написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1 (18) Март 2004г

Правовое регулирование бюджетного процесса

Рябухин С.Н., Аудитор Счетной палаты РФ

Мы находимся на пороге серьезного реформирования межбюджетных отношений. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении проекты федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Законопроекты имеют принципиальное значение для бюджетной системы России. Для подтверждения этого утверждения рассмотрим состояние межбюджетных отношений.

Новая бюджетная политика?

Масштаб предлагаемых изменений приведет к складыванию новой бюджетной политики. В 2005 г. Правительство РФ предложило на всех бюджетных уровнях следующий расчет налоговых доходов:

  • федеральный бюджет - 2 трлн 795 млрд руб.;
  • региональный уровень - 1 трлн 413 млрд руб.;
  • муниципальные бюджеты - 1 трлн 280 млрд руб.

Напомню, что расходы консолидированного бюджета России в 2003 г. составили примерно 4 трлн руб., причем федерального - 2,35 млрд руб.

По оценкам Правительства РФ, увеличение финансируемых расходных обязательств субъектов РФ в 2005 г. составит 360 млрд руб, сокращение этих обязательств - 78,3 млрд руб.

В муниципальных образованиях ситуация иная. Увеличение обязательств составляет 22,5 млрд руб., сокращение - 320 млрд руб. Такое увеличение финансовой нагрузки на бюджеты субъектов предусматривается при высокой степени их зависимости от отчислений из федеральных налогов и сборов, а также от финансовой помощи из федерального бюджета.

Как повлияют на реформирование бюджетного процесса долги территориальных бюджетов? На 1 января 2003 г. общий объем только государственного долга регионов составил 176 млрд руб., из них:

  • 15% - ссуды из федерального бюджета;
  • 14% - государственные ценные бумаги субъектов;
  • остальное - кредиты и прочие долговые обязательства.

Есть также задолженности по выплате детских пособий, по льготам инвалидам и ветеранам. Существует кредитная задолженность по заработной плате и начислениям на нее. Дефицит региональных и муниципальных бюджетов по итогам 2003 г. составил 48 млрд руб. Бюджетная система может быть разбалансирована. Необходима корректировка ее правового регулирования.

Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве назрели

В заключении Счетной палаты РФ на проекты вышеупомянутых федеральных законов сделаны следующие выводы. Законопроекты не в полной мере соответствуют задачам, поставленным Президентом РФ в бюджетных посланиях двух последних лет. Они не создают финансовую основу для проведения реформы межбюджетных отношений, предполагающей расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Некоторые положения проектов указанных федеральных законов не увязаны с законопроектами, касающимися реформы государственного и местного самоуправления. Нельзя оставить без внимания внутренние противоречия рассматриваемых документов.

Предлагается исключить понятия "минимальные государственные социальные стандарты" и "минимальная бюджетная обеспеченность". Каждый год мы получаем огромное количество обращений, связанных с запутанностью действующих методик распределения финансовой помощи. Механизм распределения усложняется год от года и теряет прозрачность. Выход один - финансовую помощь нужно строить на стандартах и нормативах финансовых затрат.

В законопроектах исключены полномочия и функции органов государственной власти по составлению прогноза консолидированного бюджета РФ. Полагаю, это снижает их ответственность за сбалансированность всех уровней бюджетной системы.

Значительные полномочия по регулированию межбюджетных отношений законопроектами передаются органам исполнительной власти. Ослабляется влияние законодательных (представительных) учреждений различных уровней на процесс формирования и распределения средств межбюджетных трансфертов. Причем, ст. 131 законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ устанавливается с жестким ограничением на увеличение данного фонда в очередном финансовом году только на уровень инфляции.

Даже при наличии серьезных дополнительных доходов федерального бюджета увеличить объем средств выше уровня инфляции для оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам законной возможности нет.

Хорошая идея, заложенная в правительственной "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации", предусматривающая введение единых казначейских стандартов для регионов и территорий, почему-то забыта.

Вызывает сомнения порядок введения временной финансовой администрации в регионе. В соответствии с п. 2 ст. 168 законопроекта "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте подается в Высший Арбитражный Суд Правительством РФ. Подчеркну, что из этого процесса полностью исключено Федеральное Собрание, законодательные собрания регионов, Счетная палата и контрольно-счетные органы России.

Требует уточнения ряд положений, касающихся деятельности этой администрации. Согласно поправке, ее утверждение осуществляется арбитражным судом. Глава временной финансовой администрации разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта (местного бюджета) на срок, не превышающий 5 лет. При этом временная финансовая администрация вводится на срок до 1 года!

В законопроектах отсутствует механизм, обеспечивающий восстановление платежеспособности субъекта (местного бюджета) после прекращения действия временной финансовой администрации.

Предложена редакция статей Бюджетного кодекса РФ, предусматривающая определение консолидированного бюджета без учета межбюджетных трансфертов.

Предусматриваемая децентрализация межбюджетных отношений сопровождается сужением сферы контроля со стороны органов государственной власти за исполнением бюджетов нижестоящего уровня.

Как упрочить финансовый контроль?

Одним из важнейших направлений совершенствования бюджетного процесса является систематизация государственного финансового контроля. В этом вопросе особенно важно единство законодательных и исполнительных органов власти.

Определение основ осуществления государственного и муниципального контроля не нашло четкого отражения ни в действующем Бюджетном кодексе РФ, ни в законопроектах.

Анализ статей, связанных с формированием налоговых доходов бюджетов различных уровней, показывает, что основные налоговые доходы сосредоточены на федеральном уровне. Реформирование федеративных отношений требует на местном уровне дополнительных бюджетных расходов, в том числе на управление.

Сформированных доходов бюджетов поселений и муниципальных районов будет недостаточно для выполнения ими бюджетных обязательств.

Предусматривается сохранение жесткой зависимости доходной базы бюджетов субъектов и консолидированных местных бюджетов от закрепления за ними федеральных налогов и сборов. На их долю в 2005 г. придется почти 78% налоговых доходов.

Состав налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов изменяется в сторону снижения значения региональных и местных налогов. Принятыми, но недействующими главами 13, 14 и 15 части первой Налогового кодекса РФ было предусмотрено 16 федеральных, 7 региональных и 5 местных налогов и сборов.

В проекте федерального закона "Об изменениях и дополнениях в Налоговом кодексе Российской Федерации и о признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" предусмотрено значительно меньше налогов и сборов: 10 федеральных, 2 региональных и 4 местных. К региональным предлагается отнести лишь налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес. Поступления по ним оцениваются в 2005 г. в размере, соответственно, 197,4 млрд руб. и 23,4 млрд руб.

В целом поступления от этих региональных налогов составят в 2005 г. только 16,6% от общих налоговых доходов бюджетов субъектов. Хотя в 2003 г. фактически сложившейся доле региональных налогов в налоговых доходах бюджетов субъектов РФ соответствовал уровень 14,2%.

В составе местных налогов и сборов предусмотрен транспортный налог. Поступления по нему оцениваются в 50,2 млрд руб. или 10,4% от общей суммы налоговых доходов консолидированных местных бюджетов. Показательно, что транспортный налог в соответствии с действующим законодательством является источником формирования территориальных дорожных фондов. В силу своего целевого назначения он не может быть включен в состав доходов местных бюджетов общего покрытия для сбалансированности местных бюджетов.

Суммируя сказанное, отметим необходимость единства осуществления государственной бюджетной политики и контроля за ее исполнением. Бюджет является финансовым выражением целей правительственной политики, поэтому он должен быть ясен и прозрачен, как сама государственная политика.

Рябухин Сергей Николаевич являлся членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, заместителем Председателя Комитета Совета Федерации РФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Председателем временной комиссии Совета Федерации РФ по молодежной политике.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100