предложением направить в 2005 г. из средств фонда на погашение внешнего долга 168 млрд руб. и на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда 74.7 млрд руб. Эта инициатива при рассмотрении бюджета в первом чтении на заседании нашего Комитета получила одобрение, учитывая что в 2005 г. предстоят значительные выплаты по внешнему долгу - 11,5 млрд долл. (345 млрд руб.) и необходимость компенсации выпадающих доходов в связи со снижением ставки единого социального налога. И уже с учетом этих выплат Правительство прогнозирует объем средств фонда на начало 2006 г. в размере 719,5 млрд руб.
Надо отметить, что вопрос об использовании средств Стабилизационного фонда детально и серьезно рассматривался на заседании нашего Комитета.
Законодательно установлено, что средства фонда до 500 млрд руб. могут быть использованы только на финансирование дефицита бюджета в случае снижения цены на нефть. Поэтому "деньги в кубышке" в размере минимум 500 млрд руб. держать придется. Но накопленными средствами надо умело оперативно управлять. До настоящего времени Правительство этого не делало. Комитет рекомендовал Правительству внести предложения о размещении средств фонда в целях избежания инфляционных потерь и извлечения максимально возможной прибыли.
Кроме того, Комитет рекомендовал Правительству внести предложения о направлениях использования средств фонда сверх 500 млрд руб. В Бюджетном послании Президента отмечено, что средства фонда нежелательно проедать, т.е. тратить на текущие расходы. Надеюсь, что Правительство именно с такой позиции будет подходить к подготовке своих предложений. Направления использования средств Стабилизационного фонда должны быть утверждены законодательно.
Васильев Юрий Викторович. Доктор экономических наук, профессор, действительный член Академии социальных наук. С 2003 г. - Председатель Комитета Государственной Думы РФ по бюджету и налогам, сопредседатель Комиссии Государственной Думы РФ по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности РФ.
| 
