написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (13) Декабрь 2002г

Панфилов Е.И., академик РАН

О главных, основополагающих аспектах обсуждаемой темы.

Первый из них, безусловно, касается нашего базового горного закона, в качестве которого по сей день выступал закон "О недрах". О его недостатках говорилось и писалось так много и часто, что нет нужды их повторять. Однако не следует забывать, что он сыграл важную и положительную роль в переходе минерально-сырьевого комплекса страны на новые экономические отношения, а его фундаментальное положение, касающееся принципа двух ключей: лицензирования и платности недропользования, сохранило свою значимость и по сей день.

Тем не менее необходимость замены закона "О недрах" на кодифицированный правовой акт в виде Горного кодекса, либо Кодекса о недрах и недропользовании ни у кого не вызывает сомнения. Наглядным примером того служит резко возросшая, особенно в текущем году, активность властных структур: Госсовета РФ, Правительства РФ, министерств, ведомств. Итоги их деятельности известны: это предложение рабочей группы Госсовета, несколько вариантов кодекса о недрах и концепция его создания.

Остановимся на кодексах. Формально представлены два варианта. Один - группой депутатов, другой - МПР России. По ряду принципиальных положений они сходны, но есть различия. Последний из вариантов претендует на роль правительственного, поэтому остановимся на нем более подробно.

Он представляет собой существенно расширенный и по многим положениям заимствованный из депутатского варианта действующий ФЗ "О недрах" и, следовательно, исходит из норм административного права со всеми вытекающими отсюда последствиями и выводами. Нормы гражданского права касаются лишь договорных отношений: соглашений о разделе продукции, концессии, договоров аренды, подряда. Причем отражены они не полно, зачастую в декларативном виде: ст.ст. 11, 57-68 и др.

Иные важные гражданско-правовые отношения не нашли отражения в кодексе. В их числе статус горного предприятия, этапы его функционирования, горно-имущественные отношения, особенности банкротства горных предприятий.

Особенно важны вопросы становления малого горного бизнеса. Он определяет средний класс производителей и решает массу крупных проблем. Это привлечение частного капитала, прирост продукции минерально-сырьевого комплекса, а значит, и налоговых поступлений, широкая сфера горнопромышленной деятельности, ускоренное введение новых технологий, рациональное использование ресурсов и недр, сокращение безработицы, реальная помощь сельскому хозяйству за счет освоения ряда месторождений горно-химического сырья, поставки земледельцам дешевых удобрений и другие преимущества.

Мы много и часто говорим и пишем о малом и среднем горном бизнесе. Но дело не движется. Главную причину мы видим в отсутствии желания и стремления федеральных органов законодательной и исполнительной власти, в том числе Правительства РФ, Минэкономразвития РФ, а также вертикально интегрированных компаний, конструктивно, результативно и оперативно совместно с субъектами Федерации решать эту крупную государственную проблему.

Существующее законодательство о малом предпринимательстве, в том числе летние новации, совершенно не пригодны для недропользователей. Конечно, сюда входят вопросы лицензирования, выборы критериев, определение статуса и возможных преференций, требующие своего решения. Но уже в нефтяной отрасли созрели условия для широкого развития малого горного бизнеса. Мы уже не говорим о его первопроходцах, наших старателях, накопивших значительный, но пока невостребованный опыт предпринимательской деятельности.

Другое принципиальное и очень важное замечание по Кодексу о недрах заключается в том, что в проекте прослеживается дальнейшее ограничение и ущемление полномочий субъектов Федерации в сфере регулирования отношений недропользования. Им отведена роль согласующего органа, что противоречит ст. 72, а также майскому ФЗ о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий. Правительство России в своем решении "О мерах по совершенствованию лицензирования и контроля в сфере недропользования при добыче углеводородного сырья" от 10 октября 2002 г. провозгласило целесообразность замены принципа принятия совместных решений на систему согласования с субъектами Федерации решений, принимаемых на федеральном уровне, по вопросам владения, пользования и распоряжения государственным фондом недр.

По существу, ставится под сомнение федеративное устройство государства.

У нас серьезные замечания по разделу о лицензировании. Он, в отличие от всех других разделов, представлен в основном нормами прямого действия, что, в принципе, очень хорошо. Однако ряд важных статей, касающихся, например, определения конкурсного или аукционного способа выбора недропользователя, права получения лицензии на конкурс при наличии только одного заявителя, представления лицензии на пользование участками недр без проведения конкурса или аукциона, содержат спорные положения.

Кроме того, если попытаться вникнуть и разобраться в тексте ст.ст. 28, 29, 32 и 45, то получается, что фактически все решается на уровне федерального органа управления государственным фондом недр, подчинено его воле даже вопреки результатам проведенного конкурса или аукциона. Нам кажется, что полномочия министерства превышены. Причем в тексте некоторых статей (ст.ст. 23, 80, 82, 108) внесены правовые нормы, претендующие на подмену полномочий Правительства РФ. Поскольку раздел о лицензировании занимает почти треть всех статей кодекса, возникает общая и важная проблема структуры, принципов, способов формирования кодекса, объема, степени детализации его разделов, глав и статей. Понятно, что ее решение - прерогатива и первоочередная задача прежде всего юристов и законодателей.

Любой российский кодекс должен состоять из трех частей: общей, особенной и заключительной. В проектах такого разделения нет. Хотя можно было бы выделить особенную часть и ввести в нее правовые нормы, например, касающиеся специального налогового режима при недропользовании либо разведки и разработки месторождений углеводородов на континентальном шельфе районов Крайнего Севера - нашему будущему северному нефтегазовому Клондайку.

Изучение и освоение этих богатейших месторождений, требуя огромных капиталовложений, позволят в перспективе интенсивно развивать отечественное судостроение и машиностроение, социальную сферу. Конечно, нужна федеральная программа. Но ее основы, учитывая значимость, масштабность и долговременность проблемы, могут быть узаконены в кодексе не в юридическом, а в эколого-технолого-экономическом представлении. Кодекс о недрах и недропользовании, называемый нами Горным кодексом, должен представлять как бы растущий ствол дерева с его ветвями и листьями. В нем содержатся основополагающие принципы, отражающие всю совокупность существующих, возникающих и регулируемых горных отношений. "Ветви" отражают принятые, внесенные либо требуемые законы, а "листья" - подзаконные акты.

В таком ключе в свое время под эгидой Госдумы РФ, комитета по промышленности и экспертного совета при поддержке специалистами и учеными Московского городского отделения Академии горных наук и РАН создан вариант Горного кодекса, содержание которого опубликовано. В настоящее время ряд его положений, безусловно, требует корректировки и внесения дополнений и исправлений. Однако исходное концептуальное и структурное положение, по существу, никем не оспаривается. Думаем, что он может быть предметом рассмотрения законодательными органами наряду с ныне разработанными проектами.

Возвращаясь к проекту МПР России Кодекса о недрах, хотелось бы в кратком виде отметить еще ряд замечаний. Он ориентирован преимущественно на минерально-сырьевые ресурсы, месторождения полезных ископаемых. Иным ресурсам отведена второстепенная роль. Причем, например, геоэнергетические ресурсы, которым отводится значительное место в зарубежных горных законах, упоминаются лишь в п. 2 ст. 9. Классификация ресурсов не приведена. Нет правовых норм по кадастрам подземных полостей геоэнергоресурсов, схематично и даже не полно изложены нормы права разработки месторождений твердых полезных ископаемых. Понятие первичной переработки или обогащения внутренне противоречиво и очень спорно.

В главе о собственности на недра имеются лишь три статьи: 9, 10 (кстати, собственность на добытые из недр полезные ископаемые, в нашем представлении, не обоснована, и неправомерно устанавливается приоритетное право Российской Федерации на покупку стратегических видов минерального сырья) и 11 - собственность на горное имущество. Вопросы содержания, права, форм собственности на недра, собственности на подземные полости, особенно на интеллектуальную собственность сфер недропользования, на продукцию договоров аренды, не отражены, а вопросы собственности на геологическую информацию почему-то отнесены в ст. 80, причем без достаточного и полного учета принятого закона по информатике и информационным ресурсам.

Вызывает серьезные нарекания текст ст. 17 - система государственных органов, осуществляющих государственное управление отношениями недропользования. Спорно внесение понятия "участки недр местного значения" и его дальнейшее использование в тексте статей. Подобное нововведение внесет только путаницу во все существующие нормативные правовые акты в сфере горного производства и не согласуется с вышеупомянутым законом о разграничении полномочий. Причем само определение этого понятия, ст. 1, изложены нечетко, расплывчато.

В названии проекта отсутствует слово "недропользование", хотя в общих положениях ст.ст. 4, 7, 8, 12-17 и др. речь идет именно о недропользовании. Поэтому данный проект правильнее называть Кодексом о недрах и недропользовании. В проекте отсутствует по вполне понятным причинам раздел о налогах и сборах. Мы вновь поднимаем вопрос о коренном пересмотре статей Налогового кодекса РФ, касающихся недропользования, и введении раздела о специальном налоговом режиме, поскольку закон о налоге на добычу полезных ископаемых уже показал свою несостоятельность и ущербность.

Большинству из вас хорошо известно, что РАН на всех этапах прохождения этого закона занимала резко отрицательную позицию, вплоть до озвучивания ее на пленарном заседании Госдумы РФ. Однако к мнению РАН, как и многих других организаций, ученых и специалистов, не прислушались. Все же мы не теряем надежду на исправление допущенных ошибок. Действие закона должно быть приостановлено, а сам закон переработан.

Любой процесс недропользования и горного производства в своем роде уникален и неповторим. Поэтому пытаться все унифицировать, подвести под средние параметры показателей означает совершить непоправимые ошибки и просчеты. Средние цифры нужны лишь для общих прогнозов и общей статистической отчетности, но не для принятия конкретных решений, в том числе и в законодательной сфере. И в этой связи вызывает изумление ст. 80 Кодекса о недрах, гласящая о том, что нормативы полезных ископаемых при добыче, обусловленные конкретными условиями разработки каждой выемочной единицы, утверждаются федеральным органом исполнительной власти.

В экономическую часть Кодекса следует ввести нормы права, допускающие отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Накопленный опыт действия закона о воспроизводстве минерально-сырьевой базы и анализ допущенных ошибок, главным образом в части размера отчислений, их распределения и особенно контроля за их расходованием, позволит поставить на ноги геологическую службу и обеспечить страну требуемым приростом интенсивно истощаемых запасов.

Мы понимаем геологов, их сегодняшние нужды и заботы, они - наши соратники и друзья. Но вряд ли правомерно включать в кодекс статью о создании фонда помощи работникам геологических служб с отчислением 5% от разовых платежей за пользование недрами. Это же прямая обязанность министерства с участием Правительства РФ.

Резюмируя все вышеперечисленное, хочется предложить: проект Кодекса России о недрах следует доработать и переработать. И это должно быть выполнено группой независимых профессиональных экспертов и специалистов. Его должны формировать, видимо, комитеты Государственной Думы РФ по природным ресурсам, промышленности, строительству и наукоемким технологиям, энергетике и др. с участием депутатов, внесших свой проект Кодекса о недрах, а также недропользователи.

В порядке инициативы представляется целесообразным внести в план законотворческой деятельности Правительства РФ на предстоящий период разработку таких законопроектов, как, например: о лицензировании в горном производстве, о малом горном бизнесе, об изучении освоения месторождений углеводородов в Арктике, об экологической безопасности недропользования, о горном аудите, о рациональном использовании охраны недр и т.д. Целесообразно рассмотреть подготовку горного устава России.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100