написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (13) Декабрь 2002г

Правовые аспекты градостроительной деятельности в г. Москве

Ресин В.И., Первый заместитель мэра Москвы в Правительстве Москвы, руководитель Комплекса архитектуры, строительства, развития и реконструкции города

Потребность в надежном, комфортном жилье была и остается одной из главных для человека вне зависимости от того, в какой стране мира, регионе, городе или поселке он живет. Во всем цивилизованном мире созданию и совершенствованию законодательной базы, регулирующей градостроительную деятельность, земельные и имущественные отношения, уделяется первостепенное значение.

В течение последнего десятилетия в результате проведения глобальных социально-экономических реформ в градостроительной деятельности в России произошли большие изменения. Они связаны, в первую очередь, с введением частной собственности на землю и жилье, с возникновением реальной возможности и механизмов их купли-продажи. Необходимо отметить, что если раньше всем строительством занимались исключительно государственные организации, то теперь круг участников градостроительной деятельности расширился, что потребовало принятия новых правовых актов, соответствующих требованиям времени.

Согласно ст. 73 Конституции РФ градостроительное законодательство относится к предметам ведения субъектов РФ, и субъекты Федерации вправе осуществлять собственное законодательное регулирование в этих отраслях. Согласно уставу г. Москвы градостроительное законодательство является предметом ведения г. Москвы. Тем самым Москва имеет конституционное право устанавливать в интересах города правовой порядок градостроительного планирования, регулирования и застройки территорий, а также устанавливать разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости.

Основными ФЗ, регулирующими вопросы, связанные с использованием земельных ресурсов и градостроительством в России, стали Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, и Закон "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации". Сложность объектов регулирования и специфика организации муниципального управления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге обусловили возникновение проблем, эффективное решение которых возможно только на основе рационального сочетания норм ФЗ и норм субъектов Федерации. Федеральное законодательство не может учитывать особенности развития каждого субъекта Федерации: его назначение состоит в решении принципиальных вопросов правового обеспечения на территории России.

Так, например, в соответствии со ст. 36 Земельного кодекса РФ устанавливается исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков граждан и юридических лиц - собственников зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, определенными федеральным законодательством. В ст. 2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" говорится о том, что "субъектом Российской Федерации устанавливается цена земли в поселениях с численностью населения свыше 3 млн человек в размере от 5- до 30-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. При продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке зданий, строений, сооружений. Поправочные коэффициенты, учитывающие основные виды использования, утверждаются Правительством Российской Федерации в размере от 0,7 до 1,3". Однако расчеты стоимости земельных участков, проведенные согласно данной статье закона, не учитывают реальной стоимости земли в Москве и Санкт-Петербурге, как, впрочем, и в других городах. Для Москвы они получаются в 30-50 раз ниже кадастровой оценки стоимости земли. Уверен, что в самом скором времени в данную статью будут внесены соответствующие изменения, которые позволят в полной мере учесть реальную стоимость земли в двух столицах.

Другая серьезная проблема - это вопрос о собственности на здания - памятники истории и культуры. В настоящее время Госстрой России, Минимущество и Минкультуры России предъявляют свои права на реконструированные Москвой здания, имеющие статус памятников истории и культуры. Мэр столицы Ю.М.Лужков обратился в Конституционный Суд РФ с просьбой рассмотреть вопрос о соответствии Конституции соответствующих пунктов приложения 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, и муниципальную собственность", а также указа президента РФ от 20.02.95 "Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения".

Существует также терминологическая проблема в понятиях "зонирование территории", которая возникла в связи с принятием нового Земельного кодекса РФ.

В ст. 1 Градостроительного кодекса РФ есть два близких, но разных понятия - "зонирование" и "правовое зонирование". Причем зонирование осуществляется посредством разработки генерального плана, а правовое зонирование - посредством разработки нормативного правового акта - Правил землепользования и застройки. Принятый Земельный кодекс РФ фактически закрепил установленные нормы Градостроительного кодекса РФ о правовом зонировании путем использования термина "зонирование территорий".

В соответствии с п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ общие принципы и порядок проведения зонирования территорий устанавливаются ФЗ и требованиями специальных ФЗ.

При этом необходимо при дальнейшем использовании и понимании термина "зонирование" строго соблюдать норму градостроительного законодательства и сохранить за субъектами РФ право самостоятельно определять процедуру оформления градостроительной и проектно-сметной документации.

На протяжении всего периода социально-экономических реформ Москва была и остается лидером в области строительства жилья, объектов социального, делового, торгового и инженерного назначения, городом, где на практике реализуются крупномасштабные программы возведения муниципального жилья, реконструкции ветхого и пятиэтажного жилищного фонда, реорганизации промышленных зон в историческом центре. В течение всего этого времени строительному Комплексу города приходилось сталкиваться с новыми для отечественной экономики явлениями, требующими создания новых правовых актов. В настоящее время Москва лидирует среди субъектов Федерации в части разработки и практического применения собственного градостроительного законодательства.

С 1997 г. введено в действие более 10 законов Москвы, регламентирующих порядок осуществления градостроительной деятельности, в том числе порядок разработки и принятия Генерального плана Москвы, защиту прав граждан при реализации градостроительных решений, градостроительное зонирование, сохранение и развитие территорий природного комплекса, состав и порядок разработки и применения градостроительных нормативов и правил.

Статус субъекта Федерации определяет жесткие границы Москвы. Все строительство в одном из самых крупных мегаполисов мира, каким является Москва, сосредоточено на ограниченной территории. Этот факт определяет специфику градостроительной деятельности в столице, необходимость более рационального комплексного подхода к использованию территории, повышения плотности застройки, сохраняя при этом уникальную архитектурную среду, традиционно присущую Москве. На решение этой задачи направлен принятый в 1998 г. Закон "О градостроительном зонировании территории города Москвы", который реально воплощается в основном градостроительном документе столицы - новом Генеральном плане развития Москвы на период до 2020 г.

Новый Генплан развития Москвы - это первый долгосрочный масштабный градостроительный документ, который будет определять развитие столицы России в условиях рыночных отношений. Значимость и актуальность подготовки Генплана очевидны: реформы последнего десятилетия привели к значительной реструктуризации социально-экономической структуры города. Это будет первый в истории столицы Генплан, возведенный в ранг закона г. Москвы. В условиях рыночной экономики Москва становится крупнейшим финансовым, деловым, торговым и административным центром, городом с интенсивно развивающимися наукоемкими отраслями промышленности. Новый Генплан развития Москвы - третий в новейшей истории столицы, но это первый Генплан, который ставит своей целью в относительно короткие сроки превратить Москву в удобный для жизни людей город, решить наиболее острые проблемы, стоящие перед одним из крупнейших мегаполисов Европы. Прежде всего, это жилищная, транспортная и экологическая проблемы, вопросы, связанные с обеспечением москвичей рабочими местами, развитием в городе торговли, образования и здравоохранения, малого бизнеса и предпринимательства. Проект нового Генплана был создан группой ведущих архитекторов столицы, его разработке уделял большое внимание мэр Москвы Ю.М.Лужков и Московская городская Дума.

Предыдущие Генпланы развития Москвы 1935 и 1971 г. носили исключительно статичный, директивный характер, они предполагали экстенсивное развитие города за счет прилегающих территорий. В новых условиях директивный характер Генплана теряет смысл, т.к. он не в состоянии учесть общую динамику происходящих в городе социально-экономических процессов. Новый градостроительный документ имеет открытый характер, он ставит своей целью динамичное развитие Москвы в рамках установленных регламентов за счет более рационального использования городской территории. Большое внимание в документе уделяется реконструкции центра города, развитию туризма, вопросам сохранения и реставрации памятников истории и культуры.

Важно отметить, что в новом Генплане определены основные нормативы по обеспеченности горожан жильем, местами в больницах, детских садах, школах, спортивными и другими сооружениями общественного назначения, а также меры по их достижению. Причем эти показатели должны достигаться при обязательном условии, что все такие объекты будут располагаться в местах, удобных для их использования москвичами и гостями города.

Основная идея нового Генплана содержится в принципиально новом разделе, посвященном вопросам градостроительного зонирования территории Москвы. Для планировочных районов (территорий, занимающих несколько кварталов) устанавливаются обязательные требования к их функциональному использованию (функциональное зонирование), застройке (строительное зонирование) и организации ландшафта (ландшафтное зонирование). Совокупность этих трех составляющих и есть градостроительное зонирование. Оно необходимо для того, чтобы наиболее полно и эффективно использовать городскую территорию, не осложнять экологическую ситуацию, определять оптимальную для данной зоны этажность зданий и плотность застройки. Если предыдущие Генпланы жестко определяли и перечисляли, что, где и как надлежит строить в Москве, то новый Генплан в основном устанавливает общие "рамки" и требования к использованию территории в соответствии с назначением. Опираясь на результаты зонирования, определяются ограничения на строительство тех или иных объектов на каждой конкретной территории. Так, например, если территория определена как жилая, в ней нельзя будет строить объекты, которые не соответствуют или нарушают функциональное назначение данной зоны, при этом там будет приветствоваться строительство магазинов, спортивных сооружений, медицинских учреждений, объектов соцкультбыта.

После проведения детального зонирования городской территории в Москве разработаны схемы зонирования всех административных округов в масштабе 1:10 000, являющиеся основой для осуществления любой градостроительной деятельности в столице.

Новый Генплан развития Москвы до 2020 г. получил высокую оценку ведущих российских и зарубежных архитекторов, завоевал первый приз на международном архитектурном форуме в Софии.

В настоящее время этот важнейший для столицы законодательный акт проходит согласование на федеральном уровне в части выполнения Москвой столичных функций. Госстрой России представил его в Правительство РФ. К сожалению, процесс согласования Генплана недопустимо затянулся.

Современная Москва практически исчерпала возможности дальнейшего экстенсивного развития. Вместе с тем столица располагает значительными земельными участками, использование которых не всегда эффективно. Новый Генплан предполагает строительство жилых массивов, объектов социального и культурного назначения в первую очередь в районах пятиэтажной застройки и на территориях, где находятся неэффективные, малоэффективные и экологически небезопасные промышленные предприятия, устаревшие здания складских помещений.

Дома, построенные в ходе реализации первого этапа программы индустриального домостроения, устарели и морально, и технически. Снос и реконструкция пятиэтажек - дело крайне трудное и хлопотное, но необходимое. Постановление Правительства Москвы от 6.07.99 № 608 "О задачах комплексной реконструкции районов пятиэтажной застройки первого периода индустриального домостроения до 2010 года" определяет жесткие временные рамки этой программы, в ходе реализации которой приходится решать множество проблем, прежде всего с людьми, которые привыкли к своему дому, двору, району. Всем нужно предоставить новое качественное жилье с соблюдением всех положенных норм. Все юридические вопросы переселения жильцов из сносимых пятиэтажек регулируются законом "О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения", который был принят в 1998 г.

Сегодня около 18% территории города занимают промышленные зоны. Москва остается крупным промышленным центром. Новый Генплан предусматривает существенную реорганизацию промышленных зон. В настоящее время значительную их часть составляют одно- и двухэтажные промышленные здания, которые мало пригодны для современного производства. Большая часть предприятий, которые предстоит реформировать, были построены еще в довоенные годы, они уже давно выработали свой ресурс и по технологической оснащенности не отвечают современным требованиям. Выпускаемая ими продукция не является конкурентоспособной. Сегодня за право пользования земельным участком надо платить, и чем ближе к центру города, тем земля дороже. Поэтому изменился и подход руководителей к этой проблеме.

20 апреля 1999 г. Распоряжением мэра Москвы № 375-РМ была утверждена нормативно-методическая документация по перебазированию, реформированию, ликвидации предприятий и организаций, расположенных в историческом центре города и реабилитации освобождаемых территорий. Распоряжением мэра от 21.05.99 № 517-РМ был утвержден перечень предприятий и организаций, которые подлежат преобразованию, реформированию и ликвидации.

Бывшим и новым промышленным окраинам, сохранившим до наших дней неприглядность и неустроенность, предстоит обрести развитую уличную сеть, структуру площадей, озелененные рекреационные пространства; одновременно функционально и технологически будут перестроены сконцентрированные здесь производства. По самым грубым подсчетам, пространственная и функциональная реорганизация промышленных зон позволит городу высвободить около 1000 га, в том числе не менее 300 - под озеленение.

Если говорить о перспективах развития московского законодательства в области градостроительства, то перспективным планом законопроектных работ Комиссии Мосгордумы и Правительства Москвы по нормативной правовой базе перспективного развития и градостроительства Москвы предусмотрено завершение до 2005 г. разработки пакета приоритетных законов и подготовка Градостроительного кодекса г. Москвы. Уже в 2002-2003 гг. законами Москвы будут урегулированы основополагающие градостроительные правоотношения, и в течение 2004-06 гг. - создана единая кодифицированная система градостроительного законодательства Москвы.

В стадии рассмотрения Правительством Москвы и Московской городской Думой в настоящее время находятся имеющие фундаментальное значение законопроекты "О Генеральном плане развития Москвы", "Об основах градостроительства", "О разрешении на строительство и реконструкцию объектов в г. Москве", "О градостроительном планировании развития территориальных единиц города Москвы", "Об обеспечении благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства", "Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на территориях исторического города" и др.

В сентябре 2002 г. принят в первом чтении Закон "О землепользовании и застройке в городе Москве", который обеспечит регулирование отношений по использованию и охране земель г. Москвы.

Таким образом, можно констатировать, что в Москве формируется фундаментальная законодательная база градостроительства. С принятием перечисленных выше законов и, главное, закона "О Генеральном плане развития Москвы" правовые аспекты градостроительства в городе будут, в основном, решены, что будет способствовать гармоничному развитию столицы в интересах ее жителей.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100