|
Жилищные реформы периода НЭПа и возможность применения их опыта в современной России
Чуев А.В., заместитель Председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы РФ., Говоренкова Т.М., Савин Д.А.
Жилье начинается с дома... Эта мысль покажется большинству наших читателей тривиальной. Какую пользу можно из нее извлечь? Все знают, что жилье начинается с дома, и что такое дом знают все, ведь все мы живем в домах (кроме тех, кто живет на улице).
Однако дом, как и любое творение человеческих рук, далеко не так прост, как кажется. Дом вовсе не один и тот же на протяжении истории человечества, он меняется и в материальном, и в социальном, и в юридическом отношениях. Возрождение и развитие города на рубеже перехода от средневековья к новому времени привело к таким серьезным изменениям, каких дом не испытывал за предыдущие тысячелетия. Сами понятия "жилищный вопрос" и "жилищная нужда" в их современном понимании возникли не так давно и тесно связаны именно с эпохой индустриализации и массовым притоком новых жителей в города.
С ростом городов менялся сам дом как материальный объект, происходила смена его конструкций, плана, фасадов, этажности, усложнялись требования к его санитарному обустройству, пожарной безопасности.
С ростом городов начались изменения в правилах расположения жилого дома: от свободного расположения на территории усадьбы, свойственного сельской местности, происходил переход к фасадической постановке дома по "красным линиям" улиц, когда у здания имеет место лишь один фасад, и ему уделяется особое внимание. Этим изменения в правилах расположения дома в городе не ограничились, породив дальнейшие усложнения городской планировки.
С ростом городов изменялись формы собственности на жилье, а также характер его использования. Долгое время в городе преобладала личная собственность на дома, сам же дом был предназначен в подавляющем большинстве случаев для личного проживания хозяина и его семьи, слуг и работников, а также для его производственных нужд. Привычные для нас понятия "жилой дом" и даже "жилое помещение" еще не сформировались, в средневековой мастерской жилые и производственные помещения часто не разделялись. Наниматель брал на себя обязанность предоставить работнику жилье, а для кратковременного проживания существовали трактиры и постоялые дворы, для бедных и нуждающихся - приюты и ночлежки при церкви. Переход к мануфактурному производству, рост разделения труда и массовое привлечение наемных работников в города привело при возросшем спросе на жилье к возникновению жилья, специально предназначенного для сдачи внаем ("доходного дома"), к возникновению жилищного рынка и жилищного бизнеса.
Для жилищного рынка было характерно большое разнообразие, рассчитанное на разный достаток нанимателя (от роскошных особняков и квартир до ночлежных домов), его вкусы и потребности (от скромных "меблирашек" до пансионов с широким набором услуг) и срок найма (от длительного проживания до гостиниц разного калибра). Однако привлечение в сферу жилищного бизнеса капитала сталкивалось с серьезными трудностями: с одной стороны, дом - достаточно дорогой объект, поэтому требует значительных капиталовложений, с другой стороны, доля оборотного капитала в жилищном бизнесе* невелика, поэтому он приносит достаточно низкий доход по сравнению с другими сферами капиталовложений. Правда, в жилищном бизнесе минимален риск и максимальна возможность получения долговременной устойчивой ренты.
Такие условия привлекли в сферу жилищного бизнеса так называемые "рентные" капиталы, заинтересованные не в максимальной прибыли, а в максимальной надежности вложений, но предложение такого капитала оказалось ограниченным, и потому спрос на жилье превысил реальное предложение, в том числе из-за нехватки средств у нуждающихся в жилье. Именно так возник жилищный вопрос и жилищная нужда, когда из-за недостаточности предложения жилья на рынке малообеспеченные наниматели были вынуждены снимать жилье самого низкого качества на самых невыгодных условия, ютясь зачастую в помещениях, не отвечающих самым элементарным санитарным нормам.
Для современного читателя сделаем совершенно необходимое разъяснение: жилищный бизнес - вовсе не бизнес по постройке жилья, т.к. сроки строительства жилья невелики, и капитал в строительстве оборачивается достаточно быстро, позволяя получать прибыль, вполне сравнимую с прибылью в других производственных сферах. Жилищный бизнес - это эксплуатация жилья путем сдачи его в наем, что неизбежно связано с длительным омертвением капитала.
Такие болезненные социальные язвы не остались незамеченными. Благотворительность предлагала использовать средства богатых для устройства жилья бедным. Известны достаточно ранние примеры таких дарений, сначала индивидуальных, затем коллективных и, наконец, помощи со стороны заводчиков и фабрикантов своим рабочим (не лишенной некоторого практического интереса, связанного с закреплением кадров и повышением производительности труда). Однако при всей материальной и духовной значимости благотворительности она могла быть только дополнительным способом смягчения жилищной нужды: благотворительность непредсказуема и рассчитывать на ее регулярность и объем невозможно.
Необходимо было изыскать новые источники капиталовложений в жилье, поэтому на смену личным средствам, своим или чужим, пришла кооперация малых капиталов в жилищной сфере (массовый характер кооперация приобрела в 70-х гг. XIX в.). Объединение усилий и средств в разных странах носило разный характер. В Англии с ее преобладанием небольших домов, предназначенных для проживания одной семьи, кооперативы ограничивались помощью своим членам в накоплении необходимых для строительства жилья средств (через временные, а потом и постоянные товарищества), строительство же и эксплуатация жилья оставались частными. В Германии, где все большее распространение получали многоквартирные многоэтажные дома-казармы, кооперация охватывала в первую очередь саму строительную деятельность. Трудности эксплуатации многоквартирного жилья при наличии частной собственности на отдельные квартиры сформировали два пути развития жилищной кооперации. Первый путь был связан с введением жестких ограничений на действия собственников отдельных квартир в интересах эксплуатации здания в целом, второй - с сохранением за кооперативом права собственности на дом и сдачей квартир членам кооператива в аренду.
С развитием капиталистических отношений приток новых жителей рос, а вместе с ним росло и число малоимущих, не имеющих возможности и средств создать себе жилье. Строительство с трудом успевало за этим процессом, и для решения возникающих проблем привлекались усилия лучших специалистов: инженеров, экономистов, юристов. 1899 год следует признать переломным в разрешении жилищного вопроса. Именно в этом году на Парижской выставке с Эйфелевой башней соседствовала Всемирная выставка жилища, с этого года страны Европы и Америки начали принимать государственные жилищные законы. Это означало признание того факта, что жилищную проблему можно разрешить лишь совместными усилиями частных лиц и властей.
Общая проблема подлежит разделению на проблемы разных слоев населения в зависимости от их обеспеченности. Стало очевидным, что строительство жилья для бедных не решает всех проблем. Бедные не смогут оплатить даже эксплуатации жилья, поэтому необходимы гарантии хотя бы части платежей, что доступно лишь властям. Среднедостаточным необходима помощь в организации строительства, что опять же наиболее целесообразно осуществлять путем предоставления кредитов, дешевых земельных участков, оснащения сетями коммунальных услуг водопровода и канализации, содействия в доставлении строительных материалов и рабочих рук. Этот вид помощи кажется наиболее эффективным для муниципалитетов, из всех властей наиболее близко находящихся к населению. Наконец, инициирование строительства элитного жилья может стать способом перехода жилья, занятого ранее обеспеченным населением, на более низкие уровни рынка жилья, постепенно рождая насыщение рынка жилья для малообеспеченных (этот вид жилищной политики получает название "фильтрации").
Первая мировая война блокировала приток капиталов в жилищный сектор и выявила как всеобщую трудность острую нехватку средств на строительство, эксплуатацию и оплату найма жилья. В начале ХХ в. велся активный поиск нестроительных мер разрешения жилищной нужды. В условиях дефицита средств строительство уступило место задачам сохранения и восстановления разрушенного войной жилья. В новой жилищной политике активно использовались законодательные запреты на снос любого жилья без специальной аргументации, запреты на изменение жилищных функций, повышение процентов на ипотеку и кредиты. Государства приняли на себя компенсацию невыплат, гарантии венчурным банкам. Поощрялось разделение субсидий на землю и здания, допускалось временное освобождение от налогов для нового строительства и проведения ремонтов.
В России при дефиците средств наблюдался отток капиталов в военную промышленность, рост беженцев и вынужденное использование жилья под госпитали при высоком уровне инфляции. Попытки увеличения квартирной платы блокировались специально принятыми на время войны законами о нормировании квартирной платы. Следствием замораживания квартплаты при росте дороговизны жизни явилось прекращение ремонтов и катастрофическое разрушение жилья. Такова была ситуация к моменту прихода к власти большевиков.
В борьбе за власть Советское правительство делало упор на передел уже существующего жилого фонда, возможный только в условиях национализации жилья. Жилищный передел и связанная с ним национализация (муниципализация) привели к окончательному исчезновению хозяев жилья, как лиц, заинтересованных в его сохранении. В первые же годы такой политики в Москве было разрушено или пришло в полную негодность 11000 зданий, в том числе 7000 жилых, насчитывающих 41000 квартир. Усугубил проблему перевод в Москву столичных функций, вследствие чего около 30% жилья было занято под советскую бюрократию. Даже в условиях советской цензуры в газетах сложившаяся ситуация получила название разруха.
Меры, направленные на преодоление разрухи, вовсе не были связаны с действиями правящей партии и ее так называемой инициативой по принятию Новой Экономической Политики (НЭПа). На самом деле большевики были вынуждены следовать требованиям жизни, давно уже ищущим своего практического и организационного выражения. За полтора года до введения правящей партией НЭПа, которому в советской версии истории России приписывается основная роль в восстановлении страны, в декабре 1919 г. VII Всероссийский съезд Советов принял курс на децентрализацию хозяйственного управления. За год до НЭПа в 1920 г. НКВД, правопреемнику дореволюционного МВД, как главному хозяйственному Министерству, ответственному за внутреннюю жизнь страны, удалось добиться декрета о прекращении насильственных выселений жильцов из занимаемых ими помещений. В апреле 1920 г. в НКВД создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ), а в губерниях - отделы коммунального хозяйства (Откомхозы), принимающие в ходе децентрализации полномочия "по вертикали" (от государственного Центра) и "по горизонтали" (от местных государственных органов) с целью преодоления разрухи. При отсутствии средств в соответствии с известным мировым опытом приоритеты отдавались сохранению и восстановления жилья, строительство жилья было отложено на будущее. "Собирание коммун" в "борьбе с главкизмом" проходило в острой борьбе. В решении задачи сохранения и восстановления жилья выделялись три основных направления:
- ограничение вмешательства советских органов в эксплуатацию жилых зданий;
- создание условий для поддержки инициатив населения по сохранению и восстановлению жилья;
- профессионализация эксплуатации жилья.
Правящая партия вынужденно отступала, вводя весной 1921 г. Новую Экономическую Политику, допускающую в ограниченных формах многоукладную собственность и рынок.
В 1921 г. издан Декрет о разгрузке местных Советов от распределения и эксплуатации жилья. Необходимо было разрешить еще одну проблему: восстановление многоукладной собственности на дома вовсе не означало восстановление многоукладной собственности на землю - в этом отношении правящая партия идти на уступки не собиралась. Для урегулирования отношений между государством-землевладельцем и собственниками (или арендаторами) домов было временно восстановлено действие принятого в России еще по инициативе П.А.Столыпина Закона "О праве застройки", позднее в переработанном виде вошедшего в новый Гражданский кодекс. Суть Закона сводилась к ограничению взаимных прав государства-землевладельца и хозяйствующих на земле субъектов: договор не может быть прекращен до окончания его срока, арендная плата за землю при продлении не может быть повышена более чем на 5%, по окончании срока договора недвижимость возвращается Совету при компенсации владельцу. Срок, на которые устанавливалось право застройки, рос и в 1926 г. был равен 60 годам для каменных зданий (до 1986 г.) и 40 годам для деревянных (до 1962 г.).
Чтобы обеспечить проведение в жизнь этих мер, был создан особый порядок их принятия и исполнения: декреты издавались ГУКХ НКВД и исполнялись Откомхозами, формально встроенными в местные Советы, но достаточно независимыми от них. Таким образом Декреты были как бы отделены от местного Совета - собственника земли и многоэтажных зданий. В 1924 г. из 27 000 жилых зданий Москвы только 78 находилось в непосредственном заведовании Московским управлением недвижимого имущества.
В конце 1921 г. вышел Декрет о демуниципализации (приватизации) небольших жилых зданий (в 1924 г. в Москве демуниципализировано 7536 зданий из 27000, еще 2936 зданий взято в аренду частными лицами, таким образом около 10% населения проживало в частных домах). Возвращение жилья обуславливалось обязательным проведением владельцами или пользователями необходимого ремонта.
Демуниципализации подлежали только небольшие дома, поэтому в 1922 г. вышел Декрет "О жилищных товариществах". Здание передавалось в аренду жилищному товариществу, объединяющему проживающих в нем жителей. В 1924 г. в Москве существовало 9358 товариществ, занимающих 30,8% жилых зданий, в которых проживало 75% населения Москвы.
Создание товариществ являлось добровольным и требовало стимулов для привлечения жителей. Часть выгод членам товариществ строилась на противопоставлении новых условий жизни жилищному переделу "военного коммунизма", административным выселениям и принудительному уплотнению. Приманкой служила возможность внеочередного получения жилья (по нормам) внутри кооператива для членов кооперативов и их семей. Привлекала и предполагаемая в будущем возможность выкупить жилье в собственность, причем с большой рассрочкой. Препятствием же для создания жилищных товариществ была приобретенная всего за несколько лет военного коммунизма привычка к распределению жилья, создающая иллюзию его бесплатного получения.
Кроме личных выгод кооператоров, необходимым считалось устойчивое финансовое положение кооператива и возможность изыскания средств для эксплуатации здания. В мировой практике основным источником получения средств являлась квартирная плата. В СССР в 20-е гг. этот источник оказался ограничен. Помимо низкой платежеспособности основной массы населения отрицательную роль играли чисто советские следствия политики "военного коммунизма". Изданные в 1920 г. за подписью В.И.Ленина Декреты о всеобщей бесплатности жилья и коммунальных услуг сделали неплатежи привычным явлением. После многократных попыток возврата к оплате жилья было принято решение ввести квартплату в минимальном размере с постепенным повышением каждый год. Последнее повышение было произведено в 1926 г., но даже оно не смогло достичь величины, компенсирующей реальные затраты на эксплуатацию. Некоторое улучшение финансового положения товариществ было связано с проведением денежной реформы и введением червонного рубля в 1924 г. (именно в этом году удалось выделить некоторые средства на проведение ремонтов), но все же поступления от квартирной платы были недостаточны.
Другой, также чисто советской причиной сдерживания поступлений от квартплаты был ее классовый характер. Величина платы ставилась в зависимость не от качества жилья, а от состоятельности жильцов, разделенных на разряды. Наконец, свою лепту вносили многочисленные льготы на оплату жилья (на первом этапе 1921-23 гг. льготы имели инженеры, научные работники, педагоги, врачи и юристы, "приравненные к лицам физического труда", с 1927-30 гг. права этих лиц были аннулированы и они были приравнены к лицам, живущим "на нетрудовые доходы", а льготы получили художники, скульпторы, литераторы и архитекторы).
Намеченный принятым в 1924 г. Постановлением ЦИК и СНК "О жилищной кооперации" переход от жилищных товариществ, являвшихся чем-то средним между нормальным кооперативом и относительно автономным подразделением местной администрации, предусматривал вполне традиционную для кооперативов систему паев, принадлежащих их членам. Согласно Постановлению, предусматривалось создание трех форм жилищных кооперативов:
- жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы);
- рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества;
- общегражданские жилищно-строительные кооперативные товарищества.
Основной формой жилищных кооперативов стали ЖАКТы, использующие "для удовлетворения жилищной нужды и в целях хозяйствования" существующие многоквартирные многоэтажные дома, принадлежащие местному Совету и переданные коллективу жильцов в аренду.
Введение паев, которыми мог располагать каждый член кооператива, было несомненно благотворным для ЖАКТов. Дополнительные паи, внесенные членами ЖАКТ, создавали возможность выделить в кооперативе особый жилой фонд, сдаваемый кооперативом в аренду "лишенцам", которые не могли быть членами кооператива, и квартирная плата с которых могла взиматься в зависимости от качества жилья. Эта единственная рыночная оплата в принципе могла составлять скромные дивиденды на излишек паев, внесенных членами ЖАКТа, и служила хорошим подспорьем в хозяйственных доходах кооператива. Заинтересованность в "лишенцах", как единственных по-настоящему платных жильцах, оказалась настолько велика, что размеры площади, которая могла сдаваться им в наем, пришлось ограничивать особым Декретом.
Кроме квартплаты, кооперативам были даны некоторые дополнительные источники. С 1924 г. разрешена сдача в субаренду нежилых помещений, часть прибыли от которой передавалась в кассу кооператива. Кроме того устанавливались плата за въезд, вступительный членский взнос, введение самообложения на нужды кооператива, а с 1923 г. - кредиты и займы.
Из этих скромных поступлений кооперативы должны были выплачивать Совету ренту, введенную в 1922 г., оценочный сбор в размере не более 1,4% от стоимости здания, арендную плату в процентах от валового дохода кооператива, обязательное страхование, а в Москве выделять 10% жилой площади в распоряжение местного Совета.
Известная помощь, хотя и ограниченная, предполагалась от объединения кооперативов в союзы, кооперации. Не располагая значительными средствами, эти союзы могли содействовать своим членам в организации кооперативов и их страховании, создавали заготовительные общества для приобретения стройматериалов и топлива, выдавали кредиты, помогали консультациями специалистов, юридической помощью, созывами съездов, выпуском специальной литературы и журналов ("Жилищное товарищество", "Жилищная кооперация", недолговременная газета "Жилец" и др.).
Тем не менее трудности увеличения доходов в формировании нормального бюджета кооператива были чрезвычайными и потому особое внимание было обращено на расходную часть и ее эффективное ведение. Единственным способом становилась профессионализация ведения домового хозяйства.
В 1921 г. принят Декрет "Об управлении домами", в 1926 г. - "О бездефицитности ведения домовых хозяйств на основе самоокупаемости". Во втором Декрете содержались рекомендации не выбирать, а нанимать специалистов, имеющих необходимое образование. Управдом становился важной фигурой восстановительного процесса. Союзы кооператоров организовали процесс обучения специалистов.
Программа курсов управдомов для Московских ЖАКТов
1. Жилищная политика Моссовета - 3 ч.
2. Жилищное законодательство - 12 ч.
3. Ремонтное дело - 19 ч.
4. Счетоводство - 12 ч.
5. Организация Жилтовариществ - 4 ч.
6. Значение Союза коммунальных работников - 3 ч.
7. Органы власти г. Москвы - 3 ч.
8. Кредит Жилтовариществам - 5 ч.
9. Нежилые помещения - 5 ч.
Итого 66 часов.
В 1927 г. ГУКХ НКВД поставило вопрос о праве выкупа ЖАКТами арендуемых ими зданий в кооперативную собственность, тем более что коммунхозы уже получили право продажи домов, в том числе отдельным лицам. СНК признал право собственности строительных кооперативов на возводимые ими новые здания. Предполагалось при выкупе домов распространить на коллективы жильцов ЖАКТов ряд прав застройщика, в том числе право на получение кредита товариществом, приступившим к выкупу жилья. Ожидалось, что этот шаг станет началом формирования домовладельцев многоквартирных домов и к 1927 г. страна восстановится до уровня 1913 г. - наиболее успешного года российской экономики.
Однако этого не произошло. Весной 1927 г. XV партконференция ВКП/б/ приняла решение о резкой смене курса страны с упором на централизацию хозяйственного управления в связи с принятием программ индустриализации, а позже и коллективизации сельского хозяйства.
Год "великого перелома" означал отказ от НЭПа. Знаком изменений стали портреты Сталина на обложках коммунальных журналов. В начале 1928 г. в московском журнале "Коммунальное хозяйство" опубликованы первые тезисы МК ВКП/б/ Московскому коммунальному хозяйству. Начала формироваться партийная вертикаль, берущая под свою опеку всю хозяйственную деятельность в стране.
В 1927 г. были ликвидированы Комитеты содействия жилищному рабочему строительству, в 1928 г. начались кампания по "орабочиванию" кооперативов и кампания по "выдвиженчеству" (рабочие на место специалистов и приход шариковых в органы коммунального хозяйства). В 1928 и 1930 г. прошли две "чистки" коммунальных органов. В 1930 г. были расторгнуты частные договоры на аренду, в том числе для ЖАКТов. Тогда же было объявлено "упрощение органов коммунального хозяйства", а в 1930 г. - их ликвидация. ГУКХ был ненадолго выведен из НКВД, а сам НКВД потерял традиционные функции регулирования местного хозяйства. Само название НКВД было присвоено ОГПУ, благодаря чему НКВД приобрел характер карательного ведомства. В 1931 г. принято Постановление июньского пленума ЦК ВКП/б/ "О коммунальном хозяйстве" и создан Наркомат коммунального хозяйства, из которого впоследствии выйдут два центральных ведомства: по строительству и по жилищно-коммунальному хозяйству. Сворачивание НЭПа означало конец даже ограниченной многоукладной собственности и рынка. Началась новая эпоха.
Разрушение коммун было усилено широко развернувшимся "поиском врага" и "вредителей". Любопытны названия статей в коммунальных журналах, резко изменивших свою направленность: "О классовой борьбе в домовом хозяйстве", "Увертки бывших людей и наша расхлябанность", "В наступление против частнокапиталистических элементов", "Кучка контрреволюционных вредителей", "Ответ нашим врагам", "Правооппортунистическая практика", "Правые загибы и левые заскоки в классовой борьбе в архитектуре". В противовес профессиональной практике городского управления все больший вес набирала "социально организующая сила искусства": "Все работы по Москве будут решаться архитектурно-художественным оформлением". Коммунальное хозяйство в его европейском понимании перестало существовать. Практическое исчезновение всех видов собственности на жилье, кроме общегосударственной, породило ведомственный подход в виде двух слабо согласованных государственных ведомств: по строительству жилья (Госстрой) и по его содержанию и эксплуатации (Министерство жилищно-коммунального хозяйства). Жилищная политика местных Советов свелась к исполнению их распоряжений. Централизация управления привела к практической бесхозности строений и сокращению их срока жизни.
Стали проявлять себя как минимум два следствия такой политики, о которых предупреждали специалисты 20-х гг.:
1. Создалась устойчивая иждивенческая психология и стойкая, хотя и иллюзорная уверенность в том, что жилье можно бесплатно получить и не нужно содержать.
2. Централизованное управление привело к отсутствию лиц, заинтересованных в эксплуатации строений, и к их фактической бесхозности, что сказалось на техническом состоянии зданий и привело к сокращению срока их службы. Прямым следствием централизации стало углубление ведомственного подхода. Центральные ведомства Госстроя и Минжилкомхоза получили свои местные подразделения. Для Минжилкомхоза стало характерным разделение управления так называемыми жилыми и нежилыми помещениями, благодаря чему управление единым зданием производилось из разных центров.
Следствия политики централизации управления стали настолько привычными, что не замечаются и не обсуждаются сегодня в ходе проводимой так называемой "реформы жилищно-коммунального хозяйства". Единственной понятной для граждан темой этой "реформы" является повышение оплаты жилья хотя бы до уровня эксплуатационных затрат. Поддержка инициатив населения, декларируемая Законами о кондоминиумах и товариществах собственников жилья, не осуществляется. В Москве после принятия Законов в 1996 г. оформлено всего 466 товарищества собственников жилья (ТСЖ) и 132 кондоминиума, а управление домами ТСЖ осуществляется всего в 172 домах при общем числе жилых зданий порядка 37000. Напомним, что в после принятия в 1922 г. Декрета "О жилищных товариществах" в Москве к 1924 г. было образовано 9358, а к 1927 г. - 11200 Товариществ при общем числе зданий 27000, а в 1927 г. предполагалось провести широкую кампанию по постепенному выкупу зданий в коллективную собственность жильцов.
Что же отличает ситуацию 20-х гг. от современной?
Во-первых, это психологическое отличие жильцов, в тот период еще сохранивших память и навыки проживания в условиях многоукладной собственности, не утративших чувства самостоятельного хозяйствования. Сегодня привычные иждивенческие традиции получаемого, а не зарабатываемого жилья не обещают массового желания населения вступать в ТСЖ или организовывать иные формы совместного управления домами. В 20-е гг. предложения товариществ являлись антитезой кратковременному периоду "военного коммунизма", естественное желание человека получить устойчивый кров предполагало привлекательность предлагаемой организационной формы. Возможность получения жилья в собственность, пусть коллективную, служило ясной перспективой для членства в арендной кооперации. Сегодня после долговременного относительного благополучия без усилий и существенных затрат большей части самого населения и иллюзорной перспективы перехода в это состояние "очередников" привлекательность бремени собственности кажется отрицательной. Приватизация квартир, создав возможность передачи квартиры по наследству или ее продажи за реальные деньги, не позволяет оценить реальные преимущества домовладения как средства сохранения жилья и то, что существующее квартировладение беззащитно и не зависит от квартировладельца. Это обстоятельство не осознается населением. По данным социологического опроса, в Москве только 1,5% жильцов муниципальных квартир, 9,8% квартировладельцев и 4,5% работников ДЭЗов и ГРЭПов знают, что такое ТСЖ или кондоминиумы. Даже инициативная часть населения, активно ратующая за распространение ТСЖ, плохо различает собственность и форму управления, предлагаемую последним.
Практически не ведется и работа с такой привычной для наших сограждан формой управления домами, как жилищные и жилищно-строительные кооперативы. Большинство из них, в связи с обеднением их членов и обесценением накопленных амортизационных платежей, вынуждены отказаться даже от той небольшой степени самостоятельности, которой они пользовались в период застоя, и встать на обслуживание в ЖЭКи. О кооперативах вспоминают только в редкие периоды обостренного желания массового создания ТСЖ и кондоминиумов. Вместо того, чтобы заняться пропагандой идей совместной эксплуатации жилья среди жителей муниципальных домов, власти предпочитают оказывать давление на жителей кооперативов, надеясь тем самым "улучшить отчетность".
Поэтому первое отличие заключается в сознании населения, к изменению которого не предпринимаются никакие меры.
Второе отличие кроется в организации и проводимой политике городской власти. Отстранение советских органов, "разгрузка" их от функций распределения и эксплуатации жилья, передаваемого коллективам жильцов дома, производилось Декретами ГУКХ НКВД, стоящими над Горсоветами и не допускающими невыполнения. "Собственник" жилья - Горсовет и Законодатель принадлежали разным уровням соподчиненной власти. Сегодня городская власть, как собственник жилья, и городская власть, как законодатель, на своей территории объединяются в одном лице. Естественно, что нормативные акты, принимаемые в этой ситуации, редко содержат даже незначительные ограничения своей собственности и тем более предоставление льгот тем, к кому эта собственность потенциально может перейти.
Одним из важнейших сдерживающих факторов является вопрос о земельной собственности. Право частной собственности на землю не отрицается, но и не узаконено, что создает самые широкие возможности для власти управлять процессом изменения жилищных организаций в своих интересах. Напомним, что ограничение таких возможностей регулировалось в 20-х гг. Законом "О праве застройки", который по содержанию являлся законом о строительстве и эксплуатации здания на чужой земле. Отсутствие такого Закона приводит к бесплодным дискуссиям о наделении землей кондоминиумов, право которого не слишком удачно прописано в федеральном законе о кондоминиумах, и упорном желании ТСЖ получить участки земли, сопряженные с жилым зданием. Это желание является следствием незащищенности ТСЖ от трудно планируемых затрат на аренду городской земли в связи с отсутствием Закона о праве застройки. Увеличение налога на земельную собственность до нормальных размеров (что вполне может произойти в ближайшем будущем) поставит ТСЖ перед проблемой выплат на чрезвычайно невыгодных для них условиях, и получение земли станет для них невыгодным. Невыгодно такое закрепление земли за зданием и для городской власти, что плохо осознается в связи с ее временностью (от выборов до выборов). Дело в том, что срок жизни здания, особенно в условиях неэффективной эксплуатации, значительно короче срока жизни земельного участка, на котором оно расположено, и будущие поколения муниципальных функционеров столкнутся с проблемой городского развития на земле, поделенной на крохотные наделы, не позволяющие осуществить целесообразные перемены. Обратим внимание еще на одно обстоятельство. Хотя Закон о праве застройки не относится напрямую к строительству, а лишь определяет регулирование отношений двух собственников: земельного и строений, он все же заключает формулу "право застройки", тогда как все современные законы, начиная с сомнительного Градостроительного кодекса, настаивают на "разрешении на строительство".
В жилищной политике устойчиво сохраняются традиции распределения жилья и сугубо формальной его эксплуатации. При дефиците средств затраты на эксплуатацию и ремонт стремительно сокращаются, затраты на амортизацию жилых зданий практически ликвидированы, провоцируется разрушение имеющегося жилого фонда. Одновременно пропагандируется популистская идея повышения комфортности жилья и массовый снос пятиэтажек. В арсенал модных журналистов из "продвинутых" изданий вошло презрительное слово "хрущоба", за которым обычно скрывается презрение к обитателям "хрущоб", как к людям, "не продвинутым", не овладевшим предоставленными нынешним временем возможностями по обогащению за счет своих ближних. Как бы ни была ограничена условиями своего времени жилищная политика начала 60-х гг., она привела к повышению жилищного стандарта, сделав квартиру на одну семью массовой. Среди "хрущовок" немало кооперативов, построенных и содержавшихся жителями за свои деньги. Переселение в "хрущовки" шло добровольно, потому что сопровождалось реальным улучшением жилищных условий, пусть и ценой переезда на окраины.
Авторы не уверены, что таким же добрым словом помянут наши сограждане инициаторов современных планов "генеральных реконструкций", ограничивающихся на практике вытеснением недорогого жилья и его обитателей из престижных районов на окраины города без всякой компенсации. Разговоры о массовых реконструкциях только порождают неуверенность в будущем, отбивают охоту хоть как-то заботиться о своем жилье, а у части населения, не потерявшей еще иллюзорных надежд, усиливают иждивенческие настроения. Такая политика приведет только к увеличению числа "очередников" и усугубит жилищный кризис. Накопленный мировой и отечественный опыт приоритета "сохранения жилья" перед новым его строительством в периоды обострения жилищной нужды в современной политике городских властей не признается. Советские традиции массового жилищного строительства продолжают сохранять приоритет в современной практике "реформы жилищно-коммунального хозяйства".
Еще одно отличие от политики 20-х гг. заключается в сохранении раздельного ведомственного управления жилыми и нежилыми помещениями единого здания, что также угрожает сохранению строения и ограничивает возможности хозяйственного ведения коллективных владений.
Наконец, вопрос о последующем выкупе зданий в коллективную собственность не ставится вовсе.
Таким образом, ситуация 20-х гг. отличается от современных действий городских властей наличием особой жилищной политики, тогда как сегодня в этом скорее можно увидеть стремление охраны прав собственности городской власти.
Наконец, третье направление жилищной реформы 20-х гг. заключалось в том, что при жестком дефиците доходной части эксплуатации жилья основное внимание уделялось эффективности расходов. Именно это обстоятельство заставляло требовать профессионализации и специальной подготовки управляющих и децентрализации управления до масштабов одного строения (максимум нескольких тесно связанных строений). В этом требовании сопрягались хозяйственная целесообразность и наличие домовладельца, заинтересованного в сохранении своей собственности. В настоящее время при сохранении системы централизованной эксплуатации зданий эти организации (как бы они ни назывались: ЖЭКи, РЭУ, ДЭЗы, ГРЭПы или иначе) не имеют собственных интересов в результатах своей деятельности и не располагают конкретной информацией о состоянии каждого здания.
На Международном семинаре "Создание кондоминиумов и жилищных товариществ в рамках осуществления жилищно-коммунальной реформы" (Москва, 22-24 июля 1999 г.) было предложено организовать специальное обучение управляющих домами и предложена Программа такого обучения. В основу Программы был положен принцип согласования всех дисциплин, подчиненных единой цели профессиональной подготовки. Однако до сих пор никаких сдвигов по реализации этого предложения не имеется.
Подводя итог всему вышесказанному, остается дать только одну рекомендацию: для того, чтобы жилищная реформа в России стала успешной, необходимо спустить ее из заоблачных высот на грешную землю, не выдумывать отвлеченные подходы и механизмы, а воспользоваться богатым опытом как отечественных, так и зарубежных реформаторов. Именно в отрыве от реальности, от "почвы" и заключается главная причина тех проблем, которые испытывает в настоящее время наша страна.
Литература
Алмазов С., Веселовский Б. Настольный справочник домоуправлений. М., 1926.
Говоренкова Т.М., Савин Д.А. Жилищно-арендная кооперация. Опыт новой экономической политики и возможность его применения в современной России // Жилищный альманах. М., 1999. № 4.
Жилищно-арендная кооперация / Под ред. Белоусова. М., 1925.
Островский В.В. Теория и практика жилищной кооперации. М., 1926.
Попов-Сибиряк Н. Жилищное дело в Москве. М., 1924.
Рабочая жилищно-строительная кооперация / Под ред. А.Лежавы. М., 1925.
Шейнис Д.И. Жилищное законодательство. Сборник декретов, инструкций и распоряжений с комментариями. 3-е изд. М., 1926.
|
