написать письмо первая страница первая страница switch to english
Межрегиональное общественное движение 'За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей'
Первая страница
Движение "За правовую поддержку отечественных товаропроизводителей"
Направления работы
Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Журнал "Право и безопасность"
Об издании
Очередной номер
Подписка
Наши партнеры
Архив
Правовая поддержка предприятий
Информационный сайт по недвижимости "Диалит-Недвижимость"
Правовая поддержка НКО
Центр правовой поддержки некоммерческих организаций
Контакты
Адреса, телефоны, электронная почта
Правовая информация

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 4 (13) Декабрь 2002г

Институциональные проблемы государственного управления землей и недвижимостью: пути решения (в порядке дискуссии)

Оверчук А.Л., заместитель руководителя Федеральной службы земельного кадастра России, заместитель председателя Рабочей группы по землеустройству Европейской экономической комиссии ООН, к.э.н.

Отношение общества к передаче земли в частную собственность неоднозначно. Критики этого процесса утверждают, что приватизация является средством концентрации собственности в руках ограниченного круга лиц, а сторонники настаивают на том, что именно капитал является той силой, которая поднимает производительность труда и создает богатство народов. При такой диаметральной разнице во взглядах вопрос о собственности на землю всегда находился в центре внимания различных политических групп и присутствовал в повестке дня любого приходящего к власти правительства.

История страны стала доказательством тому, что существование полностью контролируемой государством общенародной собственности на землю являлось причиной полной зависимости граждан от государства в экономической и политической жизни. Поэтому с начала 90-х гг. политика всех правительств была нацелена на проведение демократических рыночных преобразований, основывающихся на либеральной экономической теории. В соответствии с ее логикой в обществе с рыночной экономикой не может быть оправданий для вмешательства государства в управленческие решения собственников земли. Более того, государственное вмешательство в землеустройство небезосновательно рассматривается как причина неэффективности экономики и угроза политическим свободам.

Общепризнанно, что право свободно владеть и распоряжаться недвижимым имуществом является гарантией личных политических свобод граждан, а распределение частной собственности среди широких слоев населения и отсутствие ее концентрации является условием существования действенных институтов демократического общества. Демократия имеет не только политическую составляющую, выражающуюся в периодическом проведении выборов, но и экономическую, означающую, что частной собственностью должны обладать все члены общества. Приносящая доход частная собственность делает своих владельцев менее зависимыми от государственных программ и более свободными в своих суждениях. Концентрация частной собственности в руках узкого круга лиц, как и концентрация собственности у государства носят в равной мере негативный характер с точки зрения развития демократических институтов. Это обусловлено тем, что в основе организации любого человеческого общества, вне зависимости от его политической системы, лежат процессы перераспределения произведенного им продукта. Чем выше уровень перераспределения произведенного продукта между теми, кому он принадлежит по праву собственности, и остальным большинством населения, тем глубже государство вмешивается в жизнь своих граждан.

Человечество в течение всей своей истории пытается определить подходы к перераспределению произведенного продукта. Его характер зависит от политической системы, что в конечном итоге влияет на уровень жизни людей, который складывается не только из изобилия или отсутствия такового, но и из уровня личных свобод, степени доступа к собственности для различных социальных групп, понятия справедливости, наличия свободного времени, степени свободы местного самоуправления и социальной терпимости.

Общество выработало два основных принципа перераспределения. Один из них основывается на частной собственности, а другой - на принципе "от каждого по труду - каждому по потребности". В первом случае изъятие произведенного собственником продукта происходит через налогообложение, причем, чем больше в обществе людей, лишенных приносящей доход собственности, тем больше требуется государственных социальных программ для поддержания их уровня потребления, тем выше степень вмешательства государства в деловую сферу и тем выше уровень налогов в стране. Во втором случае продукт изначально принадлежит государству, которое через свой административный аппарат решает проблемы перераспределения. В СССР вмешательство государственного аппарата в повседневный процесс принятия управленческих решений достигало абсурдного уровня, объективно обусловленного концентрацией собственности в руках государства и необходимостью жесткого бюрократического контроля за перераспределением. Такая система привела к возникновению нового общественного класса, контролирующего перераспределение и потому в первую очередь пользующегося благами общества, что в конечном итоге и стало причиной экономических и политических преобразований, произошедших в странах Центральной и Восточной Европы в конце 80-х - начале 90-х гг. Оба варианта приводят к торможению деловой активности, росту иждивенческих настроений среди граждан, возникновению неудовлетворенных ожиданий и социальной напряженности в обществе.

Философия западного общества основывается на принципе частной собственности, где собственник имеет право на произведенный продукт, что, по сути, и является стимулом для развития. Поэтому не удивительно, что процесс реформирования экономики России в целом и земельных отношений в частности происходил на основе либеральной экономической философии свободного рынка и конкуренции, подразумевающей минимальное вмешательство государства в решения собственников относительно землепользования. Предполагалось, что конкурентные рыночные цены перераспределят производственные ресурсы среди конкурирующих товаропроизводителей и под воздействием механизмов рыночного обмена земля будет перераспределена по принципу ее наиболее выгодного и лучшего использования, при котором покупатели, планирующие более выгодные предприятия, будут вытеснять покупателей с менее выгодными предложениями.

Общепринято, что цена земли определяется ее долгосрочной способностью приносить доход. В отличие от административных структур государства, действовавших в социалистической экономике, граждане и юридические лица как собственники земли имеют реальный экономический стимул точно определять ресурсный потенциал земли и ее способность генерировать доход. Таким образом, в соответствии с рыночной экономической теорией общественные земельные ресурсы России должны были переходить в собственность тех, кто способен использовать их более эффективно.

Представления о либеральной рыночной экономике являются идеальной моделью, основывающейся на стремлении людей к самостоятельности и недоверии к способности государственного аппарата управлять собственностью и процессами перераспределения. Однако, сталкиваясь с земельным вопросом, идеал приходит к конфликту с реальностью. Проблемы управления земельными ресурсами имеют гораздо более широкий характер, чем контроль за перераспределением.

Особенность управленческих решений в отношении земли состоит в том, что собственник не всегда способен оценить и учесть их возможные последствия. Они могут выходить далеко за пределы границ принадлежащего ему земельного участка и затрагивать интересы не только непосредственных соседей, но и лиц, проживающих в других административных образованиях и даже в других странах. Современный мир становится все более уязвимым и взаимозависимым. Глобальные климатические изменения, возникновение новых технологий, рост плотности населения, изменение образа жизни у целых народов, рост городов, деградация земель и сокращение площади сельскохозяйственных угодий, сокращение площади лесов, увеличение пустынь, усиление проблемы обеспечения продовольствием, сокращение запасов питьевой воды объективно в возрастающей степени приводят к необходимости накладывать ограничения на решения собственников земли.

Развитие этих, на первый взгляд, не связанных между собой явлений носит синергетический характер, определяющий их совместное влияние на такую открытую систему, какой является земля. Это обуславливает необходимость разработки и развития нового системного подхода к государственному управлению земельными ресурсами, учитывающего возрастающую роль соблюдения интересов общества при снижении роли государства в процессе перераспределения ресурсов. При этом важнейшей проблемой становится поиск допустимого уровня вмешательства общества в повседневные решения собственников земли.

В условиях многообразия форм собственности также следует учитывать, что необходимость общественного вмешательства в управленческие решения должна относиться не только к физическим и юридическим лицам, выступающим в роли собственников, но и к самому государству, когда оно само выступает в роли собственника.

Отправной точкой при принятии решений о структурах государственного управления земельными ресурсами должен быть анализ уровня развития общества и земельных отношений. На этой основе должны вырабатываться концептуальные рамки проведения земельной политики, служащей базой для формулирования задач, нацеленных на ее выполнение. Инструментом реализации политики должны являться наделенные соответствующей компетенцией институциональные структуры государственного управления.

Введение многообразия форм собственности на землю

Принято считать, что земельные рынки являются наилучшим механизмом перераспределения земельных ресурсов в пользу более эффективных собственников, а приватизация земель является предварительным условием их существования. Поэтому основной задачей земельной политики на ранних этапах реформы было введение института частной собственности на землю.

Приватизация земли, жилья и промышленности развивались по разным моделям. Благодаря принятой и проводившейся политике при приватизации земель удалось избежать концентрации собственности в руках узкого круга лиц. В результате, несмотря на возникшее у широких слоев населения ощущение несправедливости, связанное с приватизацией промышленности, удалось обеспечить политическую поддержку демократическим реформам.

К концу десятилетия 7,6% лучших земель в стране были переданы в собственность (рис. 1, нажмите на ссылку, чтобы увидеть иллюстрацию). По площади эти земли сравнимы с территорией континентальной Европы. Абсолютное большинство этих земель является сельскохозяйственными угодьями, расположенными в регионах с наиболее благоприятными почвенно-климатическими условиями. Таким образом, эти земли обладают значительным производственным потенциалом, который должен приносить доход своим собственникам. Однако эти преобразования происходили в условиях отсутствия стабильной правовой основы, что вселяло в участников земельных отношений известный элемент неуверенности, отражалось на производственных показателях и давало почву для критики проводившейся политики.

В результате земельной реформы десятки миллионов граждан и юридических лиц получили свидетельства о собственности на землю, но из-за несбалансированных действий органов государственного управления эта собственность оказалась не способной приносить доход и создавать богатство, то есть выполнять свое основное предназначение. Такая собственность становится бременем для ее владельцев, подтверждением чему является происходящий в РФ процесс возвращения гражданами земель государству (рис. 2, нажмите на ссылку, чтобы увидеть иллюстрацию).

Ожидаемый выкуп находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, занимаемых приватизированными предприятиями, может создать некоторую положительную динамику в темпах приватизации земельной собственности. Однако он приведет к концентрации земель, находящихся в черте поселений, земель промышленности и иного специального назначения в руках узкого круга лиц, приватизировавших промышленность. Положительный эффект для экономики при этом будет состоять в том, что вследствие формирования единых объектов недвижимости возрастет капитализация российских предприятий.

Земельный рынок и его информационная инфраструктура

Введение института частной собственности на землю не является самоцелью. Собственность является лишь абстрактным понятием, при помощи которого описывается система прав, с точки зрения общества возникающих в отношении конкретного имущественного объекта. Целью любой реформы является наращивание национального богатства и улучшение условий жизни людей. Богатство в значительной степени возникает благодаря существованию возможности вовлечения в процесс воспроизводства имеющихся у общества ресурсов, что достигается при помощи механизмов рыночного обмена. Общепризнано, что рынок земли и недвижимости играет ведущую роль. В развитых странах на его долю приходится до 20% ВВП. Поэтому создание и поддержка земельного рынка как основы всего рынка недвижимости стало приоритетной задачей государственной политики.

Самым ценным ресурсом является земля и расположенные на ней улучшения, и поэтому необходимым условием реализации процесса создания богатства является наличие стандартизированной и принятой обществом системы описания самих имущественных объектов и связанных с ними прав. Именно существование в той или иной стране информационной инфраструктуры земельного рынка или земельного кадастра создает возможности для вовлечения недвижимого имущества в процесс создания нового богатства и обуславливает отличие стран с развитыми экономическими и правовыми системами от бедных стран. Ирония состоит в том, что в развитых странах системы земельного кадастра и регистрации прав на недвижимое имущество настолько естественно вошли в повседневную жизнь граждан, что принимаются как должное и не замечаются, а в отсталых странах недооцениваются или не понимаются.

Современный мир характеризуется значительными различиями в уровнях развития отдельных стран. Однако причина этих отличий кроется скорее не в доступности тех или иных современных технологий, а в способности стран мобилизовать имеющиеся ресурсы. По мнению перуанского экономиста Фернандо Десото, население бедных стран не способно вовлечь принадлежащие ему ресурсы в экономический оборот из-за неадекватного учета прав на соответствующие объекты недвижимости, в результате чего это имущество не может быть обращено в капитал и не может выводиться за пределы рынка, ограниченного узким кругом людей, знающих и доверяющих друг другу. В бедных странах отсутствуют механизмы получения ипотечных кредитов или акций, гарантирующих соответствующие инвестиции. В отличие от бедных стран, на Западе каждый земельный участок, каждое здание, каждый объект собственности описан в соответствующем имущественном документе, являющемся видимой частью скрытой инфраструктуры, связывающей конкретные имущественные объекты с экономикой. При этом в развитых странах информация о состоянии земельного рынка не ограничивается узким кругом родственников и знакомых, а имеет открытый национальный характер, поддерживаемый соответствующей организационно-правовой структурой.

Благодаря существованию в обществе стандартизированного документированного описания объектов имущества собственность обретает жизнь и начинает приносить доход. По информации Европейской ипотечной федерации, на суммарную стоимость действующих кредитов под залог недвижимости, составляющую 3,4 трлн евро, в Европе приходится 40% всех банковских активов. Стоимость официально не зарегистрированной недвижимости в развивающихся странах Азии, Африки и Латинской Америки в 1997 г. составляла 9,34 трлн долл., которые, благодаря своему юридическому статусу или отсутствию такового, представляют собой мертвый капитал, не способный генерировать богатство.

Характер земельного рынка складывается под воздействием исторических, культурных, экономических и правовых традиций общества. Земельные рынки могут иметь различные формы, отражающие соответствующие изменения правового статуса земельных участков. Имеющиеся данные позволяют сделать вывод о том, что в РФ сложилась устойчивая структура земельного рынка. В ней преобладают сделки арендного типа, что в значительной степени отражает существующие отношения собственности. Во-первых, наиболее крупным собственником в стране остается государство, а во-вторых, значительные площади сельскохозяйственных угодий, переданные в собственность граждан, принадлежат лицам, которые сами не хотят или не могут участвовать в сельском хозяйстве.

Международный опыт, прежде всего КНР, свидетельствует, что эффективность использования земель не зависит как от типа сделки, на основе которой были приобретены соответствующие права, так и от формы собственности. Устойчивость землевладения зависит от защищенности правого статуса землепользователя использовать землю на том или ином праве и реализовать свои права на произведенный им продукт. Землепользователь же может быть как собственником, так и арендатором.

В современном мире есть много примеров того, что аренда приобретает все большее значение, а частная собственность на землю является финансовым бременем для собственников, вынужденных, вместо вложения средств в развитие производства, оплачивать банковские кредиты на покупку земли. Однако присутствие частной собственности на землю является частью демократических институтов, определяющих характер политической системы, где человек имеет свободу распоряжаться принадлежащим ему имуществом. В этой связи ошибочно полагать, что в структуре земельного рынка обязательно должны преобладать сделки купли-продажи и несправедливо говорить о том, что если на рынке преобладают сделки аренды, то такой рынок не развит. Степень передачи "пучка" прав на землю определяют собственники, и делают они это исходя из конкретных условий. Оценка правовой структуры земельного рынка позволяет сделать вывод о том, что у существующих собственников нет стимула продавать свою землю, т. к. отсутствует более выгодная или определенная альтернатива вложения полученных средств.

Рынок сам регулирует этот процесс, и государство может вмешиваться в него только путем создания и развития инфраструктуры, необходимой для его успешного функционирования.

Положительной стороной развития земельного рынка в России явилось создание его официальной инфраструктуры в виде систем государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделки с ним. В результате созданы предпосылки для развития правовых традиций гарантий прав на объекты недвижимого имущества.

Современная информационная инфраструктура земельного рынка имеет кадастровую, экономическую и правовую составляющие, что соответствует принятым в Европе представлениям. Кадастровая часть позволяет создать уникальное описание объекта имущества, определить его местоположение, размеры, категорию, а также дать его графическое описание. Экономическая часть содержит информацию о рыночной стоимости сделок с объектами недвижимости, на сновании которой методами массовой оценки объектов недвижимости в целях налогообложения рассчитывается кадастровая стоимость объекта имущества и также учитывается в кадастре. Совокупность гарантированной государством кадастровой информации позволяет потенциальным участникам сделок с недвижимостью иметь объективное представление о выставляемых на торги объектах. Правовая составляющая информационной инфраструктуры рынка содержит в себе сведения о собственнике объекта, правах третьих лиц и возможных ограничениях этих прав и, таким образом, обеспечивает участников сделок правдивой информацией об интересах отдельных лиц, связанных с конкретными земельными участками.

Отсутствие гарантированной государством информации о характеристиках объектов недвижимого имущества, также как и ее необдуманное сокращение, приведет к тому, что стороны сделок должны будут либо верить друг другу на слово, либо прибегать к услугам дорогостоящих консультантов.

В России современное организационное устройство этих систем создает сложности для их беспрепятственного использования. Несмотря на то, что организационно система государственного земельного кадастра развивается как система федеральная, а система регистрации прав на недвижимость и сделки с ней реально действует на уровне субъектов РФ, обе они функционально носят ярко выраженный локальный характер. Информационные потоки о состоянии рынка недвижимости не выходят за пределы муниципальных образований, что в значительной степени сдерживает возможности экономического развития в отдельных регионах и в стране в целом. Вместе с тем в западных странах, где принято стандартизированное описание объектов имущества, и эта информация является открытой и доступной на национальном уровне, обеспечиваются лучшие возможности для привлечения на рынок недвижимости более широкого круга лиц с более широкими экономическими возможностями. Таким образом, благодаря широкому распространению информации рынок недвижимости становится более объемным и устойчивым.

В целях укрепления рынка недвижимости в единой Европе предпринимаются попытки создания земельных информационных систем на межнациональном уровне. Однако причина этого кроется не только в европейских интеграционных процессах, но и в том, что характер земельной информации постоянно усложняется наряду с усложнением происходящих в человеческом обществе изменений. Местные органы власти, да и национальные правительства при принятии управленческих решений в возрастающей степени оказываются зависимыми от информационных потоков, возникающих за пределами их юрисдикций. Усиление проблем, связанных с выполнением функций государственного управления земельными ресурсами, подталкивает органы власти различных уровней, а также разрозненные национальные ведомства искать общие подходы к сбору, хранению, обработке и распространению земельной информации. Таким образом, происходит усиление государственной власти. Еще Наполеон Бонапарт, считающийся основоположником современного европейского кадастра, находясь на о. Святой Елены и переосмысливая сделанное, писал, что "даже только сам по себе кадастр, означая безопасные гарантии собственности на землю, обеспечивая для каждого гражданина уверенность в независимости, мог бы рассматриваться как реальное начало Империи".

В России же не прекращаются дискуссии и попытки муниципализации этих важнейших государственных систем, а система земельного кадастра рассматривается как бюрократическая преграда на пути реформ. Придерживающиеся такой точки зрения люди должны понимать, что их позиция не только противоречит общим тенденциям развития, но и направлена против укрепления страны.

Очевидно, что с точки зрения развития рыночной инфраструктуры приоритетным направлением для России должно стать снижение бюрократических барьеров с целью облегчения выхода на рынок и дальнейшее развитие общефедеральной земельной информационной системы с целью создания более объемного рынка недвижимости и передачи в руки властей всех уровней действенного информационного ресурса, на основе которого они смогут решать вопросы развития своих территорий. При этом следует учитывать, что непродуманное снижение бюрократических барьеров может привести к потере достоверности рыночной информации и подрыву доверия к рынку недвижимости со стороны его потенциальных участников.

Рынок недвижимости имеет две основные составляющие: во-первых, это стороны сделки, а во-вторых, это объект сделки. Поэтому в целях развития рынка недвижимости как потенциально наиболее важного сектора экономики страны государству также необходимо принимать меры по созданию условий для привлечения на этот рынок большего количества людей.

Наиболее сложной проблемой, сдерживающей доступ граждан на рынок недвижимости, являются их низкие доходы. Стоимость покупки жилья не сопоставима с уровнем доходов населения. При таких условиях ипотечное кредитование не может быть действенным механизмом, поддерживающим развитие жилищного рынка в стране. У граждан нет выбора между оплатой наемного жилья и оплатой кредитов под покупку собственного жилья.

Одним из способов вовлечения людей в рынок недвижимости может также стать снижение административных барьеров, сдерживающих мобильность населения в стране. В странах с незначительными отличиями в уровне жизни между отдельными регионами и отсутствием обременительного обязательного института регистрации проживания в конкретном месте человеку легче поменять место жительства, если в другом месте появляется возможность более высокого заработка. Уровень мобильности населения в значительной мере определяет состояние жилищного рынка, являющегося основной составляющей земельного рынка.

Фактически рынок жилья в РФ не является федеральным и носит локальный региональный характер, ограниченный финансовыми возможностями местного населения и административными барьерами, сдерживающими его мобильность. В результате развитие рынков жилья оказывается лимитированным местными возможностями регионов, что делает их закрытыми для внешних инвестиций и обуславливает рост различий в развитии между ними. Изменение этой ситуации может привести к изменению структуры земельного рынка и способствовать укреплению экономики страны.

До тех пор, пока государство и общество не осознают роли земельного рынка и его информационной инфраструктуры в развитии экономики страны и необходимости существования эффективно действующей федеральной системы земельного кадастра и регистрации прав на недвижимость, РФ, несмотря на все ее колоссальные ресурсы, будет принадлежать к числу экономически отсталых стран мира.

Государственное управление земельными ресурсами и недвижимостью: пути его совершенствования

Одним из главных результатов реформирования политической и экономической систем общества стали изменения в отношениях, складывающихся между человеком и землей и между людьми из-за земли. Основное направление государственной политики в этой области было нацелено на введение института частной собственности на землю посредством передачи земель из общенародной собственности в собственность граждан и юридических лиц, юридическое закрепление этих прав и запуск рыночных механизмов.

Анализ проведения земельной реформы в РФ позволяет сделать вывод о том, что в ходе ее реализации удалось достичь многих из поставленных задач, однако главная задача по вовлечению земли и находящихся на ней улучшений в экономический оборот в полной мере достигнута не была. Основная причина этого лежит в административной разобщенности системы, которая должна осуществлять государственное управление земельными ресурсами и недвижимостью в стране.

Характер государственного вмешательства в управление земельными ресурсами зависит от характера земельных отношений, уровня развития общества и его представлений о том, чем является земля: уникальным ограниченным природным ресурсом или товаром. Британский профессор Питер Дейл указывает на множественность роли земли в обществе. С физической точки зрения, землю можно рассматривать как пространство, на котором человек обитает, строит жилье и обеспечивает себя питанием. С экономической точки зрения, земля является одной из основ создания богатства. С правовой точки зрения, земля является абстрактным набором прав собственности, а с социальной и культурной точек зрения -- она является источником, питающим человеческую духовность. В совокупности все перечисленное часто становится причиной войн между странами и ссор между соседями. Наличие земли является единственным ресурсным условием, без которого не могут существовать страны и народы. Аналогичная точка зрения на землю изложена и в Земельном кодексе РФ. Земельный кодекс РФ рассматривает землю как основу жизни и деятельности человека. Согласно Земельному кодексу регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Примеров подобного сложного сочетания критических для развития человека и общества факторов не существует ни в одной другой сфере человеческой деятельности.

Австралийский профессор Йен Вильямсон указывает на то, что в отношениях между человечеством и землей существует широкий ряд аспектов, которые необходимо учитывать при разработке систем управления земельными ресурсами. Отношения между человечеством и землей могут носить официальный и неофициальный характер, основываться на отношениях частной собственности, аренды, общественной собственности или традиционных воззрениях, быть корпоративными или носить характер взаимоотношений между обществом и государством.

Земельные отношения носят сложный динамический характер, который необходимо постоянно учитывать, исходя из уровня развития и возможностей конкретных стран. Недооценка роли земельных отношений является одной из черт, характеризующих неразвитые и примитивные общества. Неспособность государства оценить значение этой проблемы ведет к хаотичному и бесконтрольному росту поселений, нерациональному использованию сельскохозяйственных земель, обезлесеванию, опустыниванию и сокращению запасов пресной воды. В совокупности это приводит к негативному воздействию на поддерживающие жизнь человека экосистемы и росту общественно-социальных и экономических проблем. По мере развития общество в возрастающей степени вмешивается в земельные отношения и стремится их регулировать. В развитых странах мира земельные отношения носят более официальный характер, отраженный в правовой структуре общества. Следствием этого является постоянное усложнение структур государственного управления земельными ресурсами.

В силу комплексности и сложности различных земельных проблем они, как правило, решаются специалистами в различных отраслях знаний, которые, отстаивая свои профессиональные точки зрения, стремятся преуменьшить значение проблем, существующих в смежных дисциплинах, часто прибегая к софистике и паралогизму. С точки зрения государственного управления земельными ресурсами и определения государственных подходов к выработке политики в сфере земельных отношений это выражается в том, что земельными вопросами одновременно занимается большое количество федеральных органов исполнительной власти, строго следящих за соблюдением собственных ведомственных интересов. В периоды пересмотра обществом своих подходов к земельным отношениям такие разногласия носят особенно обостренный характер. При этом отсутствует взгляд на землю как единое целое, что приводит к дестабилизации земельных отношений и вытекающей отсюда неуверенности их участников.

Как показал современный опыт, создание правовой системы регулирования земельных отношений не привело к решению проблем земельно-имущественного комплекса и достижению задач земельной реформы. В стране отсутствует целостная государственная система, способная комплексно решать эти вопросы.

Современная институциональная структура государственного управления земельными ресурсами в РФ характеризуется нечеткостью ведомственных обязанностей, глубокой конфликтностью интересов различных ведомств и широким распределением ответственности за принимаемые решения. Следствием этого является медлительность при принятии ключевых управленческих решений в сфере экономики и политики, требующих многочисленных межведомственных согласований. В результате, общество постоянно находится в ожидании этих решений и его развитие сдерживается.

Предпринятая в начале 90-х гг. попытка создать ведомство по вопросам учета земли и недвижимости и регистрации прав на них в лице Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству не увенчалась успехом. Необходимость создания специального органа исполнительной власти по земельным вопросам, включая и регистрацию прав на земельные участки, определялась изменениями в политической и экономической структуре общества и появлением у земли новых функций, не свойственных социалистической экономике. Новому ведомству пришлось вклиниваться в существующую структуру государственного управления, которая на начальных этапах реформы мало чем отличалась от дореформенной. Законодательное декларирование частной собственности на землю, не подкрепленное наличием правовой и организационной инфраструктуры, а также отсутствие в обществе соответствующих традиций делало идею организации Госкомзема объектом межведомственных распрей. Однако благодаря концентрации функций государственного управления в одном органе до 1998 г. удалось провести основные преобразования в земельной сфере. Была разрушена государственная монополия собственности на землю и фактически введен институт частной собственности на землю, проведена регистрация прав на переданные в собственность граждан и юридических лиц земельные участки, проведена реорганизация сельскохозяйственных предприятий.

Предпринятая в 1998 г. попытка создания Министерства по земельной политике и жилищно-коммунальному хозяйству фактически прожила 4 месяца, так и не успев развиться. Однако даже короткий период существования этого федерального органа исполнительной власти показал, что его организационная структура управления была отягощена вопросами архитектуры, строительства и коммунального хозяйства. В тот же период вступил в силу ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", послуживший мощным толчком для успешного развертывания этой системы на всей территории страны под общим руководством Минюста России.

Борьба различных ведомственных интересов привела к широкому распределению функций, связанных с государственным управлением земельными ресурсами среди большого количества федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время в той или иной степени в процессе государственного управления земельными ресурсами участвуют Росземкадастр, Минимущество России, Роскартография, Госстрой России, Минюст России, Минэкономразвития России, МПР России, а также МСХ России.

Рассмотрим, как распределяются задачи и функции федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного управления земельными ресурсами и недвижимостью, а также управления государственными землями.

Росземкадастр

  • Ведение государственного земельного кадастра и в пределах его компетенции - государственное управление земельными ресурсами и участие в проведении земельной реформы;
  • ведение государственного кадастрового учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (кроме технического учета) в целях информационного обеспечения деятельности по государственному и муниципальному управлению земельными ресурсами, государственному контролю за использованием и охраной земель, государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними, землеустройству, проведению кадастровой оценки земель (в том числе для целей налогообложения), реализации мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель, и иной связанной с использованием земель деятельности;
  • осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
  • организация и осуществление землеустройства;
  • организация и осуществление мониторинга земель;
  • организация и осуществление прогнозирования и планирования рационального использования земель в пределах его компетенции;
  • участие совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в формировании нормативной правовой базы по вопросам ведения государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках объектов недвижимого имущества, землеустройства, государственной кадастровой оценки земель, мониторинга земель и государственного контроля за использованием и охраной земель;
  • обеспечение в установленном порядке федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц информацией о состоянии земель, прогнозировании и планировании их рационального использования;
  • участие в составлении списков плательщиков земельного налога и арендной платы за землю.

Минимущество России

  • Проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
  • управление и распоряжение в пределах своей компетенции имуществом, находящимся в собственности РФ (далее именуется - федеральное имущество), в том числе земельными участками, за исключением земельных участков лесного фонда и земель, занятых водными объектами;
  • координация деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных законодательством РФ;
  • регулирование деятельности на рынке недвижимости при осуществлении оценочной деятельности.

Основными задачами Министерства являются:

  • участие в разработке, формировании и проведении единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений в РФ;
  • разработка и реализация государственных программ, связанных с регулированием имущественных отношений в сфере владения, пользования и распоряжения земельными участками, проведением земельной реформы и рациональным использованием земель;
  • проведение в установленном порядке разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований;
  • обеспечение интересов РФ при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в области имущественных и земельных отношений;
  • содействие развитию международного сотрудничества в сфере имущественных и земельных отношений и реализации государственной политики в области привлечения инвестиций.

Министерство осуществляет следующие функции:

  • анализирует процессы, связанные с приватизацией, управлением и распоряжением государственной собственностью, проводит научно-технические, маркетинговые, социологические и иные исследования и на основе полученных данных формирует предложения по совершенствованию методов реформирования имущественных и земельных отношений в целях повышения эффективности экономики и ее социальной ориентации;
  • разрабатывает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам управления земельными участками, находящимися в федеральной собственности, и проведения земельной реформы;
  • подготавливает совместно с органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления для представления в Правительство РФ предложения о разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, в том числе подготавливает перечни земельных участков, на которые у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право при разграничении государственной собственности на землю;
  • приобретает по решению Правительства РФ земельные участки и иное имущество в федеральную собственность, в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность;
  • предоставляет в установленном порядке земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, федеральным государственным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам местного самоуправления на праве постоянного (бессрочного) пользования и иным организациям и гражданам в аренду;
  • осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков и иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или в оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством РФ необходимые меры для их устранения и привлечения виновных лиц к ответственности;
  • осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков и иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или в оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений;
  • выступает в пределах своей компетенции государственным заказчиком проектно-изыскательских работ, связанных с управлением земельными участками, находящимися в федеральной собственности, и проведением земельной реформы, размещает на конкурсной основе заказы на их выполнение;
  • осуществляет в установленном порядке изъятие земельных участков для нужд РФ, в том числе путем выкупа;
  • подготавливает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти документы о переводе находящихся в федеральной собственности земель из одной категории в другую;
  • заключает со специализированной организацией, определяемой Правительством РФ, договоры об организации земельных торгов (конкурсов, аукционов);
  • осуществляет контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от продажи и аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности;
  • осуществляет лицензирование оценочной деятельности и контроль за соблюдением лицензионных требований и условий, координирует разработку и согласование стандартов оценки имущества;
  • осуществляет взаимодействие с Федеральной службой земельного кадастра РФ и с учреждениями юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Роскартография

  • Разработка и реализация мер по осуществлению единой технической политики и регулированию геодезической и картографической деятельности;
  • обеспечение органов государственной власти, местного самоуправления, юридических лиц и граждан геодезическими и картографическими материалами и данными, достоверной информацией об объектах местности;
  • государственный геодезический надзор за геодезической и картографической деятельностью в области наименований географических объектов, передачей гражданами и юридическими лицами геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие картографо-геодезические фонды, хранением и использованием этих материалов;
  • организация и обеспечение формирования, сохранности и использования государственного картографо-геодезического фонда РФ, создание и ведение федерального и территориальных картографо-геодезических фондов, банков цифровых, электронных карт и геодезических данных;
  • управление и распоряжение в установленном порядке геодезической, картографической и топографической продукцией, созданной в результате проведения работ, заказчиком которых являлся федеральный орган исполнительной власти по геодезии и картографии;
  • геодезическое и картографическое обеспечение делимитации, демаркации и проверки прохождения линии государственной границы РФ;
  • координация работ по развитию научной, производственной и опытно-экспериментальной базы, разработке и внедрению в производство новой техники и технологии в области геодезии и картографии.

Госстрой России

  • Ведение технического учета жилищного фонда, организация ведения соответствующей учетно-технической, оценочной и правоустанавливающей документации и обеспечение ее хранения в архивах бюро технической инвентаризации и объединенном архиве Госстроя России;
  • участие совместно с Министерством юстиции РФ, Министерством государственного имущества РФ и Государственным комитетом РФ по земельной политике в создании системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечение нормативно-правового регулирования деятельности организаций, осуществляющих техническую инвентаризацию в субъектах РФ и муниципальных образованиях;
  • участие совместно с Государственным комитетом РФ по земельной политике в создании государственного земельного кадастра и государственного градостроительного кадастра;
  • устанавливает порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, а также по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проектной документации;
  • обеспечивает в установленном порядке нормативно-методическое сопровождение государственного технического учета и инвентаризации зданий и сооружений жилищно-гражданского и производственного назначения;
  • организует в пределах своей компетенции государственный контроль за использованием, охраной земель в городских и сельских поселениях и издает инструкции о порядке его осуществления;
  • осуществляет лицензирование деятельности по разработке градостроительной и проектной документации, деятельности по выполнению инженерных изысканий для строительства, топографо-геодезических и картографических работ при осуществлении градостроительной деятельности (в соответствии с перечнем работ, согласованных с Федеральной службой геодезии и картографии России);
  • участвует в формировании инфраструктуры рынка недвижимости в жилищной сфере, обеспечивающей защиту прав собственности на жилье и эффективную систему организации сделок на этом рынке;
  • обеспечивает защиту установленных законодательством РФ прав собственников жилья на создание товариществ собственников жилья с целью управления многоквартирными домами.

Минюст России

Осуществляет функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

МСХ России

  • Участие в проведении земельной реформы в сельской местности;
  • проведение государственной политики и осуществление государственного управления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, реабилитации радиоактивно загрязненных сельскохозяйственных угодий, химизации и мелиорации земель;
  • организация разработки, экспертизы и реализации федеральных целевых программ, межгосударственных целевых программ, программ реструктуризации и земельных преобразований;
  • организует содействие органам исполнительной власти субъектов РФ в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранение почв);
  • совместно с Федеральной службой земельного кадастра России осуществляет государственный контроль за состоянием и использованием мелиорированных земель.

Минэкономразвития России

Разработка и реализация государственной социально-экономической политики, определение путей развития экономики и методов ее эффективного регулирования, обеспечивающих социально-экономический прогресс и устойчивое развитие РФ.

МПР России

  • Специально уполномоченный государственный орган в области охраны окружающей среды и государственного контроля за использованием и охраной земель;
  • координирует в пределах своей компетенции деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам ведения государственных кадастров в области природопользования и охраны окружающей природной среды;
  • разрабатывает и осуществляет с участием других федеральных органов исполнительной власти меры по совершенствованию механизма экономического регулирования рационального природопользования и охраны окружающей природной среды, определяет методики экономической (стоимостной) оценки природных ресурсов;
  • осуществляет в установленном порядке координацию деятельности по созданию и обеспечению функционирования комплексной системы мониторинга состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, а также участвует в ведении другими федеральными органами исполнительной власти государственного мониторинга иных видов природных ресурсов;
  • организует и осуществляет в пределах своей компетенции государственный контроль за использованием и охраной земель;
  • формирует фонд государственных информационных ресурсов об окружающей природной среде, ее использовании и охране, регулирует в установленном порядке использование этой информации, участвует в создании информационных систем по видам природных ресурсов, организует подготовку государственных докладов о состоянии окружающей природной среды и использовании природных ресурсов в РФ;
  • организует и обеспечивает рациональное, многоцелевое, непрерывное использование земель лесного фонда.

Сложившаяся структура государственного управления земельными ресурсами не носит определенного характера, что наделяет ее чертами, отрицательно влияющими на развитие отношений в таких фундаментальных вопросах для жизни общества, как земля и иная недвижимость. Очевидно многократное дублирование функций в вопросах выработки земельной политики (табл. 1), включая реформирование земельных отношений, формирование объектов недвижимого имущества, регулирование оценки объектов недвижимого имущества как в целях проведения сделок, так и в целях налогообложения, геодезии и картографии, земельного контроля, оценки земель, а также охраны земель как природного объекта.

Наиболее слабыми местами государственного управления землей и недвижимостью в стране являются совмещение в одном органе государственной власти публично-правовых и частно-правовых функций, а также организация взаимодействия между системами технического учета земли и недвижимости и системой государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней.

Благодаря тому, что функция выработки политики в области земли и недвижимости находится в федеральном органе исполнительной власти, отвечающем за распоряжение федеральным имуществом, земельная политика часто рассматривается лишь с позиций возможной приватизации земель, находящихся в собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальных образований. С точки зрения проблем сельского хозяйства, проблемы реформирования земельных отношений также рассматриваются с точки зрения завершения процесса приватизации земель сельскохозяйственного назначения, реструктуризации сельскохозяйственных предприятий и создания условий для перераспределения земельной собственности в руки более эффективных хозяев. Вместе с тем земельные отношения носят более широкий характер, а проблема приватизации земель является лишь одной из их составляющих и не может решаться изолированно от других проблем землепользования.

Таблица 1. Дублирование публично-правовых функций при государственном управлении землей и недвижимостью (нажмите на ссылку, чтобы увидеть таблицу)

С точки зрения управления процессом реформирования земельных отношений, подходы к решению этих проблем ищут как минимум четыре федеральных органа исполнительной власти, интересы и взгляды которых не всегда совпадают. Это в значительной степени затрудняет выработку единой земельной политики и делает ее менее эффективной.

Принципиальным положением Земельного кодекса РФ является запись о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков. Законодательное закрепление этого принципа означает отход от традиционной советской модели технической инвентаризации зданий и сооружений без учета земли и переход к общепринятому в мире рыночному пониманию термина недвижимости, объединяющему в единое целое земельный участок и все расположенные на нем улучшения.

Таким образом, гражданский оборот земельного участка и находящейся на нем недвижимости не может осуществляться отдельно друг от друга. Иными словами, в российском законодательстве закреплен известный правовой принцип "superficies solo cedit" (строение следует судьбе земельного участка).

Очевидно, что в условиях, когда чаще всего земельный участок и находящиеся на нем улучшения находятся в собственности различных лиц, не следует ожидать, что процесс формирования единых объектов недвижимости будет идти быстрыми темпами. Однако Земельный кодекс РФ, а также ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" стимулируют собственников зданий и сооружений приобретать в собственность занимаемые ими земельные участки. Земельный кодекс РФ оставляет гражданам право приобретения в собственность земельных участков, которыми обладают на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения. Юридические лица, кроме тех, участки которых находятся в государственной и муниципальной собственности, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления, в соответствии с законодательством обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или на льготных условиях приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г. Кроме описанных в законе случаев ограничения оборота земельных участков в дальнейшем не допускается приватизация зданий, строений и сооружений промышленного назначения без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены. Такой подход к формированию единых объектов недвижимого имущества, несомненно, будет способствовать интеграции России в мировую экономику.

Практическая реализация принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимого имущества нашла свое отражение в принятии Правительством РФ Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)". Однако сохраняется фактическая разобщенность федеральных органов исполнительной власти в вопросах формирования единых объектов недвижимости и их учета.

С одной стороны, в Земельном кодексе РФ закреплено понятие единого объекта недвижимого имущества и дано соответствующее определение понятию земельного кадастра. В этой связи Росземкадастру поручена реализация Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимого имущества на 2002-2007 годы". С другой стороны, Госстрой России в соответствии со своим Положением также участвует в создании системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечивая нормативно-правовое регулирование деятельности организаций, осуществляющих техническую инвентаризацию в субъектах РФ и муниципальных образованиях и участвуя в создании государственного земельного кадастра и развитии рынка земельных участков для осуществления градостроительной деятельности. При этом характер сведений, собираемых бюро технической инвентаризации в процессе сделок с объектами недвижимого имущества, с точки зрения регистрации прав на такие объекты явно избыточный. Оплату избыточных услуг БТИ осуществляют участники сделок с недвижимостью, следствием чего является повышение себестоимости этих сделок, замедление развития рынка недвижимости и стимулирование выведения сделок с недвижимостью за пределы правового поля.

Существующее распределение функций описания объектов недвижимости с целью проведения сделок противоречит действующему законодательству, международному опыту, а также интересам участников этого рынка. Приведение структуры управления государственных органов исполнительной власти в соответствие с действующим законодательством потребует сконцентрировать ведение функций учета единых объектов недвижимого имущества в одном федеральном органе исполнительной власти.

С точки зрения организации государственного управления процедурами ведения кадастрового учета и регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ними встает проблема объединения этих функций в едином органе исполнительной власти. Мировая практика знает много примеров организационного разделения функций учета и регистрации. Имеются также приметы стран, где эти функции объединены в одном органе власти. Как правило, существование той или иной модели учета и регистрации зависит от правовых традиций страны и конкретных исторических условий развития. С точки зрения современной практики в ряде европейских стран в последнее десятилетие предпринимаются осторожные попытки по сближению этих систем. Как правило, речь при этом идет лишь о совершенствовании информационного взаимодействия между ними на базе современных информационных технологий, а не об их организационном слиянии.

В России до введения в действие в феврале 1998 г. Закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" кадастровый учет земельных участков и регистрация прав на земельные участки осуществлялась системой земельного комитета. В результате введения в действие этого закона была создана систем регистрации прав, в своей содержательной части в значительной степени дублирующая сведения, содержащиеся в земельном кадастре. С точки зрения пользователей системы - участников сделок с недвижимостью - такое изменение привело к тому, что на рынке недвижимости появилась еще одна бюрократическая структура. Однако, благодаря законодательно определенным особенностям ее финансирования, эта структура смогла быстро развиться и превратилась в действенный механизм, обеспечивающий государственную регистрацию прав на недвижимость и сделки с ней.

В настоящее время в стране созданы и функционируют две раздельные системы, что, несомненно, приводит к дублированию их функций, связанных со сбором и учетом информации, и соответствующим неудобствам для пользователей этих систем. Эта проблема может быть решена двумя способами. Можно провести правовые и организационные преобразования и объединить две системы. При этом неминуемо на какое-то время обе системы начнут работать хуже, чем до их объединения, что отразится на рынке недвижимости. Можно же воспользоваться более современным и безболезненным решением и провести работу по организации единой базы данных по учету объектов недвижимого имущества и регистрации прав на них, в которой каждая система будет нести ответственность за соответствующий информационный слой. При этом в целях удобства потребителей может быть организационно реализован принцип "одного окна".

Организация принципа "одного окна" также потребует выработки на базе землеустройства общих подходов к регулированию формирования единых объектов недвижимости. Эта проблема тесно связана вопросами, касающимися функций государственного управления в области геодезии и картографии.

В процессе государственного кадастрового учета и регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделки с ним также участвует и Минимущество России как орган, отвечающий за единую государственную политику в сфере земли и иной недвижимости. В процессе этой работы становится очевиден конфликт интересов, который возникает у Минимущества России как у органа, отвечающего от лица собственника за распоряжение земельной собственностью, и ведомства, ответственного за ведение земельной политики. Стоящая перед Минимуществом России задача по разграничению государственной собственности на землю между федеральным, региональным и муниципальным уровнями и сжатые сроки ее реализации диктуют необходимость поиска упрощенных процедур формирования земельных участков и их учета в Едином государственном реестре земель и Едином государственном реестре прав. Такой путь может привести к тому, что сформированная в результате упрощенных методов информация подорвет доверие к рыночной инфраструктуре со стороны третьих лиц и к самому рынку. Введение упрощенного подхода также может стать причиной возрастания земельных споров между государством как собственником и гражданами и юридическими лицами, получившими землю в частную собственность.

Разграничение государственных и муниципальных земель также может стать причиной споров как между различными уровнями власти из-за границ земельных участков, на которые они будут претендовать, так и между субъектами РФ и муниципальными образованьями в тех случаях, когда между ними не установлены административные границы. Следует отметить, что в абсолютном большинстве случаев границы между субъектами РФ не установлены. Если у общества не будет независимого и свободного от имущественных интересов органа власти, способного при необходимости представлять сторонам возможных имущественных споров объективную информацию о действительном положении дел, то можно допустить варианты, когда споры начнут перерастать в конфликты.

Анализ сложившейся структуры государственного управления земельными ресурсами позволяет сделать косвенный вывод о неравенстве различных форм собственности в РФ. Это связано с тем, что задачи проведения единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений и распоряжения государственными земельными ресурсами объединены в одном ведомстве. Такое положение является наследием советского земельного права, рассматривавшего землю только в качестве природного объекта, находящегося в исключительной государственной собственности. С этой точки зрения функции государственного управления земельными ресурсами и функции управления государственными землями в условиях монополии государственной собственности на землю должны объединяться в одном органе. Однако произошедшие в обществе преобразования поставили перед государством ряд задач, которые оно, оказывается, не способно решать, выступая с позиций собственника. Эти проблемы носят публично-правовой характер, связанный с функцией государства как носителя суверенитета, призванного обеспечивать конституционный принцип равенства всех форм собственности на землю. При этом юридическая власть государства имеет приоритет по сравнению с его полномочиями, вытекающими из титула собственника.

Аналогичный конфликт интересов, относящийся к объединению в одном федеральном органе исполнительной власти функций публично-правового и частно-правового характера, связан с регулированием деятельности, связанной с оценкой недвижимого имущества. На практике получается, что ведомство, представляющее интересы государства как собственника, также отвечает за разработку подходов к оценке недвижимого имущества, координирует разработку и согласование стандартов оценки имущества, осуществляет лицензирование оценочной деятельности и контроль за соблюдением лицензионных требований независимыми оценщиками, которых оно нанимает для оценки принадлежащего государству и контролируемого этим ведомством имущества. Конфликт интересов здесь также очевиден.

Вместе с тем вопросами оценки земель также занимается Росземкадастр, отвечающий за проведение государственной кадастровой оценки земель в целях налогообложения и иных определенных законодательством целей. По своей сути кадастровая оценка земель является массовой оценкой, использующей принятые во всем мире подходы к оценке земель и недвижимости.

Кадастровая оценка является рыночной оценкой ровно в той же степени, в какой рыночной является наша экономика. Проведение кадастровой оценки на территории РФ осложнено скупостью рыночной информации, однако там, где это возможно, модели кадастровой оценки основываются на рыночных сведениях и в современных условиях дают наиболее объективное представление о реальной цене земли. Данные кадастровой оценки земель могут использоваться для расчетов рыночной оценки отдельных земельных участков. В настоящее время Росземкадастром создается федеральная база данных государственной кадастровой оценки земель, которая станет ценнейшим информационным ресурсом во всей сфере оценочной деятельности в России.

Таким образом, очевидно дублирование функций в сфере оценочной деятельности и конфликт интересов, вытекающий из объединения в одном органе исполнительной власти публично-правовых и частно-правовых функций. Как показывает анализ международного опыта, регулирование оценочной деятельности и проведение массовой оценки земель и недвижимости в целях налогообложения чаще всего осуществляется национальным ведомством, ответственным за функции государственного управления землей и иной недвижимостью в стране. Это объясняется тем, что базы данных такого ведомства содержат информацию, необходимую для проведения массовой оценки земель и недвижимости. Ожидаемый в России переход к налогу на недвижимость также говорит о том, что расчет налоговой базы по единым объектам недвижимости должно осуществлять ведомство, располагающее соответствующей информацией. В мировой практике существуют также примеры, когда эти функции закреплены за налоговыми или финансовыми органами.

Задача государственного управления земельными ресурсами в отличие от задачи, стоящей при управлении государственными землями, состоит в обеспечении стабильности общества путем предоставления гарантированной государством информации об объекте и субъекте прав не только для самих собственников и их партнеров, но и для инвесторов, кредиторов, риэлтеров и иных участников рынка недвижимости. До тех пор, пока в РФ организационные структуры управления ведомств не будут приведены в соответствие с принципом равенства всех форм собственности, она будет рассматриваться международными инвесторами как страна с высокой степенью делового риска, а не как страна с рыночной экономикой. Принимая во внимание политическую и экономическую важность решения этой проблемы, необходимо исключить возможность для ведомства, представляющего интересы самого крупного собственника в стране, принимать политические решения в отношении всего земельно-имущественного комплекса в целом. Практически это осуществимо путем наделения этими функциями независимых друг от друга федеральных органов исполнительной власти. При этом статус органа, реализующего верховный суверенитет государства в сфере земельно-имущественных отношений, должен быть выше, чем у органа, выступающего в роли представителя собственника и ответственного за управление государственными землями и иной недвижимостью.

Необходимость законодательного фиксирования двух различных функций государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости: публично-правовой как организатора этого рынка и частно-правовой как собственника недвижимости и непосредственного участника рынка обозначена в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-04 гг.). Реализация этого принципа послужит сигналом того, что в РФ действительно обеспечивается равенство всех форм собственности.

Опираясь на вышепроведенный анализ функций различных федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного управления земельными ресурсами, можно сделать вывод, что в РФ отсутствует орган государственной власти, обладающий достаточной компетенцией для принятия решений в такой важной сфере человеческой деятельности, как отношения в сфере земли и недвижимости. Вместе с тем, по мере развития общества роль земельных отношений возрастает, и отсутствие такого органа во все большей степени ощущается в различных сферах человеческой деятельности.

Земельный кодекс определяет полномочия РФ в области земельных отношений, которые носят как публично-правовой, так и частно-правовой характер. Полномочия РФ в области земельных отношений:

публично-правовые:

  • установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;
  • установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, а также ограничений обороноспособности земельных участков;
  • государственное управление в области мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра;
  • установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;
  • разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;
  • иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ законодательством страны;

    частно-правовые:

  • управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственностью);
  • изъятие для нужд РФ земельных участков, в том числе путем выкупа.

Опираясь на действующий Земельный кодекс РФ, можно предположить, какими функциями должно быть наделено ведомство по вопросам государственного управления земельными ресурсами и недвижимостью.

В соответствии с российским законодательством понятие недвижимости носит более широкий смысл, чем поверхность земли, и включает в себя земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, кондоминиумы, предприятия как имущественные комплексы. Это также следует принимать во внимание при разработке модели организационной структуры управления органа власти, ответственного за реализацию верховного суверенитета государства в сфере земли и недвижимости. С точки зрения функций государственного управления это может означать, что в компетенцию такого ведомства также должны быть включены регулирование оценочной деятельности, как в целях налогообложения, так и в целях проведения сделок, и регулирование геодезической и картографической деятельности. Опыт зарубежных стран показывает, что все эти функции, как правило, объединены в одном органе власти. В зависимости от принятых политических решений в компетенцию такого ведомства также могут включаться вопросы, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, что позволит снизить бюрократические процедуры на рынке недвижимости.

* * *

За десятилетие реформ в РФ понятие земли и недвижимости приобрело новый смысл. Возник новый пласт отношений, которых не могло быть в условиях социалистической экономики. Они касаются абсолютно всех граждан. В стране развились новые профессиональные интересы, связанные с риэлторской, оценочной, девелоперской и иными видами деятельности. Земельные отношения тесно связаны с финансовыми интересами малого, среднего и крупного бизнеса, а также банковского капитала.

Вместе с тем в стране отсутствуют подходы к выработке единой государственной политики, а уже принятые законодательные решения реализуются со значительными задержками путем компромиссов, часто в ущерб профессионализму. Сложившееся положение вызывает недовольство у всех слоев общества, имеющих отношение к вопросам, связанным с земельными отношениями, и ожидающих соответствующих государственных решений.

За короткий период времени в стране возник новый сектор экономики, связанный с земельно-имущественными отношениями. Однако в государстве отсутствует орган управления, адекватно наделенный соответствующими функциями и способный взять на себя всю полноту ответственности по осуществлению публично-правовых функций в такой важной для развития страны сфере, как отношения между человеком, обществом, государством, землей и иной недвижимостью.

Список литературы

1. Волков С.Н. Землеустройство как механизм осуществления земельной реформы. Природные ресурсы - национальное богатство России. М.: Издание Государственной Думы, 1999. С. 127-137.

2. Зимин П. Откуда берутся олигархи. Концентрация капитала в России: истоки и последствия. http://www.utro.ru/articles/2002/08/15/95396.shtml.

3. Павлов П.Н. Государственная собственность на землю // Правовое регулирование рынка недвижимости. 2001. № 1(6). С. 46-60.

4. Состояние и меры по развитию агропромышленного производства Российской Федерации. Ежегодный доклад (предварительный) 2001 год. М.: Агропрогресс, 2002. С. 242.

5. Узун В.Я., Зорина Н. Рейтинг наиболее крупных и эффективных сельскохозяйственных организаций России (1998-2000 гг.) // Аграрная реформа. Экономика и право. 2002. № 2(20).

6. Dale P. Land policy - towards an integrated approach. Keynote address // Regional Workshop on Land issues in Europe and the CIS. Budapest, 2002. 14 p.

7. De Soto H. The mystery of capital. Why capitalism triumphs in the West and fails everywhere else. L.: Black Swan Books, 2001. 276 p.

8. Kelso L.O., Kelso P.H. Democratic capitalism // Conference on binary economics, Kelso Institute for the study of economic systems, Syracuse University College of Law. San Francisco, Syracuse, N.Y., 1992. 85 p.

9. Williamson I.P. The Cadastral "Tool Box" - A framework for reform. TS7.2 Cadastral innovation II FIG // XXII International Congress. Washington, 2002. 11 p.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции. Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала "Право и инвестиции". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве. Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала. Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 "Право и инвестиции".

 
Rambler's Top100Rambler's Top100