написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 3-4 (16-17) Декабрь 2003г

Инвестиционная поддержка регионов из Фонда регионального развития

Смирнова С.К., зам. председателя Комитета по делам Федерации и региональной политики Государственной Думы ФС РФ

Важнейшим направлением федеральной поддержки субъектов РФ и выравнивания уровня их социально-экономического развития является Фонд регионального развития (ФРР) и финансируемые в рамках фонда федеральные целевые программы (ФЦП). Существующие в нашей стране 18-кратные (а в странах ЕС лишь 4-кратные) различия между наиболее обеспеченными и наиболее бедными регионами страны по объему ВВП на душу населения свидетельствуют об огромных диспропорциях в уровне развития регионов и их структурных различиях. Средние душевые денежные доходы между субъектами страны в настоящее время отличаются более чем в 13 раз (для сравнения - в 11.6 раз в 1991 г. и в 30 раз в 1998 г.). Различия между регионами по уровню безработицы также велики - почти в 9 раз. В Москве и Санкт-Петербурге преобладают сервисные отрасли, в то время как большинство регионов зависимы от промышленности, в том числе от военно-промышленного комплекса и сельского хозяйства. За 2000-03 гг. количество высокодотационных регионов увеличилось в 3.5 раза.

Международный опыт межбюджетной инвестиционной поддержки регионов показывает, что наиболее распространенной формой инвестиционных трансфертов в развитых странах, как некий вариант "лучшей практики" для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, являются целевые гранты, выделяемые на условиях ограниченного софинансирования капитальных расходов. В российской практике оказания бюджетной поддержки целевые гранты, выделяемые на условиях ограниченного софинансирования расходов, классифицируются как субсидии, а целевые гранты - как субвенции. Большинство стран используют именно этот механизм, что обусловлено желанием центрального правительства сохранить контроль за расходами своего бюджета. Федеральное правительство оговаривает верхний предел своего участия в программах, причем в некоторых странах это делается в открытой форме через указание таких лимитов в каждой из программ, в других - в скрытой форме, с помощью механизма отбора регионов - участников таких программ. Целями использования инвестиционных трансфертов на региональные проекты являются достижение единых стандартов предоставления базовых бюджетных услуг на территории всей страны, а также стимулирование региональных органов власти к развитию экономической инфраструктуры (автодороги, телекоммуникации и т.д.) в качестве национального приоритета экономического развития.

Названные цели содержат в себе существенный элемент горизонтального бюджетного выравнивания, который может быть усилен в процессе выработки механизма реализации этих трансфертов. Наиболее тесная связь между целями использования инвестиционных трансфертов и механизмами их реализации возникает в случае предоставления инвестиционных трансфертов именно в виде целевых грантов, выделяемых на условиях ограниченного софинансирования капитальных расходов. Это включает необходимость предоставления отчетности о собственном финансировании проекта и о целевом использовании средств в процессе его реализации, что повышает финансовую подотчетность региональных органов власти федеральному правительству и делает региональные бюджеты более прозрачными. Кроме этого целевые гранты, выделяемые на условиях ограниченного софинансирования расходов, представляют собой средство определенного контроля со стороны федерального правительства над структурой бюджетных расходов региональных органов власти, а иногда и политического давления.

Кратко остановимся на главных проблемах ФРР. Как известно, до 2002 г. в РФ действовали отдельные ФЦП социально-экономического развития субъектов РФ, на реализацию которых в 2001 г. было выделено 3.335 млрд руб. ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 годы и до 2015 года", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 11.10.01 №717, заменила большинство из ранее действовавших и незавершенных программ регионального развития. Данная программа направлена на развитие инфраструктуры в экономически слаборазвитых регионах, устранение неравных условий в конкуренции на их территориях, повышение занятости и доходов населения и укрепление доходной части региональных бюджетов. Однако, несмотря на большие задачи, на реализацию этой программы в 2002 г. было выделено всего лишь 2 млрд руб., а в 2003 г. - 2.63 млрд руб.

С 2002 г. в рамках ФРР преимущественно финансировались территории, представляющие геополитический интерес (Дальний Восток и Забайкалье, Курильские острова, Калининградская область, юг России) и политические приоритеты - федеральная программа социально-экономического развития Республики Татарстан. В 2003 г. финансирование ФРР увеличилось на 40% и прежде всего за счет подключения к имеющимся 6 федеральным программам регионального развития программы социально-экономического развития Башкортостана. Две последние федеральные программы (Татарстан и Башкортостан) включают в себя большую долю ресурсов ФРР (около 75% в 2003 г.) и реализуют государственную поддержку территорий, уже обладающих достаточно высоким уровнем жизни населения.

В проекте бюджета на 2004 г. объемы ФРР, в том числе ФЦП по развитию регионов, сохранены на уровне 2003 г. При этом две трети средств Фонда идет на финансирование названных программ "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года" и "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года", несмотря на обещание Правительства РФ сокращать объемы их финансирования с 2004 г.

В то же время финансирование ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 годы и до 2015 года" увеличивается незначительно. Между тем данная программа охватывает 44 региона, ранее финансировавшихся по отдельным региональным программам, по которым осталось множество незавершенных объектов. Снижение инвестиционных возможностей региональных бюджетов может негативно повлиять на уменьшение объемов финансирования в 2004 г. ФЦП развития регионов и, особенно, ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 годы и до 2015 года". Необходимо отметить, что инвестиционный потенциал высокодотационных субъектов РФ резко сокращается, основных средств большинства региональных и местных бюджетов хватает только на текущие нужды. Принимая во внимание тот факт, что из федерального бюджета выделяется лишь 18.7% объемов Программы, а большая часть ее финансирования приходится на средства бюджетов субъектов РФ (22.9%) и внебюджетные источники (58.4%), в дальнейшем эта проблема может усугубиться, что, несомненно, должно увеличить финансирование Программы из федерального бюджета. На сегодняшний день недофинансирование из внебюджетных источников составляет 20%. Это говорит о том, что в 2004 г. на Программу, с учетом всех источников, должно быть выделено не менее 8.2 млрд руб.

Учитывая экономическую и социальную значимость программы "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации" для значительной части регионов России и ухудшение наполнения доходной части региональных бюджетов при формировании проекта федерального бюджета на 2004 г., целесообразно долю федерального бюджета довести до 50-70%. Кроме того, необходимо увеличить размер ФРР на 4 млрд руб., направив их полностью на ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации".

Значительное и неоднозначное влияние на взаимоотношения Центра и регионов в 2004 г. и в среднесрочной перспективе продолжают оказывать изменения, вносимые в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. Они приводят к изменению структуры налоговых доходов федерального бюджета и нормативов распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

С одной стороны, эти изменения облегчают налоговую нагрузку на товаропроизводителей, но в то же время обостряют проблему выпадающих доходов региональных бюджетов, которые не в полной мере компенсируются передаваемыми в региональные бюджеты налогами. Например, с введением в действие с 01.01.02 гл. 25 Налогового кодекса РФ увеличились расходы, относимые на затраты производства, и, как следствие, сократилась налогооблагаемая прибыль и поступления этого налога в бюджеты регионов. Изменения налогового законодательства по платежам за пользование природными ресурсами также повлекли перераспределение доходов в пользу федерального бюджета. Отмена с 01.01.04 налога с продаж приведет к существенному сокращению доходной базы значительного количества региональных бюджетов. Компенсацию выпадающих доходов предполагается осуществить за счет внесения изменений в расщепление ряда федеральных налогов: передачи федеральной доли доходов от уплаты единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения и единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, увеличения на 1% ставки налога на прибыль предприятий и организаций, зачисляемую в региональные бюджеты, передачи федеральной доли акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9%. Взамен для компенсации потерь федерального бюджета предполагается централизация 4.5% норматива налога на добычу нефти.

В целом компенсация выпадающих доходов субъектам РФ составит 69.4 млрд руб. вместо отмененного налога с продаж в размере 61.9 млрд руб. Предлагаемые компенсационные меры расчетно закрывают проблему выпадающих доходов, однако удельный вес налогов, которыми федеральный центр собирается компенсировать потери по налогу с продаж, в доходной базе субъектов незначителен, а сами налоги малособираемы и распределяются по субъектам РФ крайне неравномерно. Поэтому такое возмещение по значительному количеству субъектов РФ не сможет полностью компенсировать их выпадающие доходы.

Кроме того, приводимые Минфином РФ и Минэкономразвития РФ оценки этих изменений для региональных бюджетов противоречат друг другу. По данным Минфина РФ, положительный баланс (перекомпенсацию) будут иметь 77 регионов, а отрицательный баланс - 12. По материалам Минэкономразвития РФ, 65 регионов несут потери, а в 24 регионах налоговые поступления увеличатся.

Вместе с тем, в субъектах РФ, не вводивших налог с продаж, согласно ФЗ от 07.07.03 №117-ФЗ с 01.01.04 прекращают свое действие сбор с юридических лиц на нужды образовательных учреждений и большинство местных налогов и сборов, компенсация которых не предусматривается. Таким образом, наряду с компенсацией налога с продаж в 2004 г. необходимо предусмотреть компенсацию и других региональных налогов и сборов, а также выпадающих доходов в связи с изменением налогового и бюджетного законодательства в целом.

Положение еще более усугубляется запланированным в проекте федерального бюджета на 2004 г. полным изъятием в федеральный бюджет платежей за пользование лесным фондом в размере минимальных ставок платы за древесину, налога на добычу полезных ископаемых на природный газ, а также сокращением отчислений в бюджеты субъектов РФ от налога на добычу полезных ископаемых на нефть. В итоге практически половина бюджетов субъектов РФ в 2004 г., по их прогнозным оценкам, будут дефицитными, что приведет к общей бюджетной несбалансированности большинства региональных бюджетов. Это противоречит одному из принципов формирования бюджетной политики в области расходов, заложенному в проекте федерального бюджета на 2004 г., в части завершения разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ и обеспечения на этой основе сбалансированности бюджетов всех уровней. Особенно это касается регионов среднего и ниже среднего уровней развития.

Исходя из вышеизложенного, представляется необходимым для учета интересов субъектов РФ предусмотреть в дальнейшем проведение процедур согласования по установлению общих принципов налогообложения и сборов в РФ, являющихся предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также нормы по компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Федерации в объемах, достаточных для выполнения возложенных на них функций.

Важно отметить, что сам размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), определяемый как 14% планируемых на очередной год налоговых доходов федерального бюджета за вычетом таможенных пошлин и доходов от внешнеэкономической деятельности, уже несколько лет не соответствовал утвержденным налоговым доходам федерального бюджета. Доля ФФПР в соответствующих налоговых доходах без учета таможенных пошлин и доходов от внешнеэкономической деятельности в федеральных бюджетах 2001-02 гг. вместо 14% составляла, соответственно, 9.74 и 9.14%, что, безусловно, существенно сократило сумму средств, выделяемую на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов. Например, законом о федеральном бюджете на 2002 г. (ст. 48) размер ФФПР определен на 20.9 млрд руб. меньше, а законом о федеральном бюджете на 2003 г. (ст. 46) - на 8.4 млрд руб. меньше, чем по указанному в методике расчету.

В настоящее время обсуждается проект Методики распределения финансовых средств из ФРР, подготовленной Минэкономразвития РФ. Одним из принципов оказания федеральной финансовой помощи из ФРР в рамках софинансирования инвестиционных проектов и определения ее размера названо равенство субъектов РФ в отношениях с федеральным центром.

При обсуждении Методики субъектами РФ высказывались два принципиальных варианта перехода к новым принципам распределения ФРР:

1) постепенный переход с сохранением финансирования уже принятых проектов и программ или

2) одномоментный переход с прекращением финансирования принятых программ.

Целью единовременного перехода на новую методику ставилось обеспечение равноправного доступа всех регионов к средствам ФРР. Однако, учитывая сложность закрытия существующих программ, был выбран вариант постепенного перехода, предусматривающий использование разработанной методики в рамках программы "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 годы и до 2015 года".

Предлагаемые в Методике принципы и механизмы расчета долей софинансирования и распределения финансовых средств между субъектами из ФРР представляются вполне адекватными. Вместе с тем, в ходе корректировки Методики важно учесть ряд предложений:

1) следует более дифференцированно подходить к определению предельного объема финансовой помощи субъектам из средств федерального бюджета с учетом индивидуальной специфики регионов, которая не всегда может быть выражена в числовых значениях указанных в Методике показателей. Так, например, в связи с расположением на территории субъекта РФ области АЭС федерального значения и повышенной опасности доля федеральных средств в софинансировании отдельных проектов в сфере энергетического и сетевого хозяйства может быть увеличена. Также важно учесть разный уровень развития инженерной инфраструктуры регионов, в частности, газификацию села;

2) необходимо пересмотреть набор показателей классификации регионов с целью усилить значение индикаторов состояния инфраструктуры и социальных показателей. Это особенно важно в связи с тем, что подавляющее большинство инвестиционных проектов, подаваемых регионами, направлены на решение проблем именно этого рода;

3) применение предлагаемой методики с 2004 г. может привести к перераспределению средств федерального бюджета в пользу других субъектов РФ, которые не были отобраны в 2002 г. в соответствии с действующей в настоящее время методикой. Высока вероятность прекращения финансирования начатых в 2002 г. объектов, что нежелательно, поскольку на реализацию программ направлены значительные средства федерального и региональных бюджетов.

Принимая во внимание необходимость доработки Методики распределения финансовых средств из ФРР, целесообразно предусмотреть распределение средств из ФРР в соответствии с Методикой с 2005 г., а также поэтапную ее апробацию в течение ряда лет и доведения до соответствующего уровня.

В заключение хочется выразить надежду, что принимаемые в настоящее время со стороны федерального центра меры будут действительно способствовать улучшению инвестиционного климата и выравниванию уровня социально-экономического развития субъектов РФ.

Смирнова Светлана Константиновна в 1991-94 гг. была заместителем председателя Государственного комитета Удмуртской Республики по делам молодежи, в 1994-99 гг. - председателем Комитета по делам национальностей при Правительстве Удмуртской Республики, в 1999 г. назначена заместителем Председателя Государственного Совета Удмуртской Республики. Является депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по Удмуртскому избирательному округу, заместителем председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политики. Член фракции "Отечество - вся Россия", член рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по конституционной безопасности, координатор межфракционной депутатской группы "Дружба народов - единство России", первый заместитель Председателя Совета Ассамблеи народов России, член Совета переселенческих объединений при Председателе Государственной Думы, член Научного совета по проблемам национальной политики ООН РАН и др. Кандидат сельскохозяйственных наук.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100