написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1 (18) Март 2004г

Правовое регулирование зонирования территорий в Российской Федерации

Павлов П.Н., Советник отдела Главного государственно правового управления Президента РФ

Земельное законодательство является в российской правовой системе одной из наиболее динамично развивающихся отраслей законодательства. Только в течение последних 3 лет по земельной тематике было принято 6 федеральных законов. В настоящее время продолжается интенсивная законопроектная работа в части урегулирования земельных отношений.

Правительство РФ в планах своей законопроектной деятельности (распоряжение Правительства РФ от 29.03.02 № 378-р) наметило подготовку ряда федеральных законов в развитие положений Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) и ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". В указанных планах особое значение отводится подготовке проекта федерального закона о зонировании территорий.

Правовой режим земель

Повышенное внимание вопросам правового регулирования отношений, касающихся зонирования территорий, вызвано тем, что действующая на протяжении многих десятилетий система определения правового режима земель перестала отвечать современным требованиям.

До принятия ЗК РФ считалось, что для установления правового режима земель достаточно лишь провести по целевому назначению деление земель на определенные категории. Зонирование территорий рассматривалось как вспомогательный инструмент для уточнения правового режима отдельных территорий.

В настоящее время, если учитывать новые тенденции в развитии правового регулирования земельных отношений, совокупность норм о зонировании территорий целесообразно оценивать в качестве самостоятельного правового института. Правовой режим земель теперь должен определяться с учетом как деления земель на категории, так и зонирования территорий (подп. 8 п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Вместе с тем анализ действующего законодательства дает основания говорить о том, что правовые проблемы, возникающие в области зонирования территорий, решаются с трудом. Закрепленный ЗК РФ способ определения правового режима земель заставляет серьезно задуматься о том, насколько совместимы новые и старые подходы к регулированию соответствующих отношений.

В современном земельном законодательстве причудливо сплетаются подходы к регулированию земельных отношений, свойственные рыночной и планово-административной экономике. В частности, это проявляется в одновременном применении норм о делении земель на категории и о зонировании территорий.

По своей структуре ЗК РФ принципиально не отличается от одноименных кодексов, ранее принятых в нашей стране. В соответствии со сложившимися еще в Советском Союзе представлениями о регулировании земельных отношений в ЗК РФ выделяется общая часть, касающаяся всех категорий земель (первые 13 глав) и специальная часть, которая посвящена каждой категории земель в отдельности (последние 5 глав). Можно утверждать, что в определенном смысле ЗК РФ является модернизированным вариантом советских земельных кодексов.

Сохраняя деление земель на категории, ЗК РФ не смог отойти от ряда подходов к регулированию земельных отношений, которые использовались в советском земельном праве и предназначались для решения проблем в стране с иным, чем сейчас, политическим и социально-экономическим устройством. Составителей ЗК РФ можно понять -- отказ от деления земель на категории потребовал бы проведения адекватной замены. Соответствующие специалисты оказались не готовы в сжатые сроки подготовить необходимые предложения. Не составляет секрета тот факт, что проект ЗК РФ был разработан в течение всего нескольких месяцев. Также как не держится в тайне и тот факт, что его основной целью являлось утверждение частной земельной собственности.

Вместе с тем, в ЗК РФ предпринимается попытка, хотя и не всегда последовательно, посмотреть на проблему определения правового режима земель с учетом опыта правового регулирования соответствующих отношений в странах с развитой экономикой. Прежде всего это выражается в том, что в земельное законодательство включены нормы о зонировании территорий.

Вопросы, касающиеся правового режима земель, теперь потребуется решать в соответствии с нормами о зонировании территорий, содержащихся как в ЗК РФ, так и в специальных федеральных законах. Нормы о зонировании территорий имеют ключевое значение при определении правового режима земель, который, в свою очередь, играет решающую роль в вопросе об ограничениях прав на земельные участки.

Не вдаваясь в дискуссию о целесообразности сохранения деления земель на категории, следует отметить, что в законодательстве стран с развитой рыночной экономикой отсутствует понятие "категория земель". Единственной страной с рыночной экономикой, где осуществляется деление земель на категории, является Россия.

Законодательство о зонировании территорий

Законодательство о зонировании территорий в нашей стране находится в стадии становления. Законодательные акты, непосредственно посвященные зонированию территорий, предстоит еще только принять.

Министерство имущественных отношений РФ по поручению Правительства РФ с начала 2003 г. осуществляет подготовку проекта федерального закона о зонировании территорий. Предполагается в этом законопроекте решить проблемы зонирования территорий с учетом опыта правового регулирования соответствующих отношений в зарубежных странах. Насколько удачной окажется данная работа, покажет время.

На сегодняшний момент зонирование территорий осуществляется в соответствии с плохо увязанными между собой нормами, содержащимися в ЗК РФ, Градостроительном кодексе РФ, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "О связи" и др.

Из действующего законодательства следует, что сейчас должно проводиться:

  • зонирование территорий для осуществления градостроительной деятельности;
  • зонирование территорий поселений;
  • зонирование отдельных территориальных зон.

Зонирование территорий представляет собой два взаимосвязанных процесса. Один из них состоит в делении территорий на зоны с установлением границ каждой зоны. Другой -- в определении в пределах каждой из данных зон правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под их поверхностью. Соответствующие зоны в современном земельном законодательстве принято называть территориальными зонами.

В соответствии со ст. 1 ФЗ "О государственном земельном кадастре" под территориальной зоной следует понимать часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков, и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей среды и иным законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Территориальная зона признается объектом землеустройства (ст. 1 ФЗ "О землеустройстве"). Сведения о территориальной зоне должны содержаться в государственном земельном кадастре (ст. 1 и 12 ФЗ "О государственном земельном кадастре").

Зонирование территорий в РФ - дело специфическое и непростое. Формирование территориальных зон часто отличается особым своеобразием.

На решение проблем зонирования территорий в нашей стране негативно влияют два тесно связанных между собой фактора:

  • отсутствие в теории и практике более или менее устоявшихся взглядов на зонирование территорий;
  • отсутствие полноценного и согласованного законодательства о зонировании территорий.

Иногда создается впечатление, и небезосновательное, что зонирование территорий проводится бессистемно. На землях поселений предусматривается зонирование всей территории, а на землях других категорий территориальными зонами признаются лишь отдельные земельные массивы. Территориальная зона может включать в себя земельные массивы, относящиеся к разным категориям земель, либо территориальная зона может относиться сразу к землям 2 и более категорий. В некоторых случаях сама территориальная зона является территорией, подлежащей зонированию. Например, территория национального парка, будучи территориальной зоной, делится на функциональные зоны, которые сами признаются территориальными зонами.

Порой бывает затруднительно различить между собой нормы о категориях земель и нормы о зонировании территорий. Приходилось слышать о том, что нет необходимости вводить в РФ зонирование территорий, поскольку у нас уже давно осуществляется деление земель на категории. По существу, проводилась мысль, что деление земель на категории и есть зонирование территорий.

Нельзя не отметить, что единственной категорией земель, границы которой можно четко установить на основании закона, являются земли поселений. Вопрос о границах остальных категорий земель до сих пор остается открытым. Доказать принадлежность земельного участка к той или иной категории нередко бывает сложно. В таких условиях решающую роль приобретает позиция государственных и муниципальных структур, в зависимости от которой земельные участки признаются землями определенной категории. В условиях рыночной экономики подобного рода неясности не способствуют прозрачности государственного и муниципального управления земельными ресурсами.

ЗК РФ, провозглашая самостоятельное значение норм о зонировании территорий, в то же время пытается связать их реализацию с выполнением норм о составе земель каждой категории.

В соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ на землях промышленности и иного специального назначения при проведении зонирования территорий должно в обязательном порядке учитываться их деление на следующие виды:

  • земли промышленности;
  • земли энергетики;
  • земли транспорта;
  • земли связи, радиовещания, телевидения, информатики;
  • земли для обеспечения космической деятельности;
  • земли обороны и безопасности;
  • земли иного специального назначения.

Иногда деление земель определенной категории на виды по существу означает выделение территориальных зон.

Например, земли особо охраняемых природных территорий и объектов делятся на:

  • земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
  • земли природоохранного назначения;
  • земли рекреационного назначения;
  • земли историко-культурного назначения;
  • иные особо ценные земли.

Все особо охраняемые территории, в том числе территории государственных природных заповедников, национальных парков и т.д., обладают всеми признаками территориальной зоны.

Понятия "зонирование территорий" и "территориальная зона" пока не принято использовать применительно к землям большинства категорий земель. Однако существо отношений, возникающих при делении земель определенных категорий (выделение конкретных территорий, установление их границ и определение особого правового режима этих территорий) позволяет утверждать, что нормы о видах земель являются, по существу, нормами о зонировании территорий. Так, нормы о делении земель лесного фонда на группы лесов, категориях защитности лесов первой группы и особо защитных участков лесов вполне можно расценить как нормы о зонировании территорий.

ЗК РФ нередко включает в состав земель определенных категорий собственно территориальные зоны. В состав земель промышленности и иного специального назначения включены охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель (п. 2 ст. 83 ЗК РФ). В состав земель особо охраняемых территорий и объектов включены охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности, а также водоохраные зоны и зоны охраны памятников истории и культуры (п. 4 ст. 95, п. 1 ст. 97, п. 4 ст. 99 ЗК РФ). В состав земель водного фонда включены водоохранные зоны водных объектов, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, полосы отвода и зоны охраны водохозяйственных объектов (п. 1 и 3 ст. 102 Водного кодекса РФ).

Таким образом, в ЗК РФ сочетаются два подхода к регулированию вопросов к зонированию территорий. С одной стороны, нормы о зонировании территорий рассматриваются как отдельная группа норм, которая должна применяться параллельно с нормами о делении земель на категории. С другой стороны, нормы о зонировании рассматриваются как часть норм о категориях земель, определяющих их состав.

Подобного рода дуализм заставляет задуматься о соотношении норм о делении земель на категории и норм о зонировании территорий. Целесообразно специально остановиться на этом вопросе.

Ранее уже упоминалось, что в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами одни и те же территориальные зоны могут быть признаны землями разных категорий.

Статьи 97 и 102 ЗК РФ допускают отнесение земель водоохранных зон к землям особо охраняемых территорий и объектов и к землям водного фонда. В соответствии с Лесным кодексом РФ (ст. 124-127) земли государственных природных заповедников, национальных парков и природных парков должны считаться землями лесного фонда. В то же время ЗК РФ (ст. 95) объявляет эти земли землями особо охраняемых территорий и объектов. Перечень подобных примеров может быть продолжен.

Следует учитывать, что к какой бы категории ни относились соответствующие земли, их правовой режим един, поскольку он определяется не столько нормами ЗК РФ о делении земель на категории, сколько нормами о зонировании территорий, содержащимися в Водном кодексе РФ, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и других специальных законодательных актах.

Очень важно помнить, что правовой режим земель нельзя определять, основываясь исключительно на нормах о категориях земель. Ведущая роль норм о зонировании территорий представляется очевидной, поскольку они определяют правовой режим территориальных зон независимо от их принадлежности к той или иной категории земель. Правовой режим земель каждой категории определен в ЗК РФ, а правовой режим территориальных зон - в специальных федеральных законах.

Не имеет принципиального значения вопрос о том, находится ли национальный парк на землях поселений, землях лесного фонда или землях особо охраняемых территорий. Также как не имеет решающего значения вопрос о принадлежности земель водоохранных зон к определенным категориям. Понятно, что ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Водный кодекс РФ устанавливают правовой режим соответствующих территориальных зон, невзирая на то, к какой категории земель отнес их ЗК РФ.

В сложившейся на сегодняшний день системе зонирования территорий бывает сложно разобраться даже специалистам. Представляется, что именно по этой причине Правительство РФ поручило Министерству имущественных отношений РФ совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработать отдельный законодательный акт о зонировании территорий.

В зарубежных странах проводится зонирование территорий муниципальных образований. Если есть необходимость в пределах зоны установить особый правовой режим земель, в их составе могут выделяться подзоны. Зонирование, как правило, отнесено к ведению муниципальных образований. По-видимому, со временем так же будет решаться вопрос с зонированием территорий в РФ.

В ФЗ от 06.10.03 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 14-16) предусматривается необходимость проведения территориального зонирования:

  • земель поселений;
  • земель межселенных территорий;
  • земель городских округов.

В названном законе подчеркивается, что зонирование земель поселений, межселенных территорий и городских округов относится к вопросам местного значения соответствующих муниципальных образований.

К сожалению, указанные положения законодательства о местном самоуправлении, явно основанные на опыте правового регулирования вопросов зонирования территорий в экономически развитых странах, пока не могут быть реализованы на практике. Земельное, градостроительное и иное специальное законодательство предусматривает возможность зонирования только территорий поселений. Зонирование территории иных муниципальных образований в таком законодательстве не предусматривается.

Границы муниципальных образований и придание им статуса городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района предполагается осуществить до 01.01.05 (ст. 85 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). При таких обстоятельствах проведения зонирования земель в пределах границ муниципальных образований, за исключением земель поселений, не следует ожидать в ближайшей перспективе.

Тем не менее признание необходимости проведения зонирования территорий муниципальных образований, а также отнесение этого вопроса к ведению местного самоуправления, позволяет судить об общем векторе развития правового регулирования соответствующих отношений в РФ.

Виды зонирования территорий в России

Представляется целесообразным рассмотреть все существующие сейчас в России виды зонирования территорий. Зонирование территорий для осуществления градостроительной деятельности предусмотрено в Градостроительном кодексе РФ (ст. 37 и др.).

Данный вид зонирования проводится для обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности людей, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращения чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей среды, сохранения особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, охраны памятников истории и культуры, сельскохозяйственных и лесных угодий.

В указанных целях при градостроительном планировании осуществляется деление территорий на следующие территориальные зоны:

  • зоны охраны памятников истории и культуры;
  • зоны особо охраняемых природных территорий;
  • санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;
  • водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;
  • зоны санитарной охраны источников водоснабжения водопроводов питьевого назначения;
  • зоны залегания полезных ископаемых;
  • территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  • зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;
  • зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;
  • иные зоны, установленные в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Территориальные зоны, их границы и правовой режим определяются в схемах зонирования, которые разрабатываются при подготовке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке. Данные о правовом режиме территориальных зон, в том числе виды разрешенного использования и иные ограничения, включаются в правила застройки.

Вопросы зонирования территорий поселений регулируются в ЗК РФ (ст. 85 и др.) и в Градостроительном кодексе РФ (ст. 40 и др.). Земли поселений являются единственными землями в РФ, состав которых устанавливается нормами о зонировании территорий. Земли поселений делятся на территориальные зоны, на которые разбивается вся территория городских и сельских поселений.

В соответствии с ЗК РФ и Градостроительным кодексом РФ территория поселения в пределах его административных границ может делиться на следующие территориальные зоны:

  • жилые зоны;
  • общественно-деловые зоны;
  • производственные зоны;
  • зоны инженерных и транспортных инфраструктур;
  • рекреационные зоны;
  • зоны особо охраняемых территорий;
  • зоны сельскохозяйственного использования;
  • зоны специального назначения;
  • зоны военных объектов;
  • иные территориальные зоны.

Каждая территориальная зона обладает специфическим правовым режимом, обусловленным ее назначением.

Границы и правовой режим территориальных зон фиксируются в документах зонирования территорий. Согласно п. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ к документам зонирования относятся схемы зонирования (графический материал, определяющий границы территориальных зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны). Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

Правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ.

Основным среди документов зонирования является устанавливаемый для каждой территориальной зоны градостроительный регламент.

В градостроительных регламентах предусматриваются особенности использования и охраны находящихся в границах территориальных зон земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

В градостроительном регламенте территориальной зоны должны содержаться перечень видов разрешенного использования, параметры застройки и другие ограничения в использовании земельных участков и иных объектов недвижимости.

Земельный и Градостроительный кодексы

Особенностью земель поселений является то, что их отграничение от земель других категорий (установление черты городских и сельских поселений), а также порядок охраны и использования данных земель (подготовка документов зонирования) осуществляются на основе генеральных планов поселений и другой градостроительной документации.

Данная особенность заставляет применять ЗК РФ с учетом требований Градостроительного кодекса РФ. Учет требований Градостроительного кодекса РФ в части, касающейся земель поселений, может представлять известную трудность. Градостроительный кодекс РФ был введен в действие на несколько лет раньше, чем ЗК РФ. Поэтому в нем содержится много норм земельного права.

Включение этих норм в Градостроительный кодекс РФ было призвано устранить имеющиеся в то время пробелы в правовом регулировании отношений в области охраны и использования земель поселений.

После введения в действие ЗК РФ отпала надобность в регулировании некоторых земельных отношений в Градостроительном кодексе РФ. Тем не менее нормы земельного права, содержащиеся в Градостроительном кодексе РФ, до сих пор не приведены в соответствие с ЗК РФ. Несогласованность норм ЗК РФ и норм Градостроительного кодекса РФ, а в ряде случаев и наличие прямых противоречий между ними, может вызвать вопросы, каким законодательством следует руководствоваться на практике.

Относительно норм Градостроительного кодекса РФ о правах на землю, их возникновении и прекращении можно однозначно утверждать, что они фактически утратили силу. Что касается норм Градостроительного кодекса РФ о зонировании территорий поселений, то вопрос об их применимости проблематичен.

Есть мнение о том, что отношения, касающиеся зонирования территорий, составляют предмет регулирования не земельного, а градостроительного законодательства. После вступления в силу ФЗ "О государственном земельном кадастре" и ЗК РФ такое мнение представляется спорным.

При очевидной тенденции законодателя осуществлять правовое регулирование зонирования территорий в земельном законодательстве, следует признать приоритетными нормы ЗК РФ. Однако нельзя упускать из виду то обстоятельство, что Градостроительный кодекс РФ значительно шире, чем ЗК РФ, определяет вопросы зонирования территорий. До тех пор, пока в земельном законодательстве будут пробелы в правовом регулировании отношений в области зонирования территорий, очевидна необходимость применения норм Градостроительного кодекса РФ.

ЗК РФ лишь упоминает о разрешенном использовании и документах зонирования. Ответы же на вопросы о том, что следует понимать под разрешенным использованием и что следует считать документами зонирования, можно найти в Градостроительном кодексе РФ.

Разрешенным использованием в градостроительном законодательстве предлагается считать:

  • использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом;
  • ограничения на использование объектов недвижимости, установленные в соответствии с законодательством;
  • сервитуты.

К документам зонирования градостроительное законодательство относит схемы зонирования и градостроительные регламенты.

Градостроительный кодекс РФ подробнее, чем ЗК РФ, определяет особенности охраны и использования территориальных зон. Достаточно лишь сказать о том, что в ЗК РФ отдельным видам территориальных зон посвящены некоторые пункты ст. 85. В то же время в Градостроительном кодексе РФ (ст. 41-48) каждому виду территориальных зон посвящена отдельная статья.

По существу, многие нормы Градостроительного кодекса РФ дополняют нормы ЗК РФ о зонировании территорий. Предметом регулирования Градостроительного кодекса РФ являются отношения, касающиеся градостроительной документации.

Земельное законодательство при регулировании отношений в области охраны и использования земель поселений постоянно ссылается на необходимость осуществления той или иной деятельности в соответствии с градостроительной документацией.

В ЗК РФ, как правило, нормы о градостроительной документации, в частности, о проекте черты поселений, дублируют нормы Градостроительного кодекса РФ. Нормы Градостроительного кодекса РФ о градостроительной документации приоритетны.

При применении ЗК РФ должны учитываться и другие требования Градостроительного кодекса РФ. Например, когда в земельном законодательстве говорится о городских и сельских поселениях, то под ними согласно градостроительному законодательству подразумеваются, соответственно, города и поселки, а также села, станицы, деревни и другие сельские населенные пункты.

Зонирование отдельных территориальных зон

О зонировании отдельных территориальных зон идет речь в ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и некоторых других законодательных актах.

Особенность этого вида зонирования территорий состоит в том, что выделяемые при его проведении зоны, их границы и правовой режим устанавливаются не только в соответствии с требованиями федеральных законов, но и с требованиями подзаконных актов, и даже с техническими требованиями, например, СанПиНами.

Зонирование отдельных территориальных зон можно рассмотреть на примере зонирования территорий национальных парков и зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

Зонирование территорий национальных парков осуществляется в соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и п. 6 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.08.93 № 769.

На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим их охраны, защиты и использования с учетом природных, историко-культурных и иных особенностей.

В соответствии с этими особенностями на территориях национальных парков могут быть выделены следующие функциональные зоны:

  • зона заповедного режима, в пределах которой любое хозяйственное и рекреационное использование территории запрещено;
  • зона заказного режима, обеспечивающая условия сохранения природных объектов, в пределах которых допускается строго регулируемое рекреационное пользование;
  • зона познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательностями национального парка;
  • зона рекреационного использования, включая территории, предназначенные для спортивной и любительской охоты и рыболовства;
  • зона охраны историко-культурных объектов, обеспечивающая условия для сохранения комплексов и объектов культурного наследия;
  • территории агроландшафтов, предназначенные для ведения сельского хозяйства экологически безвредными методами;
  • зона обслуживания посетителей, предназначенная для размещения гостиниц, палаточных лагерей и иных объектов туристического сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания;
  • зона хозяйственного назначения, в пределах которой ведутся хозяйственно-производственные работы, необходимые для обеспечения функционирования национального парка, а также удовлетворения основных нужд проживающего на его территории населения.

Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.

Территориальные зоны (функциональные зоны) территорий национальных парков, их границы и правовой режим должны отражаться в положении о конкретном национальном парке, утверждаемом государственным органом, в ведении которого он находится.

Зонирование территорий зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения осуществляется в соответствии с санитарными правилами и нормативами.

Ранее вопросы зонирования этой территориальной зоны регулировались постановлением ЦИК и Совета Народных Комиссаров СССР от 17.05.37 № 96/834 "О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения". В настоящее время указанное постановление утратило силу.

Согласно ст. 5 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие ЗК РФ законодательные акты СССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории РФ, не применяются.

Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. Специальный нормативный правовой акт о зонах и округах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения не был издан, хотя необходимость его принятия Правительством РФ предусмотрена в ч. 2 ст. 133 Водного кодекса РФ.

Проблему выделения зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения и их составных частей решил Главный государственный санитарный врач РФ. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14.03.02 № 10 были введены в действие санитарные правила и нормы "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02"1. Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения делятся на 3 пояса. Кроме того, для санитарной охраны водоводов должна быть выделена санитарно-защитная полоса.

В каждом из поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

В первый пояс (строгого режима) включается территория расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Вторым и третьим поясами (поясами ограничений) охватывается территория, предназначенная для предупреждения загрязнения воды источников питьевого водоснабжения.

Границы поясов зон санитарной охраны и разработка противоэпидемиологических мероприятий устанавливаются для подземных и поверхностных источников питьевого водоснабжения, а также водопроводных сооружений и водопроводов.

Территориальные зоны (пояса), их границы и правовой режим определяются в проекте зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

СанПиН 2.1.4.1110-02 требует в проект зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения включать:

  • определение границ зоны санитарной охраны и составляющих ее поясов;
  • план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории зоны санитарной охраны и предупреждению загрязнения источника питьевого водоснабжения;
  • правила и режим хозяйственного использования территорий поясов зоны санитарной охраны.

В состав проекта зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения должны входить текстовая часть, картографический материал, перечень мероприятий, согласованный с собственниками земельных участков, землевладельцами и землепользователями.

В первом поясе зон санитарной охраны подземных и поверхностных источников питьевого водоснабжения запрещается посадка высокоствольных деревьев, осуществление всех видов строительства, не имеющих непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений, в том числе прокладка трубопроводов различного назначения, размещение жилых и хозяйственно-бытовых зданий, проживание людей, применение ядохимикатов и удобрений.

Во втором и третьих поясах зон санитарной охраны подземных источников питьевого водоснабжения бурение новых скважин и новое строительство, связанное с нарушением почвенного покрова, а также осуществление некоторых других видов деятельности допускается только при условии проведения согласований с органами санитарно-эпидемиологического надзора или санитарно-эпидемиологической экспертизы.

Проведение указанных согласований и экспертиз необходимо и для осуществления определенных видов деятельности во втором и третьем поясах зон санитарной охраны поверхностных источников питьевого водоснабжения.

Во втором поясе зон санитарной охраны подземных источников питьевого водоснабжения не разрешается осуществлять в лесах рубки главного пользования и реконструкции, применять удобрения и ядохимикаты, размещать кладбища, скотомогильники, поля ассенизации и фильтрации, навозохранилища, шламохранилища, склады горюче-смазочных материалов, ядохимикатов и минеральных удобрений, накопители промстоков, силосные траншеи, животноводческие и птицеводческие предприятия и другие объекты, обусловливающие опасность химического и микробного загрязнения подземных вод.

Во втором поясе зон санитарной охраны поверхностных источников питьевого водоснабжения действуют почти те же запреты, которые установлены для аналогичного пояса подземных источников. В дополнение к ним предусматривается запрещение:

  • располагать стойбища и выпасы скота, а также всякое другое использование водоема и земельных участков, лесных угодий в пределах прибрежной полосы шириной не менее 500 м, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества воды источника водоснабжения;
  • сбрасывать промышленные, сельскохозяйственные, городские и ливневые сточные воды, содержание в которых химических веществ и микроорганизмов превышает установленные санитарными правилами гигиенические нормативы качества воды.

В пределах санитарно-защитной полосы водоводов должны отсутствовать источники загрязнения почвы и грунтовых вод.

Не допускается прокладка водоводов по территории свалок, полей ассенизации, фильтрации и орошения, кладбищ, скотомогильников, а также прокладка магистральных водоводов по территории промышленных и сельскохозяйственных предприятий.

В заключение необходимо сказать о том, что острота, сложность и комплексность вопросов зонирования территорий требуют осторожно подходить к правовой регламентации соответствующих отношений. Однако это обстоятельство не должно расцениваться как оправдание "законодательного долгостроя". От того, насколько оперативно и грамотно в РФ будут внедрены современные подходы к определению правового режима земель, прямо зависит проблема формирования цивилизованных механизмов управления земельными ресурсами. Мировая практика показывает, что на современном этапе лучше зонирования территорий нет способа обеспечить рациональное использование и охрану земель.

Павлов Павел Николаевич закончил Всесоюзный юридический заочный институт по специальности "Правоведение", работал судебным секретарем в системе военной юстиции, в Министерстве юстиции СССР, Министерстве юстиции РСФСР, Конституционном Суде РФ. С 1993 г. работает в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ. Советник юстиции 1-го класса, государственный советник 3-го класса. Специалист в области земельного, лесного, водного, горного, экологического и аграрного права.

Примечания

1. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 19.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100