|
Банки и рынок жилья
Аксаков А.Г., заместитель Председателя Комитета Государственной Думы РФ по кредитным
организациям и финансовым рынкам
Постоянно звучат общие позитивные оценки развития банковского сектора. На начало 2004 г. суммарный капитал банков составил 28 млрд долл., активы - 193 млрд долл. За первый квартал 2004 г. размер активов уже вырос почти на 9%, т.е. динамика очень хорошая.
Однако этот рост, видимо, можно назвать экстенсивным. Когда мы оцениваем экономику в целом, рост ВВП, то отмечаем, что основной прирост отмечается за счет сырьевых отраслей и благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. То же самое можно сказать и о качестве банковского роста. "Модернизационная" составляющая этого роста по-прежнему остается не столь значительной. Это особенно заметно в сфере пассивных операций, где приоритет остается за вкладными операциями.
Встает вопрос, как наиболее просто измерить изменение качества российской банковской системы. Думаю, что одним из важнейших показателей здесь является срочность пассивов. Именно проблема длинных пассивов оказывается наиболее трудно разрешимой, требующей серьезных законодательных решений.
До сих пор основную часть длинных пассивов российская банковская система получает от западных контрагентов. Если говорить более широко, то наблюдается перемещение банковской деятельности за рубеж.
Типичным примером перемещения рынка за рубеж (о котором обычно упоминают) является российский фондовый рынок (биржа РТС), когда значительная часть расчетов по операциям купли-продажи ценных бумаг происходит за рубежом и сами ценные бумаги регистрируются на иностранных держателей. В данном случае можно говорить об экономическом перемещении рынка за рубеж.
Своеобразный уход из российской юрисдикции имеет место и в российской банковской системе. Только здесь в отличие от фондового рынка существенное значение приобретает еще один аспект - правовой. Фактически российские банки в своей деятельности все чаще отказываются от использования российского права и заключают соглашения со своими заемщиками или кредиторами в рамках британского или американского права. При этом даже не предполагается присутствие в сделке трансграничного фактора либо этот фактор носит второстепенный характер. Это чрезвычайно тревожная тенденция, которая пока не только не получила оценки, но и не исследована в полной мере.
Тем самым российский финансовый рынок прямо заявляет, что он не доверяет российскому праву и российской судебной системе. Зачастую он просто не находит в национальном законодательстве соответствующего регулирования современных финансовых операций. Барьеры и затруднения возникают как на уровне основ гражданского права - Гражданского кодекса, так и в самом банковском законодательстве.
Ключевую роль при этом играет законодательное регулирование договорных отношений - новых видов договоров, которые заключают кредитные организации.
Важной задачей законодателя является расширение договорной базы, в рамках которой работают кредитные организации. Этот аспект, касающийся совершенствования законодательства, оказался не достаточно полно отражен в Стратегии развития банковского сектора. Без этого конкурентоспособность на мировой арене останется недостижимой.
Стратегия развития банковского сектора содержит объемную таблицу, содержащую предложения в области нормотворчества. К сожалению, приоритет отдан документам, которые носят административный характер, т.е. фактически ничего не дают для расширения договорной базы. На это можно возразить: мол, в Стратегии упоминаются и секьюритизация, и деривативы, и новые виды ценных бумаг, и совершенствование законодательства о залоге. Да, это верно. Но дело в том, что:
- эти темы действительно лишь упоминаются в Стратегии, т.е. глубина их проработки недостаточна и внимание к ним незначительно;
- сроки их рассмотрения, как правило, отложены на 2005-06 гг. и далее, т.е. речь идет о среднесрочной перспективе, а не о насущных задачах.
Задача расширения договорной базы кредитных организаций с точки зрения Стратегии оказывается второстепенной задачей. Так, в программе работ законодателя на 2004 г. значится лишь два крупных закона - новая редакция закона о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций и закон о кредитных историях. Оба они не имеют отношения к задаче расширения договорной базы.
Банкротство кредитных организаций. Совершенствование закона о банкротстве, конечно, важно и нужно. Но это затрагивает слабые банки, а не ядро банковской системы. Сама концепция, заложенная в основу поправок, имеет административный стержень - введение корпоративного ликвидатора в лице государственной корпорации. При этом процедура возврата застрахованных вкладов физических лиц будет увязана с деятельностью корпоративного ликвидатора. Тем самым будут заложены организационные предпосылки для прямого и точного исполнения норм закона о страховании вкладов и оперативного возврата средств граждан.
Правда, даже в таком документе есть возможность для развития договорной базы. Важной новеллой нового закона о банкротстве кредитных организаций должна стать специальная процедура банкротства кредитных организаций - эмитентов ипотечных ценных бумаг. Именно в этой части все еще сохраняется дискуссия.
Согласно предложенным мной поправкам, составляющее ипотечное покрытие имущество кредитной организации не включается к общую конкурсную массу и не передается в управление конкурсному управляющему. При возбуждении дела о банкротстве арбитражный суд одновременно с конкурсным управляющим назначает специальное лицо - попечителя ипотечного покрытия, которое по закону представляет интересы владельцев ипотечных ценных бумаг в конкурсном производстве. Задачей попечителя является полное и своевременное исполнение за счет покрытия обязательств по ипотечным ценным бумагам, управление ипотечным покрытием в ходе процедуры банкротства и подготовка передачи ипотечного покрытия как единого целого другому эмитенту ипотечных ценных бумаг.
Таким образом удастся уберечь массу ипотечного покрытия от распродажи и обеспечить выплаты владельцам ипотечных ценных бумаг по оригинальному графику. Предлагаемая процедура дает возможность проводить обслуживание выпущенных ипотечных ценных бумаг даже после ликвидации их эмитента, что позволяет существенно повысить их рейтинг. Предлагаемая новелла полностью согласуется с европейским опытом. Аналогичные законодательные нормы в отношении ипотечных банков приняты в 2001-03 гг. в ряде европейских государств, являются общепризнанными и позволяют существенно повысить надежность ипотечных ценных бумаг.
Кредитные истории. Проект закона внесен 11.05.04 на рассмотрение Государственной Думы РФ и входит в состав пакета законопроектов, подготовленного Правительством РФ и Парламентом и направленным на развитие рынка доступного жилья. Однако и он уже неоднократно критиковался за "административный" элемент. Участники рынка выражают сомнения в целесообразности создания Центрального бюро кредитных историй и возникающего ограничения в деятельности частных кредитных бюро.
Принятие закона позволит банкам, и не только банкам, на основе договоров с кредитными бюро начать формирование масштабных баз данных кредитных историй. Однако немедленного эффекта от его принятия не последует. К тому же в данном случае договорная база имеет скорее не финансовый, а информационный характер.
Кредитные бюро как инструмент контроля за кредитными рисками проявят себя через 3-5 лет. Именно столько времени потребуется для накопления "критической массы" кредитных историй. Поэтому к созданию полноценных бюро требуется активное привлечение небанковского сектора - операторов связи, компаний, предоставляющих потребительский кредит, предприятий жилищно-коммунальной инфраструктуры.
Необходимо искать стимулы для привлечения поставщиков информации, нужны государственные программы по привлечению кредитных бюро в сферу ЖКХ. Привлечение кредитных бюро в коммунальную сферу позволит:
- повысить прозрачность расчетов;
- оптимизировать платежную инфраструктуру;
- создать достоверную статистическую базу;
- организовать эффективную работу с просроченной задолженностью;
- развивать систему ипотечного кредитования.
Узость договорной базы ведет к снижению конкурентоспособности на макроуровне. А на микроуровне - это предпосылка для серьезных правовых рисков, с которыми сталкиваются кредитные организации.
Что такое правовые риски? Они возникают в ситуации правовой неопределенности, которая до сих пор свойственна режиму правового регулирования значительной части финансовых инструментов (будь то деривативы или сделки репо). Такая неопределенность может даже привести к убыткам участников рынка в ситуации, когда они добросовестно заблуждаются относительно применимости определенных правовых норм. Задача законодателя состоит именно в том, чтобы устранить неясности правового характера и тем самым, насколько возможно, исключить правовой риск.
Деривативы. Пожалуй, наиболее вопиющим примером здесь остаются деривативы, или срочные сделки, которые до сих пор лишены у нас судебной защиты. Более 6 лет назад, с кризиса 1998 г., власть признала этот явный пробел в законодательстве и так ничего не предприняла. При этом все решения, предлагавшиеся депутатами, были забракованы. В прошлую Думу были внесены 5 законопроектов, касающиеся срочного рынка и производных финансовых инструментов. Среди них - самостоятельные законы "О ПФИ", поправки в Гражданский кодекс, законопроект "О срочном рынке". Все они получили негативные заключения Правительства РФ.
А ведь именно деривативы дают огромный запас новых договорных отношений, позволяющих гибко распределять риски и тем самым управлять ими. Процентные, валютные, кредитные риски могут быть легко захеджированы при помощи деривативов.
В России этот рынок находится в зачаточном состоянии по причине неразвитости законодательной базы. Проблемы с расчетными валютными форвардами, возникшие в 1998 г., так и не получили своего законодательного разрешения. В то же время именно рынок деривативов дает необходимый набор инструментов для полноценного риск-менеджмента и управления рисками (кредитным, валютным, процентным, ценовым и т.д.). Внедрение этих инструментов должно проходить поэтапно, под надзором Банка России.
Таким образом, обеспечение судебной защиты срочных сделок является очевидным приоритетом. Видимо, это могут будут компактные поправки в Гражданский кодекс РФ.
Секьюритизация. Расширение договорной базы напрямую связано с использованием новых финансовых технологий, таких, например, как секьюритизация или проектное финансирование. Более 2 лет активно обсуждается идея внедрения на российской почве новых финансовых технологий: прежде всего секьюритизации и выпуска ценных бумаг, жестко привязанных к активам эмитента (asset-backed securities). Близкие по смыслу идеи законодатель уже заложил в законе "Об ипотечных ценных бумагах", говоря об ипотечном агенте - специальном юридическом лице, выпускающем ипотечные ценные бумаги и не ведущем другой деятельности.
Как и деривативы, секьюритизация дает новые инструменты, позволяющие управлять рисками и продавать риски, прежде всего кредитные. На развитых рынках обращается целый класс соответствующих ценных бумаг, которые сегодня не известны в России - кредитные ноты (credit-linked notes), сертификаты участия в кредитном риске и т.д. Какие шаги намерена предпринять ФСФР для расширения перечня ценных бумаг, обращающихся на российском рынке? Прежде всего, такие инструменты нужны профессионалам, например, кредитным организациям.
В этой сфере российские банки оказываются полностью безоружными - в России полностью отсутствует регулирование в этой части. Поэтому в выигрышной ситуации оказываются западные финансовые институты. Договоры, как правило, заключаются по британскому праву, и российские кредитные организации оказываются в роли подмастерьев у своих западных коллег.
Банки на рынке ценных бумаг - проблемы привлечения долгосрочных пассивов. Если говорить о привлечении средств, то самым освоенным видом договора остается договор банковского вклада (банковского счета). Рынок капиталов и, в частности, рынок рублевых эмиссионных ценных бумаг оказывается слабо востребован банками. Таким образом, единственным источником длинных пассивов российских банков оказываются западные валютные кредиты.
Можно сказать, банки сегодня просто игнорируют рынок эмиссионных ценных бумаг. На начало года стоимость обращающихся на рынке долговых обязательств банков составляла 635 млрд руб. Однако это в основном векселя и сберегательные сертификаты. Объем выпущенных банками рублевых облигаций не превышает 20 млрд руб. Для сравнения - объем средств только физических лиц, привлеченных в депозиты, превышает 1,5 трлн руб., т.е. в 80 раз больше.
Эти цифры заставляют всерьез задуматься как о путях развития банковской системы, так и о месте банков на фондовом рынке. Очевидно, что без выхода банков на рынок капиталов, использования новых видов ценных бумаг и финансовых инструментов банковская система просто не сможет аккумулировать достаточные объемы длинных денег. А ведь главная задача, которая ставится перед банками в Стратегии развития банковской системы, состоит в том, что аккумулировать ресурсы и обеспечить рост объемов кредитования реального сектора.
Сегодня мы всерьез говорим о необходимости выхода банков на новый уровень - выпуск облигаций, обеспеченных залогом ипотечного покрытия, - ипотечных облигаций. Однако надо признать, что еще не пройден первый этап. Кредитные организации пока не освоили в полной мере выпуск обычных, необеспеченных корпоративных облигаций. Конечно, наличие обеспечения повышает надежность долговых бумаг банков, позволяет повысить интерес со стороны инвесторов. Видимо, наиболее интересный сегодня вид таких бумаг - ипотечные облигации, которые обеспечены залогом ипотечного покрытия. Законодательство об ипотечных ценных бумагах - возможно, наиболее значительное приобретение рынка за последний год. В перспективе объем этого рынка будет исчисляться десятками миллиардов долларов. Не менее важна и его роль в реализации экономической и социальной политики.
В настоящее время в правительстве обсуждается так называемый ипотечный пакет из 27 законопроектов. В нем есть элементы, касающиеся ипотечных ценных бумаг.
К сожалению, принятый в конце прошлого года Думой закон оказался не вполне совершенным. Закон "Об ипотечных ценных бумагах" рождался более 3 лет в ситуации сложного политического противостояния. В итоге он стал предметом компромисса, что заметно отразилось на его качестве (в минус). Сегодня звучат предложения кардинально переписать закон: исключить из него ипотечных агентов, полностью переписать главу, посвященную сертификатам участия, дополнить подробным порядком выпуска облигаций банками и т.д.
Складские свидетельства. Значительный интерес представляют для банков складские свидетельства и их часть - залоговые свидетельства. Для кредитных организаций они могли бы стать надежным залоговым инструментом, потеснив необеспеченные векселя.
Начинает работу согласительная комиссии по закону "О двойных и простых складских свидетельствах", который уже более 5 лет рассматривается Думой. Сами ценные бумаги являются интересным инструментом.
Закон уже дважды отклонялся Советом Федерации РФ. Но, надеюсь, на этот раз нам удастся снять замечания наших коллег и Правительства РФ.
При доработке закона будут уточнены несколько моментов:
- проблемы возникли с порядком лицензирования товарных складов, которые выдают свидетельства. Они будут уточнены с учетом норм гражданского законодательства (ст. 908 Гражданского кодекса РФ) и законодательства о лицензировании;
- встал вопрос о целесообразности включения в закон норм о страховании товаров, принятых на хранение по двойным и простым складским свидетельствам;
- прозвучали опасения относительно возможных налоговых последствий массового использования складских свидетельств. Хотелось бы предусмотреть положения, не допускающие злоупотреблений, связанных с нарушениями механизма ценообразования на товарных рынках, уклонения от уплаты налогов и недобросовестной практикой налоговой минимизации.
Слабое внимание к вопросам расширения правовых основ деятельности кредитных организаций - причина низкой конкурентоспособности национальной банковской системы.
Государственная Дума РФ 10.06.04 приняла в 1-м чтении 27 законопроектов, которые входят в состав пакета по формированию рынка доступного жилья. В частности, Комитет по кредитным организациям является профильным по 6 из них:
- "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части защиты прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья (о защите прав граждан, вкладывающих средства в строительство жилья)";
- "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации";
- проект федерального закона "О кредитных историях";
- проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О кредитных историях";
- проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах";
- проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах".
Документ, касающийся защиты прав граждан, вкладывающих средства в строительство жилья, был внесен депутатами Государственной Думы совместно с Правительством РФ и потому не требует правительственного отзыва. На остальные депутатские законопроекты в комитет поступили положительные отзывы Правительства РФ. В отзывах также содержатся предложения по частичной доработке проектов ко второму чтению. Доработка законопроектов о кредитных историях и поправок в закон об ипотечных ценных бумагах потребует времени, поскольку речь идет о сложных, комплексных документах. Их окончательное принятие возможно в течение осенней сессии парламента.
В частности, поправки в закон "Об ипотечных ценных бумагах" относятся к регулированию выпуска облигаций с ипотечным покрытием, а также содержат дополнительные требования к ипотечному покрытию. В законе "Об ипотечных ценных бумагах" предлагается предусмотреть исключение ипотечного покрытия из конкурсной массы при банкротстве кредитной организации, осуществляющей эмиссию облигаций с ипотечным покрытием. Это позволит многократно повысить надежность ценных бумаг данного вида. Кроме того, закон предусматривает введение принципа однородности ипотечного покрытия, а также возможность эмиссии нескольких выпусков облигаций под одно покрытие. Вместе с поправками в закон "Об ипотечных ценных бумагах" депутаты предлагают внести соответствующие изменения в законы "О несостоятельности (банкротстве)", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также в ст. 64 и 102 Гражданского кодекса РФ. Согласно этим поправкам, ипотечное покрытие, залогом которого обеспечивается исполнение обязательств кредитных организаций по облигациям с ипотечным покрытием, не включается в конкурсную массу и используется для удовлетворения требований кредиторов - владельцев облигаций с ипотечным покрытием. Ни у кого нет возражений против данного принципа, однако споры вызывает вопрос о том, какова должна быть процедура управления ипотечным покрытием в таком случае.
Данный вопрос уже неоднократно обсуждался при подготовке новой редакции закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", которая ведется комитетом более 2 лет. Принять этот законопроект во 2-м чтении планируется уже в весеннюю сессию парламента. В случае банкротства кредитной организации предложена гораздо более детальная процедура управления ипотечным покрытием, нежели описанная в пакете.
Проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части защиты прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья (о защите прав граждан, вкладывающих средства в строительство жилья)" в начале мая прошел нулевое чтение в Государственной Думе РФ, а затем был рассмотрен на заседании Правительства РФ и внесен в Кабинетом министров в Государственную Думу РФ в сходной редакции. Законопроект содержит изменения и дополнения в Закон РФ "О защите прав потребителей", в Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Основной концепцией законопроекта является увеличение информационной прозрачности инвестиционного процесса на жилищном рынке. Именно в этой области в настоящее время нередко нарушаются права граждан, вкладывающих средства в строительство, в первую очередь, многоквартирных жилых домов с целью последующего приобретения квартир в собственность.
Поправки обеспечивают распространение действия Закона РФ "О защите прав потребителей" на отношения, возникающие между потребителями и застройщиками при передаче (уступке) прав требований на еще не существующее жилое помещение. Для защиты прав граждан, вкладывающих средства в жилищное строительство, вводится обязательное требование раскрытия информации о застройщике и о проекте жилищного строительства в проектной декларации. В составе проектной декларации потребителю предоставляются сведения об учредителях, о реализуемых им проектах строительства, о финансовом положении, размере и составе собственных средств; информация о наличии или об отсутствии страховщиков и поручителей. Привлечение денежных средств потребителей до публикации проектной декларации и получения разрешения на строительство не допускается. Законопроектом также устанавливается обязательность учета договоров в специальной книге, ведение которой поручается застройщиком независимой специализированной организации, являющейся профессиональным участником рынка ценных бумаг, осуществляющей деятельность по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг. Книга учета должна содержать информацию о всех договорах застройщика либо иных лиц с потребителями, в соответствии с которыми созданные в результате строительства жилые помещения должны перейти в собственность потребителей. Учет прав на каждое жилое помещение осуществляется в одном разделе книги, что способствует предотвращению появления притязаний нескольких лиц на одно жилое помещение. С целью повышения ответственности застройщика, иных лиц, заключающих с потребителями договоры, в соответствии с которыми права на созданное в результате строительства жилое помещение переходят от застройщика к этим лицам, законопроект предусматривает внесение дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за уклонение застройщика от поручения специализированной организации ведения книги учета договоров, а также за нарушение специализированной организацией правил ее ведения.
Аксаков Анатолий Геннадьевич. Кандидат экономических наук. С 1986 г. работал в Институте экономики, финансов и права Чувашского государственного университета. В 1994-95 гг. - депутат Государственного совета Чувашской Республики. С 1998 г. - министр экономики Чувашской Республики. С 1999 г. - заместитель председателя правительства Чувашской Республики - министр экономики. В 1999 г. избран депутатом Государственной Думы РФ. С 2000 г. - заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по экономической политике и предпринимательству, заместитель председателя Комиссии Государственной Думы РФ по защите прав инвесторов. Заместитель председателя Высшего экономического совета Чувашской Республики..
| 
