написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (13) Декабрь 2002г

Козловский Е.А., вице-президент Российской академии естественных наук

Важность неотложного решения проблем изучения, использования и развития минерально-сырьевого комплекса России неоднократно подчеркивалась на всех уровнях государственной власти, включая Государственную Думу РФ, министерства и ведомства, а также на различных форумах научной общественности и в печати.

Что же происходит в минерально-сырьевом комплексе на самом деле? Последние 10-12 лет состояние и использование минерально-сырьевой базы России нельзя признать удовлетворительным.

Из-за резкого снижения объемов геологоразведочных работ добыча полезных ископаемых не компенсируется приростом запасов. Так на 1.01.00 г. запасы сократились по сравнению с их использованием на 1.01.91 г. в целом на 3-15%, в том числе по нефти - почти на 14%, меди и никелю - на 4%, вольфраму, молибдену - на 3%, сурьме - на 17%, платиноиду - на 7%, алмазов - на 16%.

Объем добычи полезных ископаемых в России за последние годы существенно снизился: газа, никеля, цинка, железных руд - на 6-12%, нефти, урана, меди, боксита, платиноидов, калийных солей - на 20-35%, хромовых руд, свинца, олова, молибдена, сурьмы, ниобия, золота, серебра, апатитов, вольфрама и др. - на 40-60% и т. д.

За рубеж Россией при этом вывозится 45 и 33% добываемых в стране нефти и газа, 34% нефтепродуктов, 90% меди, до 97% никеля, до 99% алюминия. Положение усугубляется еще тем, что состояние сырьевой базы многих действующих предприятий резко ухудшилось в связи с истощением запасов, снижением их качественных и экономических характеристик, усложнением горнотехнических условий и отсутствием ввода новых горнодобывающих мощностей.

Таким образом, минерально-сырьевой комплекс России, созданный до 90-х гг. и обладающий более высокой устойчивостью к выживанию, в условиях реформирования по сравнению с другими отраслями экономики оказался в критическом положении. Тем не менее, он продолжает сохранять фундаментальное значение для народного хозяйства, сдерживая его от еще более глубокого кризиса.

В целом, анализируя общественно-политическую ситуацию в стране, можно отметить, что социально-экономическое развитие, геополитическое положение и роль России в мировом сообществе в настоящее время и в перспективе в значительной мере определяется ее минерально-сырьевым потенциалом и государственной стратегией использования.

Вспомним, что в начале 90-х гг. в России были заложены новые правовые основы, регламентирующие взаимоотношения между собственником недр и недропользователем. В феврале 1992 года Верховный Совет РФ принял Закон "О недрах", положение о порядке лицензирования пользования недрами и об условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваториями и участками морей, а в 1993 г. - положение о внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Новые правовые документы и система недропользования были призваны, как полагали их создатели, снять ограничения, снизить недостатки плановой экономики и дать возможность отраслям топливно-энергетического комплекса, в частности, развиваться в новых условиях рыночной экономики.

Нацеленные на оптимистическую оценку, опережая события, руководители геологии поспешили заявить о новых благоприятных факторах управления недрами. Однако новые законодательные и правовые акты недропользования не обеспечили благоприятных условий ни для нормальной работы действующих нефтяных и газовых предприятий и нефтепромыслов, как и других горнорудных предприятий, ни для освоения новых и открытых ранее месторождений, ни для проведения геологоразведочных работ по приросту запасов и поиску новых месторождений.

Во-первых, анализ формирования минерально-сырьевого потенциала в зависимости от уровня потребления (государство, субъект РФ, регион-недропользователь) показал наличие разноплановых, а иногда и взаимоисключающих задач, в частности при выборе направления работ по геологическому изучению и воспроизводству минерально-сырьевой базы.

Еще хуже обстоит дело с геологическим изучением недр, т. е. с основной задачей государства. Регионы не стремятся повысить изученность собственных территорий, а добывающие предприятия - детально изучить недра в пределах лицензируемых участков.

Во-вторых, в последнее время в порядке законодательных инициатив появилось множество различных разработок в области недропользования. В период доработки одобренных Президиумом Госсовета основ государственной политики в области минерального сырья и недропользования возник ряд новых обстоятельств, существенно затрудняющих, дезорганизующих своевременное выполнение поручений Президента РФ.

Министерством природных ресурсов РФ подготовлен и представлен на презентацию проект Кодекса РФ о недрах. Минэкономразвития России была представлена на презентацию новая редакция Закона о недрах. Кроме того, группа депутатов Государственной Думы РФ в качестве законодательной инициативы представила проект Кодекса РФ о недрах. Таким образом, появился целый ряд документов, претендующих на изложение государственной политики в области минерального сырья и недропользования. При этом использованная форма апробации неотработанных документов не приведет к нормальному разрешению этого вопроса.

В результате такого подхода к апробации основополагающих проектов, документов по государственной политике в области минеральных ресурсов и недропользования на данный момент не подготовлено единого проекта документа, а представленные в качестве таковых страдают существенными недоработками.

Наиболее компетентные "математики" насчитали 7 проектов закона о недрах. Я остановлюсь только на некоторых из них. Давайте зададим вопрос: чему посвящены проекты законов? Недропользованию. Это в узком значении слова. Они должны быть посвящены системе исследования недр и недропользованию. Если недропользованию, то это 30% от объема геологоразведочных работ, 70% составляет изучение недр от региональных исследований до поисково-оценочных работ. И это самые интеллектуально насыщенные области исследований.

Если говорить об использовании месторождений недр, то их в нераспределенном фонде практически не осталось. Не кажется ли вам, что мы ведем разговор о шкуре неубитого медведя? А вот 70% требуют прямого ответа на вопрос устойчивого и целевого финансирования.

В-третьих, в законе опорные определения должны быть абсолютно юридически и профессионально однозначны. Вызывает возражение определение понятия "недра". Например, почему их верхней границей может служить нижняя поверхность почвенного слоя? Ведь редко сама почва является полезным ископаемым. И почему недра простираются до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, ведь геофизическими методами исследуется не только земная кора, прямо воздействующая на среду обитания. Надо серьезно поработать над терминологией. Это, в первую очередь, дело все-таки специалистов, а не юристов.

Четвертое. Нам представляется, что понятие единой государственной собственности на недра не должно подвергаться ревизии. Основными направлениями государственной политики в законодательном регулировании отношений в сфере недропользования и минерально-сырьевой базы должны являться укрепление института единой государственной собственности на недра РФ, конкретизация полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровня по управлению государственным фондом недр и осуществлению государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр.

Поэтому в проектах закона необходимо четко определить властные полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных органов и т.д.

Таким образом, необходимо отказаться от экономически и юридически несостоятельных предложений провести пообъектное разграничение единой государственной собственности на недра на федеральную собственность и собственность РФ.

Представляется опасной попытка ограничить собственность субъектов РФ общераспространенными полезными ископаемыми. То есть практически воспроизвести модель разграничения собственности на землю.

Пятое. Таит в себе опасность то, что недра включаются в сферу собственнических и имущественных отношений. Вопреки ст. 130 ГК РФ, согласно которой участки недр относятся к недвижимому имуществу, недра должны быть, по нашему мнению, объявлены неделимым богатством общегосударственного значения.

Принцип двух ключей доказал свою эффективность как одна из основ государственного управления в сфере недропользования. Считаем полномочным, правомочным этот принцип сохранить как объединяющий баланс полномочий и ответственности РФ, ее субъектов в использовании недр как богатства общегосударственного предназначения.

В РФ ослаблена система государственного контроля за качеством и достоверностью запасов. Несмотря на то, что Законом РФ "О недрах" (ст. 29) предусмотрена обязательность государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых до вовлечения их в промышленное освоение. Порядок проведения такой экспертизы, к сожалению, Правительством РФ до сих пор не установлен.

Как указывают специалисты, важным принципом государственной политики в области минерального сырья и недропользования является сохранение государственной системы лицензирования пользования недрами как основного канала доступа хозяйственных объектов государственной собственности. Но есть и другие политические аспекты. Это проблема государственной собственности на недра, я еще раз возвращаюсь к такому тонкому вопросу, как гарантированная основа развития государства.

Статья 3 Конституции РФ прямо указывает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. А в ст. 17 говорится, что основные права и свободы человека не отчуждимы и принадлежат каждому от рождения. Поэтому на законном основании, а не только по совести, следует признать, что все население страны, включая и будущих граждан России, имеют право на долю национального богатства, созданного трудом и волей предшествующих поколений россиян. Этот момент в проекте закона не получил четкого освещения.

Анализ законодательства зарубежных государств с федеральным устройством показывает, что в федеральных конституциях наиболее четко описаны вопросы полномочий субъектов и правила их осуществления. Очевидно, при формировании минерально-сырьевой политики надо к этому отнестись серьезно.

Госсовет РФ создал специальную временную комиссию по основам государственной политики РФ в области минерального сырья и природопользования. Минеральное сырье - на первом месте. Проанализировав состояние дел в минерально-сырьевом комплексе, выделив факторы, сдерживающие изучение недр, воспроизводство минерально-сырьевой базы, мы остановились на минерально-сырьевой стратегии, привели основы государственной политики, отметили моменты законодательных инициатив. Все это изложено в аналитической записке, которая и представлена Президенту РФ.

Основы государственной политики прошли широкую апробацию на форумах, научных конференциях и в различных органах управления. Санкт-Петербургский горный институт получил отзывы от 80% субъектов РФ с замечаниями, пожеланиями и дополнениями. Это лишний раз подтверждает исключительную важность поднятого вопроса для экономики страны.

Основной задачей государственного регулирования отношений в недропользовании является обеспечение устойчивой системы исследования недр, воспроизводство минерально-сырьевой базы, ее рациональное использование. Значительный прирост запасов в России практически исчерпан, поисковый задел, являющийся единственной научной основой для последующего прироста разведанных запасов, в последние годы резко снизился, особенно теоретический подход к оценкам перспективных площадей. Для России всегда была важна система управления геологическими исследованиями территорий государства с точки зрения экономических перспектив.

За период перестройки геологоразведочные работы сократились в 3 раза. В результате этого прирост запасов не компенсирует добычу по всем полезным ископаемым.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100