написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 1-2 (14-15) Июнь 2003г

Государственная и муниципальная собственность на землю

Павлов П.Н., советник отдела Главного государственно-правового управления Президента РФ

Для понимания сущности права государственной и муниципальной собственности на землю и того процесса, который претерпел этот важный правовой институт в Российской Федерации, необходимо обратиться к характеристике его состояния в Российской империи и в СССР.

В дореволюционной России законодательство и юридическая наука не выделяли форм собственности на землю. Данная экономическая конструкция начала активно применяться только в советском праве, когда в юридической сфере возникла традиция замены правовых понятий социально-экономическими понятиями. В Своде Законов Российской Империи идет речь не о форме, а о праве собственности.

В указанной части современное российское право, основывается на положениях не русского, а советского права. Ряд авторитетных цивилистов, например, Скловский К.И. считают, что феномен сохранения форм собственности объясняется многолетней инерцией внедрения в законы не облеченных в правовые формы более или менее абстрактных экономических конструкций.

В СССР форма собственности рассматривалась, как средство для установления исключительной государственной собственности на землю. Сейчас эта экономическая конструкция используется в противоположных целях.

Дореволюционный законодатель требовал различать между собой право частной собственности и право собственности государственной. О других известных современному законодательству правах собственности, в том числе праве муниципальной собственности, законы Российской империи ничего не говорят.

В законодательстве Российской империи указывалось, что право государственной собственности состоит в верховном обладании государственными имуществами, в пользовании и распоряжении оными.

Основываясь на данной юридической формуле, можно выявить какие земли в царской России являлись государственной собственностью, а также установить, кто и как мог управлять этой собственностью. Иначе говоря, определиться в вопросах об объекте, субъекте и содержании права государственной собственности на землю.

Закон гласил, что все имущества никому не принадлежащие в особенности, то есть ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежали к составу имуществ государственных. Таковыми, в частности, признавались:

  • казенные земли населенные и ненаселенные, пустопорожние и дикие поля, леса, оброчные статьи, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги, здания как публичные, так и казенные и другие тому подобные;
  • земли и острова, вновь открываемые, когда порядком, для этого установленным, они передаются именем государства в его обладание.

В законодательстве Российской империи многое то, что сейчас считается землей, обозначалось другими понятиями. В этой связи представляет интерес законодательное определение понятия "недвижимые имущества", которое помимо земли относило к недвижимости всякие угодья и пустые дворовые места.

Любопытен и тот факт, что дореволюционный законодатель требовал различать населенные и ненаселенные земли. К ненаселенным землям он относил пустоши, порожние земли, степи и другие объекты, которые назвал "местными наименованиями". Принадлежностью земель, как населенных, так и ненаселенных признавались, состоящие в этих землях реки, озера, пруды, болота, дороги, источники и другие места им подобные. Кроме того, принадлежностью земель считались все произведения на поверхности земли обретающиеся, а также все в его недрах сокровенные металлы, минералы и другие ископаемые.

Обращает на себя внимание сходство между статьей 406 Свода законов гражданских, а также статьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 16 Земельного кодекса Российской Федерации. Во всех этих статьях говорится, о принадлежности государству земель не находящихся в собственности других лиц. Отличие между указанными статьями состоит только в том, что в Своде законов гражданских упоминаются не только земли, но и другие объекты недвижимости с движимыми имуществами им принадлежащими. Здесь наблюдается определенная преемственность в развитии законодательства нашей страны.

Что касается субъекта права государственной собственности на землю, то этот вопрос решался в законодательстве Российской империи не столь однозначно как может показаться на первый взгляд.

В статье 696 Свода законов гражданских указано, что верховное обладание государственными имуществами принадлежит единственно самодержавной власти Императорского Величества. Однако данное требование вовсе не означало, что царь являлся собственником государственных имуществ.

В дореволюционной юридической литературе указывается, что государственные имущества принадлежат на праве собственности казне. О казне достаточно часто говорится и в Своде законов Российской Империи. Из этого следует вывод, что не царь, а именно казна признавалась субъектом права государственной собственности на землю.

Необходимо учитывать то обстоятельство, что понятия "казна" и "государство" расценивались в русском гражданском праве как равнозначные понятия.

Существенным отличием от современных представлений о государстве как особом участнике отношений, регулируемых гражданским законодательством, является то, что казна (государство) признавалась юридическим лицом.

Известные русские цивилисты Шершеневич Г.Ф., Мейер Д.И. и другие характеризовали казну (государство) как публичное юридическое лицо. В наши дни корифеи цивилистической науки отвергают возможность подобной характеристики государства как субъекта гражданских прав.

Понятие "казна" используется в статьях 214, 215, 1069 - 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации. В одном случае казна отождествляется с определенным государственным и муниципальным имуществом, а в другом с неким непонятным юридическим образованием, от имени которого выступают определенные лица. Такой дуализм в оценке понятия "казна" наблюдался и ранее. Дореволюционные цивилисты посчитали целесообразным обосновать несуразность подобного рода взглядов на казну1.

Всякие аналогии между понятиями "казна" современного и дореволюционного права неуместны, поскольку в них вкладывается разное содержание. Тем не менее, попытка возродить в нашем праве такую конструкцию как казна заставляет задуматься о том, нет ли желания вернуться к тем подходам решения соответствующих вопросов, которые применялись в русской цивилистике.

Казна, хотя и являлась субъектом права государственной собственности на землю, но действовала несамостоятельно, а через представителей. Ближайшим и верховным представителем казны назывался российский император. Непосредственно делами казны заведовали различные органы государственной власти, основным среди них можно назвать Министерство государственных имуществ. В 1894 году это министерство получило наименование Министерства земледелия и государственных имуществ, потом в связи со столыпинской аграрной реформой оно было преобразовано в Главное управление Землеустройства и Земледелия, а в 1915 году в связи с нуждами войны превратилось в Министерство земледелия.

Осуществлялось право государственной собственности на землю в царской России в особом порядке. В примечание к статье 421 Свода законов гражданских предусматривалось, что порядок управления государственными имуществами и все права, с обладанием их соединенные, содержатся в Сводах Учреждений и Уставов о Казенном Управлении.

К Сводам учреждений относятся Свод учреждений государственных и Свод губернских учреждений (тома I и II Свода законов Российской Империи).

Уставами о Казенном Управлении являются Устав о казенных оброчных статьях и Устав об управлении казенными имениями в Западных и Прибалтийских губерниях (том VIII Свода законов Российской Империи).

В Сводах учреждений в основном содержатся нормы, регламентирующие деятельность различных органов государственной власти. Так, в пункте 4 статьи 31 Свода учреждений государственных предусматривается, что ведению Государственной Думы подлежат дела об отчуждении имуществ, требующих Высочайшего соизволения.

Уставы о Казенном Управлении определяют полномочия ведомств, осуществляющих управление соответствующим казенным недвижимым имуществом, порядок его описания и межевания, составления необходимых планов и других предложений по улучшению использования казенной недвижимости, порядок проведения публичных торгов и другие вопросы, касающиеся предоставления в пользование казенного недвижимого имущества.

Необходимо подчеркнуть, что в названных законах имеется много норм, непосредственно посвященных землям. Так, в главе четвертой Устава о казенных оброчных статьях, в частности, устанавливается порядок отдачи участков казенных земель в оброчное содержание для устройства дач, то есть, говоря современным правовым языком предоставление в возмездное срочное пользование земельных участков для определенных хозяйственных нужд.

Анализ содержание Свода законов Российской Империи позволяет сказать, что осуществление права государственной собственности регламентировалось не только Сводами Учреждений и Уставами о Казенном Управлении. Данные вопросы также разрешались в Законах о состояниях, Уставе Сельского Хозяйства и других законодательных актах Российской империи.

В отличие от современного законодательства, из которого нельзя понять, что следует подразумевать под управлением государственной собственностью, Свод законов Российской Империи однозначно трактует управление государственным имуществом.

В царской России в управление государственной земельной собственностью включалось решение всех вопросов, касающихся государственных имуществ. Эти вопросы относились как к предмету регулирования административного, так и гражданского права.

Дореволюционный законодатель исходил из того, что казна (государство) при осуществлении права государственной собственности реализует как верховное господство государства над всеми землями, так и господство частного лица над своей собственностью.

Указанная особенность, собственного говоря, и вызвала потребность регулирования отношений, касающихся государственной собственности, не только в Своде законов гражданских, но и в законах административных.

В настоящее время признана необходимость определить вопросы осуществления права государственной собственности в специальном законодательстве. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что в плане законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2003 год (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2003 г. № 268-р) предусматривается подготовка проекта федерального закона "О государственном и муниципальном имуществе". Исторические параллели здесь напрашиваются сами собой.

Ранее уже говорилось о том, что Свод законов Российской Империи не знает других прав собственности на землю, кроме права частной и государственной собственности. Однако это не значит, что дореволюционный законодатель не видел специфических особенностей права собственности на землю земств и некоторых других местных публичных образований.

В царской России признавался особый характер данной собственности.

В Российской Федерации особый характер собственности муниципальных образований выражается в том, что наряду с правом частной и государственной собственности, устанавливается право муниципальной собственности.

Особый характер соответствующей собственности в Российской империи определялся в нормах об объекте, субъекте и осуществлении права собственности на имущество земств и других публичных образований.

В статье 414 Свода законов гражданских специально выделялись имущества общественные, к которым относилось имущество, принадлежащее: дворянским обществам, городам и городским сообществам, обществам сельских обывателей, земствам.

В отношении городов и городских сообществ дореволюционный законодатель счел необходимым специально сказать о возможности принадлежности им городских земель, выгонов, лесов и угодий, причем как внутри города, так и за его пределами.

Таким образом, демонстрировалось, что право собственности на имущества общественные нельзя отождествлять с имуществом, находящимся в собственности казны (государства), частных лиц, дворцового ведомства, уделов и разных установлений.

Имущества общественные предназначались для осуществления публичных функций. Говоря словами дореволюционного законодательства для местных польз и нужд.

Субъектами права собственности на имущества общественные выступали дворянские общества, города и городские общества, сельские общества, земские учреждения (статья 698 Свода законов гражданских).

Дореволюционная юридическая литература характеризовала собственников имуществ общественных как публичных юридических лиц. Данные лица наряду с казной (государством) выделись в особый вид юридических лиц, поскольку они устанавливались помимо воли частных лиц. В отличии от акционерных товариществ, художественных обществ и других частных юридических лиц для создания публичных юридических лиц не требовалось совершения какой-нибудь сделки гражданско-правового характера2.

Публичные лица во все времена выступали не только в роли субъектов гражданских прав, но и носителей публичной власти. В силу этого обстоятельства эти лица всегда реализуют принадлежащее им право собственности в особом порядке.

Неудивительно, что вопрос о порядке реализации права собственности на имущества общественные регулировался не только в Своде законов гражданских, но и в законах административных (полицейских).

В Городовом положении (статья 7) и Положении о губернских и земских учреждениях (статья 4) устанавливались следующие особенности реализации права собственности городских поселений и земств.

Во-первых, от имени городских поселений и земств в имущественных отношениях могли участвовать городское общественное управление и земские учреждения.

Во-вторых, участие в гражданском обороте должно было осуществляться на основании общих гражданских законов, Городового положения, Положения о губернских и земских учреждениях с соблюдением правил, установленных для казенных управлений.

Своду законов Российской Империи были не чужды нормы о запрещении гражданского оборота ряда земель относимых к имуществам общественным.

В статье 8 Городового положения указывалось, что принадлежащие городскому поселению земли, назначенные по городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы и бечевники, или заменяющие их пристани и набережные, а равно пролегающие через городские земли водяные сообщения, оставаясь городской собственностью, состоят в общем для всех пользовании. Это означало не что иное, как запрет гражданского оборота земель.

Нетрудно заметить, что данный подход был воспринят российским законодателем при составлении статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Также как и в случае с казной (государством) участники гражданских правоотношений, которых можно назвать муниципалитетами, реализовали в Российской империи права собственника на основе применения как норм публичного, так и частного права.

Не лишним будет еще раз отметить, что только в последние годы в Российской Федерации стала осознаваться проблема необходимости установления особого правового режима для государственной и муниципальной земельной собственности на основе одновременного применения императивных и диспозитивных методов регулирования соответствующих отношений.

В целом царское законодательство по вопросам собственности публичных лиц было весьма разветвленным и полным, что выгодно отличает его от законодательства СССР и Российской Федерации.

После революции правовое регулирование отношений собственности на землю кардинально изменилось. В СССР была провозглашена исключительная государственная собственность на землю. Какие-либо сделки с землей запрещались. Земельные участки предоставлялись в административном порядке. Полномочия по предоставлению и изъятию земельных участков были предоставлены региональным властям.

В юридическом отношении отмена частной собственности на землю повлекла за собой упразднение деления вещей на недвижимое и движимое имущество (примечание к статье 21 Гражданского кодекса РСФСР, введенного в действие с 1 января 1923 г.).

Вопрос о собственности на землю в СССР больше рассматривался как предмет земельного, а не гражданского права.

В этих условиях проблемы государственной земельной собственности потеряли практическое значение.

Ситуация вновь кардинально изменилась с распадом СССР. В ходе земельной реформы монополия государственной собственности на землю была устранена. Возродилась частная земельная собственность. Стали предприниматься попытки разграничить государственную земельную собственность на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Многообразие прав земельной собственности заставило законодателя признать землю недвижимым имуществом. В результате земля была включена в категорию объектов гражданских правоотношений.

К сожалению, проблемы утверждения права частной земельной собственности стали приводить к утрате интереса к другим видам прав собственности на землю.

Отсутствие определенности в вопросах права государственной и муниципальной собственности создало в правовом регулировании отношений собственности на землю немало неясных и даже конфликтных ситуаций.

Степень правовой разработанности института права государственной и муниципальной собственности настолько мала, что на практике возникает множество проблем.

Вместе с тем нельзя не заметить, что наметилась тенденция к развитию законодательства о государственной и муниципальной собственности на землю.

На сегодняшний день ситуация сложилась так, что общие правовые вопросы права государственной и муниципальной собственности на землю, определены в статьях 9 - 11 и 16 - 19 Земельного кодекса Российской Федерации.

После исторической ретроспективы целесообразно проанализировать, как решаются правовые проблемы государственной и муниципальной собственности в современном законодательстве. С этой целью надлежит обратиться к содержанию вышеназванных статей Земельного кодекса Российской Федерации.

Государственная собственность на землю (пункт 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации)

В части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации предусматривается, что земля может находиться в государственной собственности.

Данное конституционное требование реализуется в гражданском и земельном законодательстве.

В пункте 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункте 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации провозглашается, что земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью.

Наличие в Гражданском кодексе Российской Федерации и Земельном кодексе Российской Федерации положений о государственной земельной собственности говорит о необходимости решать соответствующие проблемы, как в рамках требований гражданского, так и земельного законодательства.

На возможность одновременного урегулирования отношений собственности на землю в гражданском и земельном законодательстве указал Конституционный Суд Российской Федерации.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации Российской Федерации по данному вопросу нашла отражение в определение от 6 июля 2000 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации").

По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, новая Конституция Российской Федерации исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства.

В Земельном кодексе Российской Федерации определяются:

  • особенности возникновения, а также прекращения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности;
  • органы государственной власти, осуществляющие предоставление и изъятие этих земельных участков;
  • земельные участки, которые могут находиться исключительно только в государственной и муниципальной собственности;
  • порядок выделения федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на землю.

Нетрудно заметить, что в этой части в Земельном кодексе Российской Федерации применительно к земельным участкам развиваются требования статей 212 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В юридической литературе отмечается, что пункт 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает своеобразную презумпцию (предположение) государственной собственности на земельные участки, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (статья 225 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Поскольку пункт 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации, дублирует содержание пункта 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, то соответствующие разъяснения в полной мере относятся и к нему.

Земля является тем объектом, который всегда имеет собственника.

При этом следует иметь в виду, что в некоторых случаях допускается распространение правового режима бесхозяйной недвижимой вещи на земельные участки.

Так, в пункт 2 статьи 53 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной вещи, порядок прекращения права на которую устанавливается гражданским законодательством.

Ряд исследователей резонно замечают, что пункт 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункт 2 статьи 53 Земельного кодекса Российской Федерации не согласуются между собой.

Следует отметить, что это не единственный случай, когда нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации не полностью соответствуют друг другу.

Общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации о государственной собственности (глава 13) полностью применимы к земельным участкам. В силу этих причин статья 16 Земельного кодекса Российской Федерации ограничивается лишь констатацией наличия такой формы собственности как государственная собственность на землю.

Гражданский кодекс Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерации устанавливают множественность субъектов государственной собственности на землю. Собственниками земельных участков могут выступать Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации).

Особенностью государственной собственности на землю является то, что нормы о множественности ее субъектов пока еще в полной мере не реализованы. В настоящее время федеральными законами установлена только федеральная собственность на землю. Что касается собственности субъектов Российской Федерации, то федеральные законы лишь предусматривают необходимость ее выделения. Иными словами в данное время государственная собственность на землю разделяется на две части, то есть на федеральную собственность и не разграниченную государственную собственность.

Федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации на землю посвящены статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вопросы, касающиеся не разграниченной государственной собственности на землю сейчас должны решаться на основе требований пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Вопрос о субъекте не разграниченной государственной собственности на землю продолжает оставаться дискуссионным. В специальной литературе высказывалось мнение о том, что собственником соответствующей земли выступает Российская Федерация, поскольку она перешла к ней от СССР. Однако данная позиция разделяется далеко не всеми специалистами.

Сохраняя неопределенность в вопросе о том, кто является субъектом права не разграниченной государственной собственности, законодатель четко указывает органы власти, которые осуществляют распоряжение этой собственностью.

Согласно части второй пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

В этой норме воспроизводятся положения Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации". В статьях 51, 60 и 71 названного законодательного акта полномочия по распоряжению земельными участками предоставлены поселковым, сельским, районным и городским администрациям.

В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в городе федерального значения Москве) права собственника на землю, находящуюся в не разграниченной государственной собственности, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этих случаях субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленной им федеральным законодательством возможностью урегулировать своим законодательством иначе вопрос об органах власти распоряжающихся указанной землей.

Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2002 г. № 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" принципиально не изменяет действующий на протяжении двенадцати последних лет порядок распоряжения государственной земельной собственностью.

Содержание указанного постановления сводится к тому, чтобы обеспечить участие Министерства имущественных отношений Российской Федерации в распоряжение земельными участками.

Министерству имущественных отношений Российской Федерации теперь предоставлено право:

а) осуществлять контроль за перечислением в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также от продажи права на заключение договора аренды этих земельных участков на торгах (аукционах, конкурсах);

б) осуществлять от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в случае:

  • предоставления земельных участков органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), а также государственному учреждению, государственному унитарному предприятию, другой некоммерческой организации, созданным органами государственной власти Российской Федерации;
  • предоставления органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), гражданину и юридическому лицу земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственности либо находившиеся в федеральной собственности до отчуждения;
  • прекращения прав указанных органов, граждан и юридических лиц на земельные участки;
  • предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи или аренды которых поступают в федеральный бюджет.

Реальное участие Министерства имущественных отношений Российской Федерации в распоряжение земельными участками, находящимися в не разграниченной государственной собственности, состоит лишь в проведении различного рода согласований.

Процесс разграничения государственной собственности на землю, видимо, займет длительное время, поэтому управление и распоряжение соответствующей землей еще долго будет иметь специфический характер.

До разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не потребуется (часть первая пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

Разграничение государственной собственности на землю ( пункт 2 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации)

В соответствии с пунктом "г" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится разграничение государственной собственности.

Данное конституционное требование предопределяет необходимость разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области такого предмета совместного ведения как разграничение государственной собственности на землю.

В свое время некоторые субъекты Российской Федерации неправильно интерпретировали соответствующее конституционное положение и в своем законодательстве определили порядок разграничения государственной собственности на землю и другие природные ресурсы.

Попытка решить на региональном уровне проблему разграничения государственной собственности на землю и другие природные ресурсы привела к тому, что соответствующие положения законодательства субъектов Российской Федерации были оспорены в Конституционном Суде Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку это нарушает суверенитет Российской Федерации (постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П и определении от 27 июня 2000 г. № 92-О).

Из решений Конституционного Суда Российской Федерации следует, что порядок отнесения земли и других природных ресурсов к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации должен решаться в федеральных законах.

Конституционный Суд Российской Федерации специально подчеркнул, что Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. В то же время Конституционный Суд Российской Федерации предписывает при решении вопросов разграничения государственной собственности на природные ресурсы обеспечивать учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов.

Требование об определение порядка отнесения государственного имущества, включая земельные участки, к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации содержится в пункте 5 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Принцип разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами установлен в подпункте 9 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации составлен на основе требований Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, а также разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации и основных принципов земельного законодательства.

Указанная норма Земельного кодекса Российской Федерации с одной стороны говорит о необходимости выделения федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности из состава государственных земель, а с другой стороны - ведет речь о том, что этот процесс может осуществляться только в соответствии со специальным федеральным законом.

Основное правовое значение пункта 2 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации состоит в том, что он внес окончательную ясность в вопросы о том, кто может стать собственником разграничиваемых земель и в соответствии с каким нормативным правовым актом.

Иногда возникает вопрос, почему законодатель потребовал выделить из состава государственных земель муниципальную собственность.

Объясняется это главным образом тем, что государственная собственность на объекты недвижимости, находящиеся на земельных участках, разграничивается не только на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, но и муниципальную собственность.

Концепция Земельного кодекса Российской Федерации изначально строилась на том, чтобы в максимально возможной мере обеспечить установление единых прав на землю и находящуюся на нем недвижимость.

В подпункте 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации в качестве одного из основных принципов земельного законодательства назван принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Данный принцип применительно к отношениям в области разграничения государственной собственности на землю реализуется посредством того, что в федеральных законах устанавливаются нормы, требующие, чтобы собственником земли и находящейся на ней недвижимости было одно и тоже публичноправовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование).

Упоминаемый в пункте 2 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" вступил в силу 19 января 2002 года.

Названный Федеральный закон составлялся таким образом, чтобы обеспечить разграничение государственной собственности на землю на основе тех же начал, по которым разграничивается государственная собственность на другое недвижимое имущество.

Особенность названного Федерального закона состоит в том, что при разграничении государственной земельной собственности у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований право собственности на земельные участки может возникнуть на основе актов Правительства Российской Федерации.

Требования Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" конкретизированы в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 марта 2002 г. № 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности".

Этим постановлением полномочия по решению вопросов, касающихся разграничения государственной собственности на землю, в основном, возложены на Министерство имущественных отношений Российской Федерации.

На основе законодательства о разграничении государственной собственности на землю издано уже более десятка распоряжений Правительства Российской Федерации, которыми установлена федеральная собственность на земельные участки.

Примечателен тот факт, что распоряжений Правительства Российской Федерации о закреплении земельных участков в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность до сих пор так и не появилось.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не видят практической надобности юридически закреплять в свою собственность земельные участки, видимо, исходя из той позиции, что по действующему законодательству они вправе распоряжаться не разграниченной государственной собственностью на землю, как собственники.

Земельные участки, находящиеся в федеральной собственности (статья 17 Земельного кодекса Российской Федерации)

В статье 17 Земельного кодекса Российской Федерации определяются только основания возникновения права федеральной собственности на земельные участки.

Субъект права федеральной собственности на землю (Российская Федерация) и лица, выступающие от его имени (уполномоченные в определенном порядке федеральные органы исполнительной власти) устанавливаются в соответствии с пунктом 1 статьи 125, пунктом 3 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 9 и статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации.

Особенности приобретения и прекращения, а также порядок осуществления права собственности Российской Федерации на землю определяются в Земельном кодексе Российской Федерации (статьи 28, 30, 34, 36 и другие статьи) на основе требований статей 212 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Название статьи 17 Земельного кодекса Российской Федерации не отражает ее содержания, поскольку в этой статье определяются лишь отдельные вопросы, касающиеся права федеральной собственности на землю.

Из пункта 1 статьи 17 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что право федеральной собственности на землю может возникнуть только тремя способами.

Во-первых, федеральная собственность на землю устанавливается непосредственно федеральными законами.

Во-вторых, федеральная собственность выделяется в процессе разграничения государственной собственности на землю.

В-третьих, земельные участки приобретаются Российской Федерации в собственность по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Первые два способа отграничиваются от оснований возникновения прав собственности, предусмотренных в Гражданском кодексе Российской Федерации, что, конечно, нельзя считать правильным.

Из статей 8 и 212 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что гражданские права, в том числе право федеральной собственности на землю может возникнуть на основании актов государственных органов или в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом.

Неточность, допущенная в пункте 1 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации, является прямым следствием неточностей, имеющихся в статье 218 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая в отличие от статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации среди оснований приобретения права собственности не назвала всех возможных вариантов получения имущества в собственность.

Пункт 1 статьи 17 Земельного кодекса Российской Федерации почти не внес ничего нового в регулирование вопросов, касающихся возникновения права федеральной собственности на землю. В этом пункте лишь обобщены, содержащиеся в других федеральных законах положения об основаниях возникновения права федеральной собственности.

Имеется много федеральных законов, которые в той и иной форме объявляют земли или земельные участки федеральной собственностью.

К этим федеральным законам относится и сам Земельный кодекс Российской Федерации.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации федеральной собственностью признаны земли промышленности и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации (пункт 4 статьи 87), а также земли государственных заповедников и национальных парков (пункт 6 статьи 95).

В настоящее время в соответствии с федеральными законами в федеральной собственности находятся:

  • земли, предоставленные Вооруженным силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам (пункт 10 статьи 1 Федерального закона "Об обороне");
  • земли, предоставленные внутренним войскам (часть первая статьи 5 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации");
  • земля, предоставленная для размещения и деятельности Железнодорожных войск (пункт 2 статьи 8 Федерального закона "О Железнодорожных войсках Российской Федерации");
  • земельные участки органов федеральной службы безопасности (часть третья статьи 22 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации");
  • земельные участки, находящиеся в ведении федеральных органов правительственной связи и информации (пункт 5 статьи 17 Федерального закона "Об федеральных органах правительственной связи и информации");
  • земельные участки, находящиеся в оперативном управлении федеральных органов государственной охраны (пункт 2 статьи 29 Федерального закона "О Государственной охране");
  • земельные участки, на которых располагаются, входящие в систему государственного резерва организации (пункт 3 статьи 4 Федерального закона "О Государственном материальном резерве");
  • земельные участки, предоставленные для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта, ограничиваемых в обороте, а также земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы (Федеральный закон "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта");
  • земельные участки, отведенные под соответствующую государственную наблюдательную сеть (пункт 1 статьи 13 Федерального закона "О гидрометеорологической службе");
  • земли лесного фонда (статья 19 Лесного кодекса Российской Федерации);
  • земли особо охраняемых природных территорий федерального значения (статья 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях);
  • земли, занятые находящимися в федеральной собственности водными объектами (статья 36 Водного кодекса Российской Федерации);
  • земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зоны (пункт 2 статьи 6 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании");
  • земельные участки в городе Москвы, на которых расположены здания, строения и сооружения, где размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации (статья 6 Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации").

Все вышеперечисленные федеральные законы, в том числе и Земельный кодекс Российской Федерации, были изданы до вступления в силу Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю".

При составлении статье 17 Земельного кодекса Российской Федерации законодатель попытался учесть, как требования Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", так и сложившуюся до принятия этого закона практику установления собственности Российской Федерации на землю в различных федеральных законах.

Нетрудно догадаться, что такая попытка не могла быть удачной.

Несогласованности между соответствующими федеральными законами слишком очевидны, чтобы их можно было не заметить.

Целесообразно привести несколько примеров.

К федеральной собственности отнесены лесной фонд (статья 19 Лесного кодекса Российской Федерации), значительная часть водных объектов (статья 36 Водного кодекса Российской Федерации), особо охраняемые природные территории федерального значения (пункт 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").

Таким образом, собственность Российской Федерации уже установлена на земли лесного фонда, земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, земли, занятые водными объектами.

В тоже время Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" (часть вторая статьи 3) исходит из того, что указанные земли не являются, а должны быть отнесены к федеральной собственности.

Земельный кодекс Российской Федерации (статья 87) установил федеральную собственность на земли обороны и безопасности. Однако этот вопрос уже давно решен Федеральным законом "Об обороне" (статья 1) и другими федеральными законами.

В федеральных законах при регулировании вопросов, связанных с федеральной собственностью на землю, допускаются повторы, используются несогласованные между собой понятия и имеются другие неточности. Вместе с тем в них достаточно ясно обозначена принадлежность определенной земли к федеральной собственности.

Под приобретением земельных участков в федеральную собственность по основаниям, установленным гражданским законодательством, следует понимать возникновение права собственности Российской Федерации на землю в силу какой-нибудь сделки или в результате утраты права собственности другим лицом в порядке, установленном законом.

Появление этой нормы в Земельном кодексе Российской Федерации вряд ли можно считать оправданным. Соответствующие проблемы уже давно решены в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Если установление собственности Российской Федерации на землю федеральными законами или при разграничении государственной собственности основано на административном или ином властном подчинение одной стороны другой, то приобретение земельных участков по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, часто решается уже в совершенно иной правовой сфере.

В пункте 2 статьи 17 Земельного кодекса Российской Федерации гарантируется сохранение права частной собственности на земельные участки, которые ранее были предоставлены гражданам и юридическим лицам из состава земель, находящихся в не разграниченной государственной собственности.

Указанная норма Земельного кодекса Российской Федерации реализует требования статей 8, 9, 35 и 36 Конституции Российской Федерации, которые не только устанавливают частную собственность на землю, но и требуют защищать и охранять ее наряду с другими формами земельной собственности.

Пункт 2 статьи 17 Земельного кодекса Российской Федерации необходимо применять во взаимосвязи с другими нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации о частной собственности, а также пунктом 10 статьи 3 Федерального закона "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Согласно этим нормам граждане и юридические лица вправе приобрести в собственность земельные участки, находящиеся в не разграниченной государственной собственности.

Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности (пункт 2 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации)

Пункт "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации отнес к ведению Российской Федерации федеральную государственную собственность и управление ею.

Осуществление управление федеральной собственностью является полномочием Правительства Российской Федерации (пункт "г" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации).

Использование указанных конституционных норм применительно к земельным участкам иногда подвергалось сомнению. Данная позиция основывалась на том, что вопросы владения пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами провозглашены предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Пункт 2 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации решил эту проблему. Вопросы, касающиеся федеральной собственности на земельные участки, относятся исключительно к полномочиям Российской Федераций.

В статье 6 Земельного кодекса Российской Федерации объектами земельных отношений признаются земля как природный ресурс и земельные участки.

Гражданское законодательство не относит природные ресурсы к объектам гражданских прав. В Гражданском кодексе Российской Федерации регулируются только отношения, касающиеся земельных участков и других обособленных природных объектов. Вопросы собственности на землю необходимо решать с учетом этого обстоятельства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки являются недвижимым имуществом. Следовательно, нормы гражданского права об имуществе, в том числе о федеральной собственности, в полной мере применимы к земельным участкам.

Статьи 125 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации указывают, какие лица вправе от имени Российской Федерации осуществлять права собственника. Статьи 5 и 29 Земельного кодекса конкретизируют эти требования гражданского законодательства применительно к земельным участкам. В соответствии с ними управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в федеральной собственности, вправе органы государственной власти Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющих статус этих органов.

Полномочия Российской Федерации по вопросам, касающимся федеральной собственности на земельные участки, следует расценивать как полномочия Российской Федерации по предмету ведения Российской Федерации.

Реализация данных полномочий должна осуществляться с соблюдением требований гражданского законодательства.

В статье 9 Земельного кодекса Российской Федерации говорится только о распоряжение и управление земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Иными словами выделены элементы, представляющие сейчас наибольший интерес.

Понятия "управление" и "распоряжение" не должны считаться тождественными. Понятие "распоряжение собственностью" раскрывается в гражданском праве, поэтому нет необходимости на нем останавливаться. Достаточно только вспомнить, что распоряжение наряду с владением и пользованием составляют содержание права собственности (статья 209 Гражданского кодекса Российской Федерации). Что касается понятия "управление собственностью", то оно в федеральных законах пока не раскрывается.

Представляется целесообразным согласиться с мнением тех представителей юридической науки, которые полагают, что управление государственной собственностью включает в себя не только осуществление правомочий собственника согласно принципам гражданского права, но и осуществление административно-властной деятельности. К такой деятельности, например, можно отнести создание органов государственной власти, уполномоченных осуществлять права собственника, наделение их соответствующей компетенцией, установление специального порядка перехода федеральной собственности к другим лицам и так далее.

Земельный кодекс Российской Федерации нередко осуществление определенной властно-административной деятельности ставит в зависимость от формы (вида) публичной собственности. Так, изменение целевого назначения земель, находящихся в федеральной собственности осуществляет Правительство Российской Федерации (статья 7).

Управление федеральной собственностью на земельные участки нельзя сводить только к осуществлению прав владения, пользования и распоряжения. Понятие "управление федеральной собственностью на земельные участки" имеет более широкое содержание, которое определяется не только в соответствии с гражданским законодательством.

Отнесение управления и распоряжения земельными участками, находящимися в федеральной собственности, к полномочиям Российской Федерации вовсе не свидетельствует о том, что осуществлять это управление и распоряжение могут исключительно федеральные органы исполнительной власти. Возможно наделение соответствующими полномочиями органов власти регионального и местного уровней. В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается федеральной собственностью, переданной в управлении субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Указанная норма показывает, что применять положения статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации необходимо во взаимосвязи с нормами Конституции Российской Федерации и требованиями других федеральных законов.

Статья 9 Земельного кодекса Российской Федерации основана на конституционных положениях и требованиях ряда специальных федеральных законов. Невозможно дать правомерную трактовку положениям статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации, если не учитывать вышеуказанную взаимосвязь.

Собственность субъектов Российской Федерации на землю (статьи 2 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации)

В статье 18 Земельного кодекса Российской Федерации решаются вопросы, касающиеся земельных участков, признаваемых собственностью субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации определяются в Конституции Российской Федерации. Ими признаются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Перечень конкретных субъектов Российской Федерации дан в статье 65 Конституции Российской Федерации. Каждый из 89 субъектов Российской Федерации названных в Конституции Российской Федерации может выступать собственником земли.

Субъект Российской Федерации, будучи публично-правовым образованием, также как Российская Федерация и муниципальное образование осуществляет права собственника через своих представителей.

От имени субъекта Российской Федерации права собственника осуществляет орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации наделенный необходимой компетенцией (пункт 1 статьи 125 и пункт 3 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Другая особенность собственности субъектов Российской Федерации состоит в том, что правовое регулирование отношений, касающихся этой собственности, осуществляется федеральными законами и изданными в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

В пункте 1 статьи 17 и в пункте 1 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации одинаково определяются основания возникновения права федеральной собственности и права собственности субъектов Российской Федерации на землю. В связи с этим многое из того, что говорилось о статье 17 применимо и к статье 18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Требование Земельного кодекса Российской Федерации о том, что в собственности субъектов Российской Федерации находятся земельные участки, признаваемые таковыми федеральными законами, пока остаются не реализованными. Нет федеральных законов, которые отнесли бы какую-либо землю к собственности субъектов Российской Федерации.

Из содержания Земельного кодекса Российской Федерации и некоторых других федеральных законов следует, что определенная земля может находиться в собственности субъектов Российской Федерации. Однако в отличие от федеральной земельной собственности федеральные законы устанавливают лишь возможность признания собственности субъектов Российской Федерации на эту землю.

Часть вторая пункта 1 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации запрещает решать вопрос об установлении собственности субъектов Российской Федерации в законах субъектов Российской Федерации, а также в подзаконных актах.

При рассмотрении статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации уже говорилось, что некоторые субъекты Российской Федерации своими законодательными актами попытались объявить землю собственностью субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации признал такие законодательные акты неконституционными, указав, что субъекты Российской Федерации, данные вопросы не вправе разрешать.

На практике иногда возникает вопрос о том можно ли установить федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации на землю указами Президента Российской Федерации или другими подзаконными актами. Не секрет, что раньше нередко издавались такие правовые акты.

Статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации отвечают на этот вопрос однозначно. Федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации на соответствующие государственные земельные участки может быть установлена исключительно только в федеральных законах.

Собственность субъектов Российской Федерации может быть выделена из не разграниченной государственной собственности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".

В названном Федеральном законе указано, что право собственности субъектов Российской Федерации на земельные участки может возникнуть после его государственной регистрации на основании соответствующего акта Правительства Российской Федерации (статья 2). При этом Правительство Российской Федерации может утвердить своим актом перечни земельных участков, на которые возникает право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований только после согласования этих перечней с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (статья 6).

Субъекты Российской Федерации могут приобретать в собственность земельные участки и на общих основаниях, предусмотренных статьей 218 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, основания возникновения права собственности субъектов Российской Федерации определяются не только в соответствии с гражданским, но и земельным законодательством.

Следует учитывать, что в пункте 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации, говорится об основаниях возникновения прав на землю, установленных в гражданском законодательстве и в федеральных законах. К этим федеральным законам, в частности, относятся Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" и федеральные законы, определившие федеральную собственность на землю. Возможно, перечень названных законодательных актов будет дополнен федеральными законами, установившими собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на землю.

В пункте 2 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации перечисляются земельные участки, которые могут быть отнесены к собственности субъектов Российской Федерации.

Выделение земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, при осуществлении разграничения государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".

Что касается земельных участков, которые уже отнесены к федеральной собственности, то они могут быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации федеральными законами. Однако при соблюдении требований, установленных в пункте 2 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Сопоставление пункта 2 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации с нормами Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" показывает, что они неодинаково регулируют вопросы, касающиеся земельных участков, включенных в состав лесного фонда.

В Земельном кодексе Российской Федерации предусмотрено, что к собственности субъектов Российской Федерации могут находиться земельные участки, отнесенные к землям лесного фонда, признанных собственностью субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

В свою очередь Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" требует земельные участки, включенные в состав земель лесного фонда, признать федеральной собственностью.

Законодатель в данном случае счел необходимым учесть требования Лесного кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 19 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд находится в федеральной собственности. Вместе с тем указанная статья Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается возможность установления собственности субъектов Российской Федерации на земельные участки, отнесенные к особо охраняемым природным территориям регионального значения.

Применять данную норму необходимо, принимая во внимание, следующие обстоятельства.

В последние годы образуется немало особо охраняемых природных территорий регионального значения. При этом, основываясь на пункте 6 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", иногда законодательство субъектов Российской Федерации объявляет эти территории собственностью субъектов Российской Федерации.

Нельзя не сказать и о том, что часто особо охраняемые территории регионального значения образуются без согласия и согласования с федеральными органами государственной власти. Иногда данные территории упраздняются, а собственность субъектов Российской Федерации на соответствующие земли, считается сохранившейся.

Образовывать особо охраняемые территории регионального и местного значения неправомерно без решения вопроса о собственнике земель этих территорий. Если такая территория уже создана без решения вопроса о передаче земли в соответствующую собственность, то правомерность такого решения может быть оспорена.

Пункт 2 статьи 18 Земельного кодекса Российской Федерации следует применять в комплексе с нормами Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" и федеральными законами, предусматривающими передачу земельных участков из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъектов Российской Федерации в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, по существу, воспроизводится содержание вышеуказанной нормы.

Из содержания пункта 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации и подпункта "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что вопросы, касающиеся собственности субъектов Российской Федерации на земельные участки, относятся исключительно к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации необходимо рассматривать во взаимосвязи со статьями 125 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также статьями 5, 16, 18 и 29 Земельного кодекса Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации является собственником соответствующих земельных участков. От имени субъектов Российской Федерации права собственника на земельные участки, в том числе управление и распоряжение ими, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Целесообразно отметить, что данный выше анализ пункта 2 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации в значительной мере применим к статье 10 Земельного кодекса Российской Федерации.

Муниципальная собственность на землю (статьи 11 и 19 Земельного кодекса Российской Федерации)

В соответствии с частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля может находиться не только в государственной и частной, но и в муниципальной форме собственности.

Указанное конституционное требование реализуется не только в Земельном кодексе Российской Федерации, но и в Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и целом ряде других федеральных законов.

Субъектом права муниципальной собственности на землю выступают муниципальные образования. Муниципальными образованьями признаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (статьи 125 и 215 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 11 и 29 Земельного кодекса Российской Федерации).

Допускается возможность осуществления права муниципальной собственности непосредственно населением, но только в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований (пункт 2 статьи 29 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации").

Законодательство в качестве форм осуществления местного самоуправления непосредственно населением называет, в частности, местные референдумы и собрания (сходы) граждан.

Особенности приобретения и прекращения, а также порядок осуществления права собственности на землю часто определяются в законодательстве одновременно как для государственной, так и муниципальной собственности.

Нельзя путать осуществление органами местного самоуправления права муниципальной земельной собственности и права не разграниченной государственной собственности на землю.

Распоряжение земельными участками, находящимися в не разграниченной государственной собственности, осуществляется органами местного самоуправления временно и только в тех случаях, когда это допускается законодательством.

В пункте 10 статьи 3 Федерального закона "О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации" по этому поводу указано, что органы местного самоуправления осуществляют распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю, если законодательством не предусмотрено иное.

В пункте 1 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации перечислены основания возникновения права муниципальной земельной собственности. Эти основания ничем не отличаются от оснований возникновения права федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации на землю. Таким образом, все, что было сказано по поводу статей 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации применимо и к статье 19 Земельного кодекса Российской Федерации.

Федеральные законы не устанавливают муниципальной собственности на какие-либо земельные участки, а лишь констатируют возможность возникновения на землю данной формы земельной собственности.

Отличительная особенность статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации состоит в том, что земельные участки могут быть переданы в муниципальную собственность не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 17 и пункт 2 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации составлены по одной схеме, поэтому нет необходимости характеризовать соответствующую норму.

Вместе с тем не лишним будет повторить, что в указанных нормах Земельного кодекса Российской Федерации упоминается о частной собственности на землю исключительно с той целью, чтобы гарантировать ее сохранение.

Законодатель не допускает возможности прекращения права частной земельной собственности на том основании, что государственные земельные ресурсы предварительно не были перераспределены между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образования.

Специфической особенностью возникновения права муниципальной собственности при разграничении государственной собственности на землю является то, что к этой форме собственности, как правило, следует относить земельные участки, которые не передаются в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации.

Пункт 1 и 3 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации необходимо рассматривать во взаимосвязи.

Согласно этим нормам Земельного кодекса Российской Федерации федеральными законами и изданными в соответствии с ними законами субъектов в собственность муниципальных образований можно передать земли, находящиеся в государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации).

Земельный кодекс Российской Федерации в данной части реализует требования подпункта 4 статьи 4 и подпункта 3 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно этим требованиям к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесено соответственно регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и регулирование порядка передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность.

В пункте 3 статьи 19 Земельного кодекса определено, что государственная собственность на землю безвозмездно передается в муниципальную собственность только для обеспечения развития муниципальных образований, причем как в его границах, так и за ее пределами.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулирование отношений в области местного самоуправления осуществляется в особом порядке.

Этот особый порядок, в частности, устанавливается в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 6, пункты 1 и 3 статьи 12, пункт 2 статьи 14), Земельном кодексе Российской Федерации (пункт 10 статьи 31, пункт 2 статьи 83, пункт 4 статьи 84, пункты 3 и 4 статьи 86), Федеральном законе "О разграничении государственной собственности на землю" (статья 1, пункт 2 статьи 4, пункт 2 статьи 5).

Пункт 4 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации составлен в соответствии с нормами указанных федеральных законов.

В городах Москве и Санкт-Петербурге земельные участки при разграничении государственной собственности на землю не передаются в муниципальную собственность.

Однако это не означает, что у муниципальных образований на территории городов Москвы и Санкт-Петербурга, не может возникнуть права собственности на землю. В пункте 4 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации говорится о том, что земельные участки должны передаваться в муниципальную собственность из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их законами.

Названные законы субъектов Российской Федерации являются основанием возникновения права муниципальной собственности на землю, которое предусмотрено в части второй пункта 1 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации.

Передача земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность осуществляется органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации (подпункт 3 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации").

Пункт 4 статьи 19 Земельного кодекса лишь подтвердил действие правил ранее установленных другими федеральными законами.

Органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и некоторыми другими федеральными законодательными актами.

Так, согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Следовательно, органы местного самоуправления вправе самостоятельно управлять и земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности.

Поскольку муниципальной собственности на землю пока не существует, вопросы управления и распоряжения данной недвижимостью лишены практического значения. Вместе с тем анализ законодательства показывает, что эти вопросы пока предлагается рассматривать аналогично тому, как решаются соответствующие вопросы в отношении управления и распоряжения государственной земельной собственностью.

В заключение следует отметить, что в настоящее время осуществляется подготовка проектов федеральных законов, в которых предполагается существенно изменить правовое регулирование вопросов, касающихся права государственной и муниципальной собственности на землю. К этим законопроектам относится не только ранее упоминаемый проект федерального закона "О государственных и муниципальных имуществах". Планируется разработать законопроекты о внесении изменений и дополнений во все законодательные акты, где затрагиваются в той или иной мере проблемы государственной и муниципальной земельной собственности. В частности, уже разработан законопроект, где предлагается обновить нормы Земельного кодекса Российской Федерации о публичной земельной собственности. Представляется, что в этих условиях анализ действующего в Российской империи, в СССР и в современной России законодательства о государственной и муниципальной собственности на землю может оказаться весьма полезным. Пока в значительной мере опыт решения данных вопросов в нашей стране остается невостребованным. До тех пор, пока этот опыт не будет учитываться при совершенствовании законодательства, все попытки урегулировать отношения собственности на землю не принесут желаемых результатов.

Примечания

1. Мейер. Русское гражданское право. М.: "Статут", 2000, стр. 155.

2. Г.Ф. Шершеневич. Учебник русского гражданского права. М.: Фирма "Спарк", 1995, стр. 91 - 92.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100